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我国行政审判制度改革问题研究

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摘要:随着社会主义民主法治建设不断发展,行政审判制度体系不断得到完善与加强。从本质上看,行政诉讼的根本目标就是为了维护公民、法人以及其他组织的正当权益,对行政机关履行职权实施持续性监督,是国内法制体系的重要组成部分之一。但随着社会群体法治意识的不断发展,现行的行政审判机制已出现不适应现象,特别是在应对具有复杂性、多样性以及争议性的案件时,往往很难从根本上解决。文章围绕司法行政化和地方化问题解决,推动行政审判体制改革,力求为相关领域发展做出有益的理论尝试。

关键词:行政诉讼;行政审判;制度改革;行政法院

1989年,国家颁布《中华人民共和国行政诉讼法》(下称《行政诉讼法》),对行政审判制度进行规范并沿用至今,多年来,在维护相关主体合法权益,解决行政争议及敦促行政机关履行职责中起到较好的监督作用。十八届三中全以来,市场在资源体系中的配置作用越来越明显,行政诉讼在化解社会矛盾效力明显下降,导致一些的“信访”情况产生,对于社会安全及稳定产生影响。民间一些“不信法信访”的现象,表明沿用至今的《行政诉讼法》其权威性和适用性都出现较大幅度的下滑。而从正常情况来看,一个法制健全的社会,人民应当对法律的公正公平存在信任,存在畏惧之心,能够通过各种方式维护法律的尊严与权威,但遇事首先想到信访及曝光,说明对于国内审判制度存在修改空间。基于此背景,必须要建立健全新的行政法律体系,以维护法律的权威性与普适性。

一、我国行政审判制度问题

一是审判权威问题。国内相关权威机构就法院行政诉讼能力进行调研,数据显示,27.14%选择完全具备处理问题的权威与能力;14.37%选择基本具备,而58.49%选择不相信法院具备足够的能力和水平,说明民众对于国家权力机关履行职责能力存在较大质疑,而一些行政机关的特权意识当中,也没有重视法院权威。分析原因,主要在于现行法律对维护法庭秩序的权威性没有显示出现,相关政策体系不够完善;对行政机关的干预行为没有很好的制约,同一件案子往往涉及多个权力主体;在法律上没有对行政机关与法院的关系进行明确,现行法律条款缺乏硬性规定。二是审判独立重构及制度保障问题。从国内现行审判体系来看,法院审判行为往往要受到来自不同方面的制约,虽然国家提出“独立审判”概念,但却没有体现在实践当中。纵观国内外审判体系,只有审判独立才能够保障法官有效行使其审判权,法官独立审判已成为国际社会一致认可的制度。然而长期以来,我国实行的是法院审判独立的制度,仍然没有实行法官独立,这也导致一系列问题的出现。例如,承审的法官不具有断案的权利、断案人员在案例审理的过程中不能参与、法院的开庭审理更加注重形式等,从而造成审判职能受到行政管理的干预。要想实现审判独立,就需要相应的制度进行保障:即法官的职位、生活以及任职资格等多方面的保障。三是司法地方化问题严重与行政诉讼执行难的问题。其中司法地方化主要体现在:

(1)机构设置方面。在法院的机构设置上,通常按区域设置,地方行政直接领导司法机关;

(2)法官任免方面。我国的宪法以及现行法官法中明文规定,地方各级人大负责地方法院院长的任免工作,一般法官的任免则由本级权力机构负责,在这项工作当中地方党委的作用尤为重要,这样的任免方式也使许多法官将自己定位于服务于地方政府的法官;

(3)经费来源方面。地方财政为地方法院提供经费,而经费的多寡也直接影响着办公环境以及法官福利等问题,这也是影响法院判案中立性的重要问题。关于执行难的问题一直是法院判案的一大难题。这一问题突出体现在行政机关作为被告败诉的案件当中。被执行机关在这一问题当中占决定性因素,当然也不能排除执行机关的责任,例如当出现被执行机关不具备履行能力时,执行机关也应承担相应的责任。导致执行难的主要原因仍然是我国司法的地方化问题严重,如果司法权不能达到统一,就难以产生对各级地方行政权力的约束作用。四是法官官僚化与司法行政化的问题。法官官僚化主要原因是法官的社会地位较高,导致一部分法官服务人民的意识淡化,工作中有官僚主义的现象出现。同时法官的工资收入还要受行政级别的影响,不同级别的法官会有不同的称谓,如处级、厅级以及部级等。司法行政化可以分为司法的内部行政化与外部行政化。其中内部行政化一般指法院的内部活动以及管理形式具有较强的行政化特点。通常表现在:一法院的工作方式行政化。所以能否主动的发现并处理案件通常被视为评判工作质量的重要指标,虽然司法的本质特征是被动性司法,但在实际诉讼当中,法院仍然要积极地寻找案件。《行政诉讼法》也对此加以肯定。二是法院上下级关系行政化。其实法院无所谓上下级之分,每一个级别的法院都应该是相对独立的,都需要遵守法律来履行职责。最后是各级法院人事管理的行政化。外部行政化则是指法院在日常的运行过程当中还要受各级行政部门的影响。我国的法院要接受同级政府、党委的约束,法院要承担较多与司法不相干的任务与工作,一般情况下,法院会将为当地政府服务视为自身地位提升的重要表现。

二、我国行政审判制度的完善

总而言之,我国目前的行政审判制度仍然有许多问题存在,还需要不断的改进与完善。回顾多年来的行政审判工作,总结审判经验,要想进一步健全我国的行政审判制度,弥补当前司法体制的不足,我国各级法院主要应做好下列几方面的工作,以构建科学合理的司法行政权,有效提高法院的地位,树立法院在社会上的权威形象,弥补当前司法行政化与地方化的一些问题,有效确保司法独立和法官独立的形成。中国行政法院的制度设计应做到:构建行政法院是司法权制约行政权,行政法院应提高法院地位、树立法院权威,应克服司法地方化和司法行政化弊病,应保障司法独立尤其是法官独立。行政法院行使行政审判权,原法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使,审理和判决行政案件,原来排除在行政诉讼受案范围外的内部行政行为、抽象行政行为,行政法院均有管辖权。

(1)建立科学的庭审程序。当前,我国各地方法院的庭审程序仍然不够规范,因此要努力规范庭审程序以保证当事双方平等的法律地位;要保障当事人举证质证的权利得到充分保障,为当事人表达诉讼主张创造条件;以此来提高案件审理的质量和效率。同时,庭审程序的不断完善与规范,可以有效避免超职审判的现象,最大限度的发挥不当事双方的主观能动作用,有利于克服审判过程中一些不良现象,大大降低超审限案件的比例。

(2)注重证据。在行政案件的审理当中要格外重视以事实为依据,切实加强证据的规则。做好证据的审查工作是规范审判程序的主要内容,法院要允许并保护当事人举证质证的权利,同时注重合议庭对证据的认证工作。目前,我国的最高人民法院虽然出台了行政诉讼证据规则的相关解释,但仍然不够完善与具体,对于行政审判中举证、质证以及认证的问题未能有效解决,因此全面提高行政诉讼的效率与公正性,能够有效保障当事人行使诉讼的权利。我国各级法院要全面总结行政案件审判的经验,制定出一整套规范的诉讼举证、质证以及认证的规则。

(3)完善法律适用规则。帮助行政法官搜集相关证据是行政行为合法性的重要体现,合法性审查也是司法审查的本质内容。当前,我国的法律规则仍然存在较多的漏洞,所以规范行政审判程序能够有效规避适用法律的随意性,减少审判工作中的各种失误。总的来说,要想迅速有效的处理好行政案件,就要有效完善法律适用的规则,使之日益科学化和规范化。目前,结合我国《宪法》《行政处罚法》与《行政诉讼法》等相关法律,来制定我国行政法院的规范,能够帮助法官正确判断法律规范的适用性,正确裁决或解释法律问题,使各级法院的法官更加清楚的理解法律规则,避免误解、曲解法律规范的问题出现。

(4)明确合议庭职责。作为行政法院的基本审判组织,合议庭能够有效保障法庭的审判质量,切实加强审判效率,要强化合议庭的审判职责,使其在疑难、复杂、重大中扮演重要的指导作用。

(5)完善行政裁判文书。裁判文书是体现法院审判案件水平的重要标志,是法制宣传的基本材料。因此,要注重行政裁判文书的质量,使其突出体现客观性、证据性、说理性。随着行政裁判文书格式的有效改进,更好地展现法庭审判的过程,明确记录判决理由,使行政裁判文书成为真实展现公正裁判的重要材料。

作者:郭庆芬 单位:山西省人民检察院

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