当前司法改革的整体方向

本文作者：王竹青工作单位：中国人民大学

司法制度因其在现代社会生活中的重要作用,也因其应负担的使命与责任以及人们对现实社会司法行为的不满,使得人们对司法改革的呼声不断。从最初的审判方式改革到后来的法官人事制度的改革,逐步深化。最初的审判方式改革大多只注重审判程序和审判行为方式这种客体和对象的层面,而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面。[1]1999年10月最高人民法院制定5人民法院五年改革纲要6,其中改革的基本内容包括进一步深化审判方式改革;建立符合审判工作规律的审判组织形式;科学设置法院内部机构;深化人事管理制度的改革等,把改革的触角深入到了法院的审判体系建设与法官的人事制度建设。但三年多的时间过去了,5纲要6规定的任务还远远没有实现,可见司法改革之艰难。人们不禁要问,司法体制改革这件关系到社会政治全局的大事,应该由谁来主持?司法机关本身似乎显得力不从心。司法机关提出的改革只能是零打碎敲,而不能进行整体设计[2](P50)。司法改革的整体设计应由最高决策机关来主持,因为整体的司法改革设计必然涉及到司法机关与政府的关系、司法机关与人大和社会团体的关系,涉及司法机关整体的体制、财政、人事安排,这种设计不是司法机关本身所能完成的。同时,完成这一设计也应遵循一个基本的行为方向,就是司法的去行政化改革。纵观几年来的司法改革,从最初的审判方式改革到后来的法院、法官体制的改革,无不肇始于司法行政化的弊端,而窒息于司法行政化的强大。有学者提出,中国司法改革应遵循四项基本原则:一是有利于司法公正的原则;二是保证司法独立的原则;三是以权力制约权力的原则;四是精简、高效、统一的原则[2](P102-104)。司法独立与司法行政化的对立自不待言,保证司法公正等其他三项原则也只能在司法非行政化的前提下才能实现。

一、现行司法体制的弊端行政化设计

张卫平先生在谈到法院体制行政化时,是这样下定义的,所谓/法院体制行政化0是指法院在整个机构和运作方面与行政机关在体制构成和运作方式有着基本相同的属性,是按照行政体制的结构和运行模式建构和运行的[1]。(行文至此又出现了/法院体制改革0的概念,笔者把这一概念与司法体制改革看成同一概念,本文在后面还要谈到检察院的司法地位问题。)张卫平先生把法院体制行政化描述为四种表现:第一种表现是法院及法官的行政化。这里的行政化,是指法院在国家中的地位被行政/格式化0,法院与行政机关一样具有行政级别。从高级法院到基层法院都被行政格式化,一般的基层法院属于行政的县级,中级法院和高级法院则属于副局级或副部级。法院在外部行政化的同时,其内部也被行政化,即按照行政机关内部的等级要求,将每个工作人员行政化,套上相应的行政级别,从科员、副科以至副部级、正部级。第二种行政化表现是法院相互关系的行政化。法院外部相互关系的行政化,是指法院与法院之间按照一定的行政关系对待或处理。最明显的是上下级法院之间的关系处理的行政化,主要是指上下级法院之间就具体案件进行的汇报与批复制度,包括最高人民法院就个案的批复。这种上下级之间的请示与批复是典型的行政化表现。第三种行政化表现为法院内部审判业务运作方式的行政化。法院内部按审判案件性质的不同,划分为刑事、民事、行政等审判庭,审判庭也各有行政级别。审判人员在行政上对行政领导庭长、副庭长负责。庭长和副庭长主要是通过批案制度指导和监督庭里的审判人员。审判庭业务处理的行政化突出表现在庭长、院长的批案制度。在我国批案制度使用的相当普遍,是一种很具中国特色的行政管理方式。所谓批案制度,是指所有的案件在独任审判员或合议庭审理以后,在做出判决前,主审人员必须将案件审理的具体意见上报主管的行政业务领导审查决定的一项制度。第四种行政化的表现是法官人事管理的行政化。法官的人事管理包括法官的招聘、升迁、奖惩处罚、离任退职等。在这方面也比较突出地反映了我国法院体制的行政化[1]。也有学者在批评我国司法现状时提出司法行政化的问题,并概括为三个方面:一是司法机关的设置与行政机关相对应,完全按照行政区划设置;二是对司法人员确定行政级别,按行政干部进行管理;三是实行首长负责制和请示汇报制度等带有浓厚行政色彩的工作方式[2](P24-25)。上述司法行政化表现由来已久。目前,司法机关内部业务运作的批案制度有所改变,不少法院再三犹豫后已取消了批案制度,改由主审法官直接签署司法文书,但各地进度不同。另一方面也有司法行政化加重的趋势,如目前各地法院积极筹备执行庭改建执行局一事,便是一例。司法行政化表现除上述情况以外,还体现在司法体制的行政化设计、司法机关与其他党政机关的关系上,党委政府像管理行政部门一样管理法院,如/一票否决制0、/行风评议末位淘汰制0等等,司法机关类似于同级政府的一个部门,一府两院的宪法体制,实际上变成一府领两院的体制。法院院长、检察院检察长调任同级政府任副职算是升迁。司法机关的有些工作尤其是基层司法机关的工作很是反映了司法行政化的问题,如司法机关的工作人员被安排去看铁路、打扫卫生,到农村收/三提五统0款等等。

二、司法行政化成因分析

司法的非行政化观念形成于西方。西方社会在中世纪前与中国封建社会一样,其政治体制的基本特点是立法权、行政权和司法权掌握在国王或皇帝一个人手中,司法与行政不分,司法从属于行政。17世纪美国著名的哲学家洛克,基于当时资本主义的迅速发展而封建君主专制严重阻碍这种发展的体制冲突,在所著的5政府论6下篇,集中地阐述了他关于国家权力性质和权力制约的政治思想。他将国家权力分为立法权、执行权和外交权三种。其中立法权是国家最高权力,它是不可更换、转让和神圣不可侵犯的。立法权由公众选择,交公众委托的代表组成的立法机关来行使。立法权虽是国家的最高权力,但它并不是不受限制的。执行权是执行有效的法律的权力,外交权亦是这样。因此执行权和外交权应合并在一起,由国王或内阁掌握行使,但这种权力必须与立法权分开,否则同一机关同时拥有立法权和执行权,就会使掌握权力者在制定法律和执行法律时,去攫取更大的权力,会滥用权力谋取私利。根据权力相互制约的主张和方法,洛克认为对于滥用职权的强力的真正纠正办法,是/强力对强力0的革命手段。洛克分权制衡的思想为现代意义上的分权和三权分立提供了原型。18世纪法国启蒙运动的先驱者孟德斯鸠继承和发展了洛克的分权学说,并对这一学说赋予了完备的结构和形态,成为近代思想史上正式提出现代意义上的/三权分立0的第一人。他从当时的社会状况出发,主张行政权力应掌握在国王手中,司法权是惩罚犯罪和裁决私人争讼的权力,他认为,司法权应该是独立的、超然的,既不能交给特定阶级常设的立法团体所专有,也不能交给某一特定职业人员所专有,而应该交给由人民选举出的一些人所组成的法庭,司法权必须依法行使。为了保证政治自由,防止权力滥用,三种权力不但要分开,而且应该相互制约。他指出:/从事物的性质上来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。0[3](P154)孟德斯鸠曾把司法权同行政的分立作为自由存在的前提。分权制衡理论被美国1776年的5独立宣言6和法国1789年的5人权宣言6以法律的形式固定下来,成为资产阶级在建立政权上的一项重要的法律原则。司法行政化在我国有着极其深远的根源。在我国悠久的思想长河中,始终没有出现过分权制衡的思想,表现在体制上,始终是司法行政不分。直到清朝末年,清廷迫于内忧外患的种种压力,才不得不进行宪政改革,第一次接触到了西方社会的分权制衡理论。国民党统治时期,虽然按照分权制衡的理论建立起了相应的法律制度,限于当时的社会政治原因,这一制度建设没有产生大的影响。新中国成立以后,废除了国民党时期的全部法律制度,沿袭了解放区时期的一些政权建设方法,在建国初期制定的5中央人民政府组织法6中,明确地把法院划归由人民政府领导,司法机关隶属于行政机关,没有独立的地位,也没有独立的权力,直到1954年我国宪法才规定了人民法院独立行使审判权。但半个世纪过去了,我国的司法权仍然在行政权的怀抱中挣扎。究其原因,是我国司法行政化具有极强的社会认同感、极大的历史惯性。一个原则性的修辞式的制度设计远远不够,需要的是整体的配套的综合性的全面的制度设计。

三、司法体制去行政化的理论分析

(一)司法体制行政化与司法的本质

关于司法的本质的探究,因着眼点的不同而有区别。陈端洪先生从司法与民主的行为方式角度,认为民主的本质是人民至上,作为一种决策体制,它讲究多数原则,尊重人的感情与利益。司法的本质是理性,法律推理是一种理性过程,裁决者不能有利益、感情牵涉,中立是最基本的要求[4]。贺日开先生从司法与行政和仲裁的关系角度,认为司法的本质/那就是:权威裁判0[5]。首先,司法只是一种裁判,执行法律是行政的权限范围;其次,司法是国家裁判,这一点使司法与仲裁区别开来;再次,司法是独立的第三者的裁判;最后,司法是有法的权威的裁判,这种权威来源于司法的终局性的裁判[5]。有学者认为司法权的本质是判断。这是司法权与以管理为本质的行政权的最大区别[6]。其实裁判与判断并无本质的区别,只是关注的角度的差异,成熟的司法裁判与判断,当然应当是一种理性的过程。行政权的本质是管理,/行政管理发生在社会生活的全过程,它不以一定的争端的存在为前提,其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、协调等行为。0[6]而司法权的行使具有被动性、中立性、权利主体行使权利的平等性等等。可见,司法与行政本质上是排斥的,不兼容的。

(二)司法体制行政化与司法体制的运行规律

司法是国家权力科学划分后形成的一种新的国家职能0[7](P118),与立法和行政权的职能内容、行为方式以及管理模式方面相比,有其独立的特征和规律:一是司法职能行使的对象的特定性,即司法的对象为发生纠纷的双方的存在,也就是说司法机关即法院要解决的是矛盾双方发生的纠纷。二是司法职能行使的被动性,前面谈到司法的本质是裁判,信守的是被动消极的不告不理原则。行政职能总是积极主动地干预社会生活,从而表现为社会服务。立法活动也可以积极主动地推动某些领域的立法发展,这是司法区别于行政与立法的又一特征。三是司法职能的履行主体是分散的多数的平等主体,这是相对于行政职能的首长负责制而言。行政职能是国家依法管理社会的职能,在管理中实行首长负责制,即在行政机关内部实行首长负责,在外部则是下级服从上级。二司法职能运行的主体之间,即法官之间在行使裁判权的过程中,却应是独立的、平等的,在法官之间不存在命令与服从的关系,裁判的责任后果由法官独立承担[7](P118)。司法权的运行机制和规律与行政权具有如此明显的差别,行政权运作规律用之于司法的直接后果是司法的不伦不类,难以发挥司法在社会生活中应有的作用。

四、司法行政化与司法独立的关系及对我国司法独立制度与现状的评析

在前面分析司法行政化的成因时,已谈到司法独立是17、18世纪西方国家资产阶级革命的重要成果之一,其目的在于防止封建社会时期权力的独断专行。应该说,司法独立,不单单是资产阶级革命的重要成果,而应是全人类的成果。在我国的制度建设中,也部分地接受了这一成果。1954年5宪法6第78条和第一届全国人大通过的5人民法院组织法6第4条均规定:/人民法院独立审判,只服从法律。01982年5宪法6第126条规定:/人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。0有学者认为,我国的审判独立与西方现代意义上的司法独立有着显著的区别,主要表现在以下几个方面:一是独立的根据不同。西方资本主义国家的司法独立源于三权分立理论,以分权为基础。在他们看来,这三种权力只有既彼此分立、独立行使,又互相制约,才能避免独断专行、侵犯公民的自由与权利,同时防止滥用权力而滋生腐败。我国社会主义的国家性质决定了国家权力是统一的,即国家的一切权力属于人民、受人民监督,我国的司法权只独立于行政权,而不能像资本主义国家那样独立于立法权;二是独立的范围不同。资本主义国家的司法独立是指司法权独立于立法权和行政权。我国的司法独立则是指审判权、检察权独立于行政权,以及审判权与检察权的相互独立;三是独立的主体不同。资本主义国家的司法独立是指法官个人的独立,即法官独立审判,只服从于法律,在审判中,完全由法官根据个人经验、良知和对法律的理解对案件做出判决。我国的司法独立是指法院的独立,这种独立通过民主集中制原则来贯彻;四是独立的保障不同,资本主义国家已建立起一整套制度对司法独立实行比较充分的保障。我国对法院法官的管理基本上是行政化的,因此司法独立尚无充分有效的保障[2](P79-80)。有学者认为,我国目前的司法独立,只能是一种特殊样式的司法独立,其特殊性表现在:第一,系官署独立而非官员独立;第二,系技术独立而非政治独立;第三,系有限独立而非充分独立。认为我国并不存在、而且在现有制度框架内也不可能存在一般意义上的司法独立[8]。与学者们的制度分析相一致,我国目前的司法现状令人堪忧,不但法官独立不能实现,就连5宪法6规定的审判机关的独立也远远不能实现。就在写作本文的时候,5南方周末6刊发了一篇文章,报道了在1994年,当时的河北省卢龙县法院院长贾庭润,因抗争一起本应无罪,但早被县里主要领导定为有罪的案子,而遭到撤职、降级、调离的厄运。该县人大常委会主任因提出对贾的任免属于卢龙县人大的职权,秦皇岛市委的决定程序不合法而被调离[9]。这虽是极端的例子,但独立审判不到位却是不争的事实。因司法行政化,地方保护主义严重发展,地方法院成了/地方的法院0,破坏了法制的统一,其严重程度已经引起了最高决策机关的注意,提出要/从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权0[10]。但几年来的改革并不令人鼓舞,法官的换装,法槌的使用,可以说明司法理性的增强,最令人注目的是2002年开始的国家司法考试,造就高素质的法官队伍是实现司法独立的重要保证。但依目前法院的人员结构状况,全面提升法官素质可谓任重而道远。以石家庄市一基层法院为例,该院有工作人员83人,法官人数是54人,其中通过法院系统内部考试和国家司法考试的只有7人,其余47人中有20人在45岁以下。如果按照目前的人事制度,这批人全部退出工作岗位,则需要近二十年的时间,我们的国家能否再等20年?五、司法体制去行政化构想如前所述,我国司法体制行政化表现,一是外在的行政化,即法院与其他国家机关关系上的行政化;二是法院内部管理与运行的行政化。司法体制的去行政化改革应主要从这两方面着手。

(一)司法体制的外部去行政化司法独立

司法体制外部行政化是一个政治问题,而不单单是一个技术问题,因此,司法机关本身已不再适合、也不可能进行这项改革,这需要由最高决策机构来主持,进行整体设计。有学者说这是/一个两难的选择0[2]。可以说,司法的去行政化改革已成了司法改革的瓶颈,尤其是司法的外部行政化问题,因其涉及宪政问题,所以又是极其严重、谨慎的问题。司法独立与司法体制的外部去行政化其实是一体两面的问题,若达到司法体制外部去行政化的目的,司法独立将是最好的保证手段;若要实现司法独立,则司法必须进行去行政化改革。实现司法独立,必须对司法在社会生活中的角色定位有一定的认识。党的十六大提出加快政治体制改革,改革现行的司法体制应该是改革的重要内容之一。司法制度在西方社会是极其重要的制度,/三权分立0才能形成三足鼎立。司法不是可有可无、无足轻重的小角色,而是国家机构的重要组成部分。美国总统布什在入主白宫前,发生的选举纷争,最后是由联邦最高法院决定谁来担任美国总统。有人说,美国是由9个老人(指联邦最高法院的9名大法官,因年龄较大而称之)管理的国家,司法在社会生活中的地位可见一斑。我国历史上没有这种文化传统,司法历来是行政的附庸,十年更是登峰造极,其危害极其深远,以至现行司法改革困难重重。可以说,西方社会的物质文明成就的背后,就是它的政治文明的支撑,而这种政治文明,同样是人们孜孜不倦地追求。在我国加快融入国际社会的今天,我们没有理由不接受这种政治文明。我们或许可以不按照/三权分立0的体制设立我国的政治制度,但我们不能放弃权力制衡的制度设立思路,因为失去制约的权力,必然产生腐败。提升司法的地位,是权力制衡的必然选择。因此,司法制度的去行政化设计思路,是把司法放到国家机构中堪与行政等国家机关抗衡的位置上,这样,实现司法独立,将是必然的结果。在具体制度的设计上,应围绕保障司法独立来进行。这方面已有不少学者进行了设想,如司法机关实行垂直领导,司法机关的人财物由中央财政计划单列,实行条条领导[11]。其实,法官的职级待遇等职务保障措施,在西方社会已有一整套成功的制度,完全可以拿来使用。中央司法机构如此,地方司法机构如何能脱离地方行政机构的羁绊,使地方法院不再是/地方的法院0,有学者提出应把地方法院的机构设置与行政区划的机构设置区别开来,设立不与行政区域重合的司法管辖区域[12],在全国设置10个司法大区,每个大区设置一个最高人民法院分院,在司法大区下面设置若干与行政区划不相重叠的司法区域。法官的任免、调整等由最高人民法院设立专门委员会进行直接管理。这种设想与现存的制度设计是冲突的,因此实现这种设想有赖于国家司法机构的统一设计,更有赖于国家机构的整体设计。在设想司法体制的去行政化问题时,我们不能不谈到检察院的司法机关的地位问题。西方资本主义国家的司法机关就是法院,而检察机关不是司法的主体。我国的检察机关在国家政治生活中,具有独特的地位。有学者认为,我国检察机关的权力特征和其机构设置与国家司法权的内在属性是完全背离的,因为检察权不具有司法权所具有的终局性、独立性、中立性、消极性和被动性。检察机关的权力特征与国家司法权并不存在任何内在的、必然的联系,而恰恰与国家行政权的基本特征趋于吻合,因此称检察机关为司法机关是完全缺乏法理根据的,是一种极不科学、不规范的法律概念[13]。还有学者干脆提出/中国检察院体制应予取消0,其中一个理由就是检察院的设置混淆了司法权与行政权的区别,检察权实质上是一种行政权[14]。给予行政化的检察院司法地位,加剧了司法的行政化色彩。司法实务与理论分析一样,行政化的检察权对法院的审判权构成了威胁。这几年民事审判方式由纠问式向抗辩式的改革颇有成就,尤其是举证责任的分配、证人的出庭作证方面都很到位。但比民事审判方式改革起步早的刑事审判方式改革却毫无起色,虽说刑事案件事关人身自由,但基本上还是靠证人证言笔录、被告人口供定案,鲜有证人出庭作证的。有些需要证人到庭的案件,检察院不配合,法院也不能径直宣告无罪。对有些明显证据不足、又不能补充证据的案件,法院在作无罪宣告前,也要与检察院协商,不少案子在这时以检察院撤回起诉了事。有些检察院的工作目标之一就是不出现无罪宣判案件。不得不考虑的两院关系,法院一般会尽力配合,提前协商。在有些基层法院,衡量一个刑事法官的标准之一就是能否与检察院协调关系。协调的结果是不少案件以牺牲被告人的利益而得到检察机关的满意。检察权对审判权的威胁不但表现在案件的实体处理上,还表现在审判程序上。民事案件的庭审,法官入场时,当事人及旁听人员均起立迎候法官。但刑事案件的庭审却做不到这一点,检察机关认为,他们不能起立迎接法官,这是宪法权利,他们与法官是平等的。最后妥协的办法是法官、检察官、律师一起入庭。一个如此强势的敢与法官抗衡的公诉人制度的存在,司法何以独立?最高决策机关在设计司法改革的整体规划时,应包括权衡法、检两院的关系,改革现有的检察机关的宪法地位和职能,或使检察机关彻底去行政化,以维护法院的司法权威。这不但是一个司法的去行政化问题,最终还是一个对刑事案件被告人合法权利的司法保护问题,即是一个司法行为的重要价值取向司法公正的问题。

(二)司法体制的内部去行政化法官独立

所谓法官独立,应该是指法官依靠个人的学识、经验、道德,依据法律,独立地行使审判权的制度。法官只受命于法律,不听命于任何人与任何机关,这是现代司法的信条。这对于司法机关内部来说,就是法官独立。而行政机关则相反,行政机关实行的是首长负责制,其公务人员向行政首长负责,本身没有独立性,这是司法与行政的重要区别,司法体制的内部去行政化,一个最重要的方面就是让法官独立。11要实现法官独立,在制度设计上,必须充分认识司法的主体问题,现行司法体制因其行政化的设计,所以职级复杂,官本位严重,法院内部强调院长、庭长是法院的主体,而不注重法官的主体地位。着眼点不同,则结果不同。强调法官主体,意味着注重的是法官的个人职业素养,尤其是法学的专业素养;而院长、庭长主体,注重的则是作为管理人员的应有素质。现实也正是这样,一个优秀的法官未必是庭长、院长,而庭长、院长也未必是合格的法官。法官独立,必然要求法官有良好的职业素养,而不考虑他的行政管理能力。在未来的改革中,可以考虑取消法院的庭长设置,以强化法官的主体地位。21实现法官独立,必须尽快建立健全法官选任机制。司法需要高素质的法官,而我国现任法官的整体素质令人堪忧。2002年的全国司法考试是一个很好的开端,但如何把优秀的法律人才吸引到司法机关还是一个很大的问题,应尽快建立全国的法官选任机构,选取优秀的法律人才充实到法院,以补充法院加速裁汰人员后的空缺。31实现法官独立,取消现行的案件审批制度及审判委员会制度。批案制度与审委会制度是司法行政化的典型表现,前面已经述及。这两项制度目前已有不少法院予以改进,尤其是庭、院长批案制度,即便是没有取消的,也大大地缩小了批案的范围。对审委会制度,已多有学者批评,认为其违背司法审判规律,它的存在弊多利少。审判委员会是司法行政化的产物,没有存在的价值。同时,在取消内部案件审批制度的同时,取消目前存在的庭长分案制度。/立案庭应将案件按专业管辖分工和案件办理速度平均地直接地分到法官个人手中,以免各业务庭为轮流当标兵或能手而人为地将案件集中在少数或个别法官手中,造成审判员之间的忙闲不均,且影响办案进度。有条件的法院,还应通过计算机自动分案,由专门人员全流程跟踪管理,这样可以完全杜绝当事人挑法官办案的现象0[15]。