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土壤保护立法与司法实践

土壤资源作为农业生产的根本,其永续利用对于保障农产品质量安全和公众健康以及保护环境具有重要意义。我国的土壤污染防治法(草案)正在征求意见和修改过程中,迫切需要借鉴域外的相关经验,而美国作为环境立法的先进国家,其土壤保护和污染治理有许多成功之处可供学习。根据不同的需求,美国的土壤保护通过不同的法案来规制,其中最重要的两部立法是1976年的资源保护和恢复法(TheResourceConservationRecoveryAct,以下简称RCRA)和1980年的综合环境反应、补偿和责任法(TheComprehensiveEnvi-ronmentalResponse,CompensationandLiabilityAct,又称超级基金法,以下简称CERCLA)。

一、资源保护和恢复法(RCRA)

(一)立法背景。RCRA是之前固体废物处理法的修正案,是对危险废弃物处理问题日益严重作出的回应。该部法律立足于长远,在一定程度上是为了预防和减少污染,核心条款是对固体废物的清理和危险废物的处理和清理。因为废物处理的过程也可能涉及水或者空气的保护,因此它不仅涉及土壤的保护,但对废物的处理主要以土地为载体,包括地表处理(如堆置于地面)或地下处理(如地下掩埋或深井注射等),因此废物处理对于土壤质量的威胁日益凸显,该部法律对于土壤保护的意义也显得尤为重要。为了鼓励减少废物产生和循环利用,降低废物特别是危险废物对人体健康和环境质量的威胁,从而提高资源的利用效率,RCRA的大部分条文都旨在设计一个管理计划来规范废物的产生、加工、储存和处理的全过程。从法律的主要条文来看,该部法律主要为了达到以下四个基本的立法目的:1.确立所管辖的废物种类及其定义。2.在美国环境法上第一次建立了一套追踪系统,完整地记录危险废物“从摇篮到坟墓”的全过程。3.建立废物从诞生到最终清理的操作标准。4.建立垃圾处理、储存和处置设施的强制性规定。这一“从摇篮到坟墓”的全过程控制是通过对废物特别是危险废物的生产者、运输者以及处理、储存、处置设施(Treatment,Storage,andDisposalFacilities,以下简称TSD设施)的所有人和实际控制人施以法律上的控制要求来实现的。(二)调整对象(规制的废物)。RCRA将废物从整体上分为固体废物和固体危险废物。固体废物包括垃圾、液体物质、固体物质和由特定活动产生的其他废弃物,包括由工业、商业、采矿和农业生产产生的固态的、液态的、半固态的或气态的废物。危险废物则由两种方式来进行界定:列举式和描述式。危险废物通常是指由于其数量、浓度、化学的、物理的或传染性等特征从而会对人体造成严重伤害或导致死亡,以及处理、储存、运输或者处置不当会对人类健康或环境造成重大威胁的废物。联邦环保署列举了部分危险废物,但全部予以列举并不现实。因此,在列举之外,符合以下四个特征之一的废物也可以归入危险废物,即易燃性、腐蚀性、化学反应性和有毒性。固体废物和危险废物的区分具有重要意义,因为立法对二者的规制完全不同,处理危险废物的成本要远远高于固体废物的成本,因此,被规制一方会千方百计地避免将自己产生的废物归入危险废物的行列。生产者为了逃避危险废物的监管,往往会采用稀释或改变废弃物的成分等措施意图避免将废弃物归入危险废物。针对这一情况,环保署颁布了两个特殊的规则,对列举式危险废物适用两个规则,即“混合规则”和“提取规则”。列入清单的危险废物如果与其他固体废物相混合,则其混合物仍属于危险废物;从列入清单的危险废物中提取出来的物质仍属于危险废物。另外,被危险废物污染的土地等介质也属于危险废物。这些规则从一定程度上减少了企业规避法律的问题,也更好地体现了RCRA对危险废物规制的严格性。(三)规制的主体。RCRA根据废物从产生到处置各个不同的阶段,将被规制的主体分为生产者、运输者和TSD设施。其中,生产者和运输者的责任较小,而TSD设施责任较大。尽管不同的主体责任有大小之分,但实践中每个环节都不可或缺,对各个主体的规制共同构成了“从摇篮到坟墓”的追踪系统,确保废物从产生之初即置于法律规定的管理与控制之下。RCRA设计的理想状态是从废物的产生到处理,每个环节都需要完整的记录,废物的所在地及现有状态随时能够得到有效的控制。1.生产者。按照生产危险废物的数量,生产者可以分为几个等次:一是大量生产者,即每月生产1000公斤以上危险废物或每月生产1公斤以上的剧毒危险废物或每月生产100公斤以上的剧毒残渣或土壤;二是小量生产者,即每月生产100公斤以上1000公斤以下的危险废物;三是有条件豁免的小量生产者,即每月生产100公斤以下的危险废物或1公斤以下剧毒危险废物或每月生产100公斤以下的剧毒残渣或土壤。环保署针对不同的生产者规定了有区别的义务,但所有生产者都应当正确标明其生产的危险废物。而大量生产者和小量生产者还应当达到以下要求:一是必须从环保署得到一个对应的识别号码,这一识别码允许环保署追踪生产者行为以保证危险废物已被正确处理;二是遵守危险废物联单制度;三是在交由他人运输、储存、处理或处置前,生产者应当正确处理危险废物,如生产者应当填写转运或TSD设施的名称并注明环保署登记的识别号码,表明该危险废物已经符合运输部的相关要求,并将该联单转交给下一环节;四是遵守记录保存及报告的规定,等等。生产者在自己的生产场所存放危险废物也有限制性要求:一是可以存放最高不超过55加仑的危险废物并保持良好状态,一旦发生泄露必须立即进行专业贮存;二是危险废物在运输之前,可以允许存储在符合标准的罐体、储存物或封闭的建筑物内不超过90天。2.运输者。危险废物的运输非常昂贵,因为联邦和州的相关规定要求确保运输完全置于控制之下。这种控制的核心机制就是联单制度,这一制度可以确保追踪危险废物的行踪,如谁接管了危险废物,它将运往哪里,等等。所有的运输者都应当取得所运输危险废物的ID识别码,并附上由生产者填写的危险废物联单,并且要符合环保署和运输部对于危险废物运输的要求,如合适的包装、标识、报告、记录保存等等。3.TSD设施TSD设施一般是指处理、储存和处置危险废物的设施,通常需要按照该法案的规定从环保署获得许可证。RCRA要求环保署建立一项综合的规则来规制TSD设施的选址、设计、运行和关闭全过程。这些具体规则包括通用规则和对特定TSD设施的特别要求。1984年修正案增加了部分更为重要的规定,如禁止利用垃圾场处理液体;对地表堆积和垃圾填埋的最低技术标准;对已许可的TSD设施持续渗漏的纠正行为及对危险废物作为燃料的规定,等等。RCRA对TSD设施的要求比对生产者和运输者更为严格。因为许多超级基金场所就是原来的TSD设施,因此为了防止将来的清理成本,该法要求TSD设施在运作过程中和关闭后都不会造成污染。1984年的修正案限制垃圾场接收废物,除非危险物质不会从废物中渗漏,并对利用土地进行危险废物处置进行规定,即原则上禁止垃圾场、储存池、土地处理系统及注射井处置危险废物,除非能够证明该设施符合严格的处置前的处理要求或者证明废物在此期间不会发生迁移。另外,修正案增加了环保署可以要求TSD设施清理现在或者过去所在地的危险废物污染。(四)公民诉讼。RCRA对公民诉讼的规制呈现出不同于其他环境法律的特点,其在第7002条和第7003条规定了“任何人可针对任何人(包括政府)现在违反本法的行为提起诉讼”,“如果过去或现在的废物处理可能对人体健康或环境造成紧急的重大威胁,则任何人可针对任何人(包括政府)提起诉讼”。在RCRA规制下的公民诉讼主要具有以下特点:1.原告资格的扩大化。原告资格是诉讼中法院必然要审查的内容。大部分环境立法对公民诉讼都有特别的条文予以规定,明确载明了何种主体在何种情况下可以提起公民诉讼。一般情况下立法将公民诉讼都限定在一定领域内,并不是所有违反相关法律的行为都可以提起公民诉讼,即针对特定的违反该法规定的行为才能提起公民诉讼。在水法或空气法等相关环境立法中,对于公民诉讼的限制性规定是比较常见的,即仅在立法明确规定的前提下特定原告可以提起公民诉讼。但在RCRA的公民诉讼中,根据法条第7002条和第7003条的规定,基本上任何人可以针对任何人提起诉讼,政府部门也不例外。法律条文没有对原告的资格进行限制,法院除了依据民事诉讼的一般规则对诉讼资格进行审查外,一般也不会在诉讼资格上限制起诉。从这一点上来看,RCRA对环境的保护更加彻底,也体现了立法对废物处理特别是危险废物处理的特别关注。从环境政策的角度来考量,这也是立法针对越来越严重的土壤污染问题作出的政策选择。原告资格的扩大化体现了对危险废物处理的特别考量,在一定程度上有利于土壤污染的预防。2.潜在的被告类型。RCRA规定的公民诉讼的被告主体范围也比较广泛,如:违反许可证、排放标准、排放管理等规定的行为人;过去或现在的固体废物生产者和运输者,以及固体废物处置、储存以及处理TSD设施过去或现在的所有人或使用人,等等。另外,美国联邦环保署如果怠于履行职责或不履行职责,也有可能成为被告。RCRA允许公民起诉任何对环境或人体健康造成紧急、重大危险的废物处理行为。即使污染者达到了该法规定的所有条件,但在该条款下仍然负有责任。3.关于“紧急、重大危险”的特别规定。(1)基本规则与其他环境立法相比,RCRA的公民诉讼中关于“紧急、重大危险”的规定显得尤为特殊。所谓“紧急”意味着近期威胁,不一定会发生或立即造成伤害;所谓“重大”是指严重的伤害;“危险”是指潜在危险而非实际危险。另外,在法条中还有“可能”这一修饰性用语,意味着在法律适用过程中,在一定程度上本条文会得到更为宽泛的解释。实际上,在具体案件的裁判中也确实印证了这一点。(2)相关条文在司法实践中的适用在适用这一条文时,法院认为关于诉讼资格的要求(即原告遭受“实际上的损害”)与判断紧急的重大危险所要考虑的因素基本是一致的,因此在诉讼资格的审查上实际上是不存在障碍的,即法院对该条的适用倾向于比较宽泛的解释。进一步而言,法院仅要求该废弃物有较低水平的危险即可,甚至不需出示能够证明实际危险的证据。原告不必证明无可辩驳或者是不容置疑的对环境或人体健康造成了紧急的重大危险。“紧急”并不意味着立即发生,尽管这种危险现在存在,但其影响可能要等到经历一段时间后才能显现。所谓“重大”的判定只要有一个合理的原因表明如果不采取有效的救济行动,有人会面临受到伤害的风险即可。即使是造成危险的行动已经终止,但如果对于环境的损害没有彻底根除,这种危险仍然存在。例如,如果能够证明地下储油罐存在紧急的重大污染的危险,则可以通过公民诉讼得到针对储油罐的清理行为的支持。对于证明重大危险的存在,原告并不需要对损害的风险进行定量化证明,因为法院认为“损害的风险涉及医学和科学的结论,并且这种结论依赖于科学知识的前沿性问题,而这样的确定性证据是不可能的”。而关于“可能”的判定是相对宽泛的而不是限制性的。损害的现时性是核心的概念,将来的风险是不可能在案件中得到支持的。这一概念要求如果不采取相应的救济措施,则会有一个合理的原因预测到损害危险的发生。如果这一风险系推测性的或过于遥远、过于微小等,则原告的诉讼请求不会得到支持。关于对人体健康和环境的紧急潜在损害的证明,州环保局的指令如果未被反驳,则其足以证明,而所有人的简单否认并不能对实质性事实构成影响。尽管第7002条是针对危险废物的条文,但受其规制的责任并不限于危险废物,如果普通的固体废物构成了危险,其主体相应地也要承担第7002条规定的法律责任。根据其他相关法律条文的体系化理解以及法院判决的进一步澄清,即使某一种固体废物不在RCRA的C部分(即危险废物)规制之下,但只要对人体健康或环境造成了紧急的重大风险,也应当置于第7002条的规制之下。因此,RCRA对紧急的重大风险的控制相当严苛,基本上不会放松任何对人体健康或自然环境的任何风险防控。从目前来看,其控制环境风险的效果也是比较成功的。(3)对“紧急的重大危险”的证明从某种程度上而言,“紧急的重大危险”类似于美国普通法中的妨害概念,但比普通的侵权案件需要的证据更少。美国环境法从总体上是脱离了传统的侵权法基础的,因为其主要涉及环境公共利益的保护,而对私益的保护是在普通法的规制之下,原告可以按照普通法的要件来进行诉讼并获得赔偿,但不允许任何人从公民诉讼中获得经济利益。法院对“紧急的重大危险”的证明要求倾向于宽松,可以仅指受到威胁的伤害,即使至今并未实现。这可能比普通法的证明责任更容易完成。(4)构成“紧急的重大危险”的要件从联邦法院的实践来分析,构成紧急的重大危险,一般需要满足以下四个要件:一是必须有一定数量的人存在风险;二是污染物必须在RCRA所列的危险废物清单上;三是污染物必须在联邦或州环保局认可的一定水平之上;四是必须有泄露的途径。另外,原告需要证明被告在处理、储存、运输或处置危险废物或固体废物的过程中造成了紧急的重大危险,并且被告对这种危险起到一定作用,即原告需要证明被告的行为与危险之间存在一定程度的因果关系。这一要求与超级基金法的法律责任大不相同。后者不需要证明任何程度的因果关系,责任主体承担的是严格责任。如果州环保局已经投入相当的资源对污染进行调查或进行修复的计划,即使时间并不确定,这一事实本身也可成为证明紧急的重大危险存在的证据。在著名的MainePeople’sAllianceandNAT.v.Mallinckrodt一案中,在面临不确定性因素时,法院如何判定“紧急的重大危险”显得尤为重要。通常情况下,法院在涉及技术问题时是比较审慎的,保持不过度延伸的态度,即认可双方所提交证据在数据上的差异性和不确定性,并在此基础上较为宽泛地认定构成紧急、重大危险。(五)启示与借鉴。1.加强污染源头治理和过程监管。RCRA所建立的“从摇篮到坟墓”的管控机制有效地控制了污染物的源头,减少了污染物的产生;其对生产者、运输者和TSD设施的严格规制,从各个环节减少了污染的可能性。因此,我们可以借鉴这一模式,从源头进行控制。一是对废物进行科学分类,以列举式和描述式结合的方式将尽可能多的物质列入监管体系,将危险废物的提取物及与其他废物的混合物也纳入规制范围,防范企业以提取或混合等方式规避法律,从危险废物的产生上进行严格限制;二是对生产者、运输者和相应的处置设施进行分类规定,严格规定各个环节的操作规程和法律责任,对各个环节可能存在的风险进行控制,实现危险废物“从摇篮到坟墓”的全过程监管。2.防范紧急、重大危险。“预防为主”是我国新修订的环保法确定的环境保护的五个基本原则之一,这一原则在土壤污染预防方面具有更为突出的意义。因为土壤一旦受到污染,其自我修复能力差、修复时间长、治理成本高、技术难度大,因此,从源头上控制污染,减少污染物的产生,是最有效的防止土壤污染的手段。正在起草的土壤污染防治法(草案)虽然也设计了“预防和保护”一章内容,但对如何预防,规定仍然不够细致,相关制度的操作规程仍需要进一步细化,从而使其具有可操作性。具体而言,我国可以借鉴RCRA中对“紧急、重大危险”的防范,在土壤污染防治的立法中特别强调对污染预防的规定,引入“紧急、重大危险”的概念,对造成土壤污染的风险进行有效的监管。在司法实践中,可以结合最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条关于“具有损害社会公共利益重大风险”行为的规定,在损害后果和因果关系等认定上适当予以把握,真正落实预防原则,防范土壤污染的风险。

二、综合环境反应、补偿与责任法(CERCLA)

(一)立法背景。CERCLA的颁布是对从废弃场所渗漏的有毒物质对地表和地下水的污染日益关注的结果。它的主要立法目的是对废弃的危险物质进行即时的清理,所以有学者认为CERCLA是对过去的污染行为的回溯性救济。而且作为一部综合性的法律,CERCLA取代了联邦普通法中的非法妨害的诉请。在美国的环境立法中,CERCLA扮演了一个富有争议的角色,但这是为了对以前国家在环境问题上的错误行为买单。其他的环境立法都是针对现存的废物的产生和处理问题,而CERCLA却是对之前的掩埋或处置进行清理。这种清理花费巨大,其备受诟病的一点就是这种巨大的花费被分摊到行为合规的现有主体身上,而这一主体仅仅是购买或继承了倾倒废物的前任主体的财产。CERCLA这一严厉的机制将纳税人承担的负担转移到继受财产的私人主体。这种负担转移的公平性在一些具体的案件中受到了挑战,但对于清理行为的热切期盼通常会得到环境意识日益觉醒的公众的支持。该法案的基本立法目的有以下四个:一是鼓励对化学品和危险物质的正确处置;二是对设施中的危险物质排放和具有显著威胁的排放进行回应;三是减少和消除因危险物质的不正确排放对人类健康和环境造成的威胁;四是落实“污染者负担”的原则,即让因处置危险物质引起环境问题的主体对其造成的危险状态承担责任和费用。但是谁应当对过去的行为负责是众多争议的源头。除了及时清理受污染的场址并让相应主体承担责任,CERCLA的另一核心目的是通过其激励机制促进和解,而不是将复杂的诉讼更加复杂化。CERCLA建立了16亿美元的超级基金用于对全美大约20000个储存或倾倒有毒物质的场所进行清理。环保署以对公众健康和环境的潜在威胁为依据对上述场所进行了先后排序,排序在前的场所列入国家重点污染场所名录(NPL)并进行即时的清理,并且这一名录至少每年更新一次。1986年,为了加速超级基金行为,国会通过了《超级基金法修正和再授权法案》。该法案将超级基金从16亿提高到85亿美元,进一步扩大和厘清了环保署的权限并提高了治理程序的标准。例如,环保署被许可不必获取搜查证即可直达场所或设施进行调查、取样等行为。另外,这一法案也将被告从其他潜在责任方追索的权利予以明确。CERCLA还经历了以下几次修订:1996年的《资产保护、贷款人责任和存款保险保护法》(贷款人责任法案);1999年的《超级基金回收股权法案》;2002年的《小型企业责任减轻及棕色地块再生法案》(棕色地块修正案)。(二)重要术语界定。CERCLA针对的是设施中的危险物质排放到环境中或设施中的危险物质存在排放到环境中的显著威胁。1.危险物质CERCLA规定的“危险物质”定义非常宽泛,实际上包括了其他相关环境保护立法的被定义为“危险物质”的物质以及被环保署认定也许会对公众健康和环境造成紧急、重大危险的物质,即包括RCRA下的“危险物质”,清洁水法下的“有毒污染物”,清洁空气法下的“有毒空气”,以及任何受有毒物质控制法规制的有毒化学物质。”2.排放“排放”的界定也非常宽泛,可以指任何溢出、泄漏、泵送、排放、排空、注入、浸出、倾倒或处置到环境中的行为。关于“排放威胁”,虽然未在CERCLA中定义,但是在《国家油类和危险物质污染应急方案》中有解释,在个案中法官也有界定或说明。3.设施从本质上而言,任何被释放了有害物质的地方都有资格作为“设施”,包括“任何建筑、装置、设备管道或输油管……井、矿井、咸水湖、地面储存、沟渠或垃圾填埋场……等等”。4.潜在责任方CERCLA规定由潜在责任方承担责任。潜在责任方在条文中规定如下:(1)当前设施所有者和经营者,即使在危险物质排放时他们并不是设施所有人;(2)排放时的设施所有者和经营者;(3)安排危险物质处理者,实际上也包括了危险物质所有人;(4)运输者。之所以规定如此广泛的责任主体,主要是为了避免污染治理全部由政府买单即由全体纳税人承担。(三)针对污染的应对措施。针对上述危险物质的排放,CERCLA规定了两种基本的应对措施:一是清除,这是短期的行为,是为了解决对于公众健康和环境的短期威胁,要求尽可能迅速地展开,并能够减轻、阻止、缓和或消除威胁;二是长期的修复行动,目的是彻底或最大限度地修复环境。修复过程往往极为漫长而且花费巨大,并且要遵循一定的程序要求,如符合《国家油类和危险物质污染应急方案》的要求,包括大规模地修复调查、可行性研究和公共咨询等。其中,环境恢复调查和可行性研究是选择适当的修复行动的前提。程序的最后阶段是进行环境修复设计和环境修复行动。整个过程应当满足一定的程序要求,如果没有满足程序性要求,则修复方不能向其他主体追索修复费用。(四)责任承担。CERCLA的责任承担一般须满足以下要件,一是被告属于四种潜在责任人之一;二是存在危险物质的释放或者释放威胁;三是由于CERCLA意义上的设施的释放行为导致了相应费用的发生;四是相应费用的发生应与《国家油类和危险物质污染应急方案》(NCP)一致。NCP是由环保署通过公告和评论发布的许多规章,建立了对释放危险物质、污染物作出相应回应的程序和标准。CERCLA第107条规定了严格的连带法律责任,并且是有溯及力的法律责任,而且这种责任除了不可抗力、战争等特殊情况,仅在极特殊的规定下才可以抗辩。另外,承担CERCLA的责任并不考虑危险物质的数量最低或者定量限制,更为严格的是因果关系在责任的认定中并不是必要的要件。因此可以说,CERCLA规定了环境法历史上最严厉的责任。1.严格责任。之所以称之为严格责任,是因为CERCLA为了防止污染场址的清理费用由政府(税收)支付,对潜在责任方规定了非常苛刻的责任,潜在责任方几乎不可能提出有效的抗辩来免除责任。即使危险物质的释放是不可预见的或者是处置行为发生在CERCLA以前,或处置行为在发生时属于合法行为,或者当危险物质在设施中被处置时采用的是当时最先进的处理措施,都不能免于承担责任。而且因为不必证明因果关系,CERCLA中的责任甚至比普通法中的过失侵权所要承担的责任更重。2.连带责任。连带责任意味着单独的潜在责任方或者多方责任者或者所有的责任者有可能对一个场所的所有清理费用承担责任,而并不考虑潜在责任方对危险物质泄露应当承担的责任份额。从联邦环保署的执法实践来看,为了公平起见,环保署倾向于向尽可能多的潜在责任者追究责任,并尽可能地与潜在责任者一一促进和解,防止少数大企业承担过高的清理费用。出于迅速解决争议、早日达成和解以达到清理的目的,一旦环保署与某个或某几个潜在责任者达成和解,其他人不能针对和解协议提出异议,除非发现了新的损害事实且与已达成和解的潜在责任方相关,则环保署可以重启磋商程序以调整和解协议内容。从理论上讲,承担清理费用的责任方可以向未承担责任的其他责任方追索费用。连带责任建立在“不可分割的损害”这一法律概念的基础之上。在具体的案件中,潜在责任方如果能够证明其独有的损害后果或有合理的依据可以确定造成每一种损害的具体原因从而明确责任分担,则其可以进行有效的抗辩。证明特殊损害的通常方式是基于地理地质等科学方面的考虑,但在具体案件中举证实际上是非常困难的。责任的分担以损害的可分性为前提,因此如果被告能够证明基于他的危险物质泄露造成20%的损害,则其可以仅承担20%的责任。多数案件中,实际上损害是很难区分的,因为往往是多种原因掺杂在一起造成了在同一场址的危险物质处置不当并引起了损害的发生。被告必须证明其特有的危险物质被运往特定场址并引起独特的能够区分的环境损害,这一举证责任异常复杂并需要对事实进行科学的深入的分析,对被告而言几乎是不可能的任务。另外,如果由于多种原因造成单一的不可分的损害,法官往往不会武断地区分责任,因此可以预见的结果是所有潜在责任方通常都被判定承担连带责任。CERCLA实施以来,由于严格的连带责任的适用,对潜在责任方的追究相当严厉,对于污染场址的清理效果也比较明显。但在实践中也受到公平性的质疑,因此在案件审理中,某些案件中也出现了法院采纳“可分割性”抗辩的先例,严格的连带责任出现了一定程度的缓和,但在举证责任上要求还是相当严格。如在伯灵顿北圣达菲铁路公司诉美利坚合众国一案中,法院允许被告以危险物质的体积、地理分布以及排放时间等作为证据来证明其应当承担责任的份额,并最终支持了被告的抗辩。3.追溯责任促使CERCLA通过的两大推动力即通过迅速地清理危险物质来保护公众健康和环境安全以及污染者承担费用在立法过程中起到了重要的作用。在实践中,为了实现这一目标,责任的可追溯性是不可避免的选择。因为CERCLA是为了对其实施前的污染场址进行清理和修复,因此潜在责任方应当对之前所发生的行为承担责任,尽管潜在责任方不断地对这一问题进行挑战和抨击,但法院在实践中还是倾向于确认责任的可追溯性。(五)抗辩事由。CERCLA规定了四种传统的抗辩事由:不可抗力、战争行为、第三方行为和无辜土地所有者抗辩。2002年的修正案增加了三项新的抗辩事由,即无辜土地所有者、微量生产者、临近的土地所有者和预期的善意购买者。但为贯彻CERCLA的严格责任,法院对抗辩事由的审查相当严格,被告很难进行有效的抗辩。例如,被告若以第三方行为进行抗辩,须证明其与第三人的行为完全没有关联,具体需要证明以下三点:一是危险物质的排放是由于第三方行为导致,且这个第三方不是被告的雇员,也不是与其存在协议的人;二是被告履行了应有的注意义务,如发现危险物质泄露后采取了防护措施,设置了警告标识,等等;三是被告针对任何第三方可预见的作为或不作为采取了预防措施。(六)启示与借鉴。1.明确责任主体。土壤污染具有累积性、滞后性和不可逆性等特点,导致土壤污染治理的难度大,成本高,因此,解决土壤污染的治理问题,不能全推给政府,应当由责任主体承担土壤治理和修复的相关费用。CERCLA立法的目的之一就是严格按照“污染者负担”原则要求相关的责任主体承担治理和修复费用,以此推动对垃圾处理场、工业用地和采矿场地等污染场址的治理和修复。从实际效果来看,CERCLA将“污染者负担”原则落实到法律的规定中并且在土壤治理和修复中得到了很好的实践。尽管修复行动支出巨大,税收承担了相当一部分费用,但是CERCLA的立法和司法发挥了很好的震慑作用。我国土壤污染防治法(草案)提出了“土壤污染责任人”的概念,但并未对其进行具体界定,实践中易造成责任主体认定的分歧。我国可以借鉴CERCLA关于“潜在责任方”的立法模式,贯彻“损害担责”原则,在土壤污染防治法中对责任主体的次序进行规定,如第一顺位责任主体是造成土壤污染的主体,第二顺位责任主体是土地使用权人,第三顺位是运输者等等。2.强化责任承担。CERCLA作为土壤保护的主要立法,其规定的严格、连带及有溯及力的责任有效防止了相关主体以各种理由摆脱责任,最大限度扩大了责任主体范围,对土壤污染的治理和修复起到了举足轻重的作用。为了解决土壤污染的治理问题,我国在土壤污染防治法法条设计中,也可进行适当借鉴,对责任范围、责任性质等进行一定的规范。为了防止相关主体互相推诿或逃避责任,可以考虑追溯相关主体的责任,并强化各个责任主体之间的连带责任,彻底贯彻“损害担责”原则,并与行政执法相结合,更好地实现污染土壤的治理与修复。3.设立土壤污染防治基金。CERCLA成功的重要经验就是超级基金的设立,为重点污染场所的清理与修复费用的解决起到了积极的作用。超级基金设立之初主要来源于对石油和化工原料征收的税收,后来增加了对化学衍生物的税收和年收入在200万美元以上的公司所征收的环境税,另外还包括了年度联邦财政常规拨款以及对相关责任主体追回的费用及罚款,等等。我国土壤污染防治法(草案)规定了“国家建立土壤污染防治基金制度”,但仅在第五十八条进行了原则性规定。为了真正发挥基金的作用,可以借鉴CERCLA的规定,结合2016年新颁布的环境保护税法的规定,将对大气、水、固体废物的实收税分出一定的比例归入土壤污染防治基金,并明确其他资金来源和使用基金的启动与批准程序,既要保证基金的来源,也要确保基金的高效运作,在污染者无力修复时利用基金启动修复项目,又要确保向污染者追偿费用,及时补充基金,起到长远的治理和修复土壤的作用。

三、RCRA和CERCLA的关系

(一)两部法律的共同特点。从总体上而言,因为土壤污染的特殊性及治理的长期性和复杂性,RCRA和CERCLA从立法到司法实践都呈现出与其他环境单行法不同的特点。尽管二者都是制定法,但两部立法与清洁空气法、清洁水法等比较,更多地体现了普通法的特点,特别是在法律责任体系中,立法没有按照环境单行法惯例直接规定违反法条应承担的相应责任,而是将更多的权力赋予了法院,法院在具体案件中根据实际情况按照普通法原则进行解释与判断,以适应土壤保护的特殊性,灵活地确定责任的承担以达到预防、清理或修复等立法目的。(二)两部法律功能不同。RCRA主要适用于仍在生产和控制危险废物的设施,对控制固体废物的减少,特别是危险废物的减少起到了非常重要的作用。而CERCLA则主要通过法律责任和救济措施来处理被废弃的场所中已出现的问题,其主要着眼点在于如何对泄露的物质进行处理或对污染的土壤进行修复,这是两部立法的最大不同之处。但在对过去的废物处理这一问题上,RCRA也有规定,这体现了RCRA与CERCLA在加强土壤污染治理方面的一定重合,这在美国环境法中也并不鲜见,部分案件可能会在法律适用上有所重合,并且各个法律之间并没有优先适用的专门规定,但法院一般倾向于从有利于环境保护或治理修复的角度适用法律。法院在司法实践中比较了RCRA与CERCLA的根本不同。尽管二者的目标相关,但却各自承担了独特的功能。前者是预防性的,后者是治理性的。前者建立了全国性的基础的危险废物处理体系,并提供了促进有价值的原料和能源的保护和恢复的补充性权威。从结果来看,前者是预防性的,并且试图通过建立生产、处理、储存、运输、处置危险废物的最低联邦标准来避免使危险废物成为问题,其主要不是为了对那些为环境风险进行清理的主体进行补偿。而后者是恢复性立法,并且国会在部分问题上采取了模糊性处理,因此联邦法院在司法实践中对其进行了补充性解释,特别是在连带责任、损害分担及企业继受者责任等方面。(三)启示与借鉴。1.发挥司法职能。RCRA和CERCLA作为土壤保护的主要立法,实际上更多地体现了普通法特征,法院在责任主体的认定和具体责任的承担上表现出更多的权威性,这也使得美国的土壤保护司法比其他环境司法更具有优势。法院的裁判更具有灵活性,同时也能因地制宜地解决纠纷,更好地实现对土壤的修复与保护。我国的环境法责任建立在侵权法基础之上,虽然在损害和因果关系的认定上具有一定的复杂性,但在土壤保护的问题上也有一定的优势,可以借鉴上述两部立法在司法实践中的成功之处,根据土壤保护的特殊要求,严格法律适用,灵活确定责任,加大保护力度,并在司法实务中不断实践,总结经验,发挥司法在防范土壤污染和有效治理修复方面的重要作用。2.重视法律之间的协调。RCRA以预防为目的,尽管规制的是固体废物,但实际上对“固体”的法律界定相当宽泛,几乎涵盖了除了罐装气体之外的所有物质形式,因此其规制的内容非常广泛。CERCLA以污染的治理和修复为主要任务,其与RCRA的有效衔接对危险废物从生产到污染发生及治理的全过程进行了有效的法律控制。从我国土壤污染防治法(草案)内容来看,作为综合性立法,对土壤污染的防范与治理均是其主要内容,但土壤污染的预防也与其他环境单行法密切相关,如土壤的污染源来自于水、大气、固体废物、放射性物质等,因此,仅靠土壤污染防治法一部立法不可能解决所有土壤污染问题,应当与固体废物污染环境防治法等其他环境单行法协调统一,特别是加强对法律责任相关规定的协调,实现对大多数危险物质的有效监管与控制。

作者:刘晓华 单位:山东省高级人民法院

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