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农业市场资金支持体系与制度配置

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一问题与因由

(一)投入总量不足且投向结构不合理我国政府支农资金投入总量一直不足,大多年份一直处于10%以下,与发达国家30%~50%投入水平存在很大差距。同时,政府支农资金结构也不合理,政府补贴性、引导性资金投向重点仍不明确界定。生产性支出少,非生产性支出较多。政府农业财政支出中有70%用于政府农业行政事业单位的运转费用,用于建设性的支出比重不高。而在财政农业建设性资金中,用于大中型带有社会性的水利建设比重较大,直接用于农业基础设施建设的比重较少。政府的农业投入中,直接用于流通环节的多,用于农业研究、技术推广及产前、产后服务环节的少。同时,因中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清,增加了资金安排使用过程中的随意性,支农资金被挪用现象严重,监督机制不健全,资金管理体制不完善,严重降低了资金使用效率,农业资金低效运作现象普遍存在。

(二)来源动力不足因农资市场体系未形成(1)农户投资总量增加,但投资乏力。1983年,我国废除了人民公社,逐渐实行家庭联产承包责任制,农民拥有了土地的使用权、收益权和分配权,农户作为农业投资主体的地位在制度上得到认可,积极性得到极大的提高,对生产的投入不断增加。1983年,我国农村居民固定资产投资305.1亿元,2012年已达到9840.6亿元,比1983年增加了9535.5亿元。但是从总体上看,相比我国的农业规模和现代农业的快速推进,农户投资仍显乏力。一方面是受当前资本市场的影响,金融机构对农业支持力度不够,农户融资难问题成为制约我国发展现代农业的瓶颈。据银监会的统计,2007年来,我国有农户约2.3亿户,有贷款需求的农户约有1.2亿户,其中获得农信社小额信用贷款和农户联保贷款的农户数7800多万户,占全国农户总数的33.2%。[1]全国只有27%的农户能获得正规渠道贷款,在有金融需求的农户中,仍有40%以上不能获得正规信贷支持。至2010年3月末,银行业涉农贷款余额为95900亿元,约占所有金融机构全部贷款余额的23%,其中农户贷款余额为22201亿元,在全部涉农贷款比重不到20%,约占所有金融机构全部贷款余额的5.1%。[1]另一方面是受我国农村土地产权制度的影响。废除人民公社,实行家庭联产承包责任制,其实质是实现了土地的所有权和经营权的分离,再加之土地频繁的调整,限制农民对土地的长期投入和经营规划,在很大程度上影响了农民进行长期投入的积极性。(2)农民合作经济组织异军突起,但对农业投资匮乏。随着市场经济的发展,我国农民合作经济组织异军突起。截至2010年底,仅内蒙古自治区注册登记的农民合作经济组织已达10154个,成员总数达到9.5万户。[2]151国外现代农业发展的实践证明,农民合作经济组织在缩小小农户与大市场之间距离、组织农业生产、促进农业规模化经营中具有非常重要的作用,是现代农业发展的主力军。但调查发现,我国农民合作经济组织的组织化程度较低,大部分合作经济组织仅仅依靠收取少量会费维持其运行,在实际的运行中也仅仅提供简单的产前、产中和产后技术服务,未形成有效的利益联动、风险共担的合理机制,又因其内部运行机制不健全,运作资金短缺,盈利性不足,市场化程度低,造成合作经济组织发展相对滞后,对现代农业的投资较为匮乏。(3)涉农龙头企业“非农化”投资现象明显,农业投资动力不足。目前,我国涉农企业通过“公司+农户”、“公司+协会+农户”、“公司+基地+农户”等形式,充分整合劳动力、土地、资本等生产要素,通过订单农业等多种方式,基本实现了产、供、销和贸、工、农一体化经营,在发展现代农业资金支持中的作用日益突出。农业部陈晓华副部长表示,截止2012年,我国有各类龙头企业11万家,销售收入突破5.7万亿元。但由于目前农业抵御自然风险能力较低,且可控性较弱,加之投资回报率较长,因此大部分龙头企业往往选择风险低、周期短、投资回报率高的行业进行投资,“非农化”投资现象明显。(4)由于农业的弱质产业特性,金融机构对发展现代农业的资金供给动力不足,农业融资企业资金外流现象严重。我国现代农业的快速发展,对资金投入数额量以及资金来源的多元化需求日益突出。但是商业银行等金融机构受其逐利性的驱使,出于提高资金收益和回避风险的考虑,对农业这一弱质产业的资金供给动力不足。作为致力于建设面向“三农”的大型国有商业银行,中国农业银行近几年的涉农贷款余额占全部贷款的比例并没有明显增长,始终保持在30%左右,此外,其涉农贷款余额占银行业金融机构涉农贷款余额的比例由2007年的19.76%,下降到2011年的11.47%,[3]107金融机构对农业的扶持力度可见一斑。农村信用社在趋利的影响下,也存在着资金外流严重的现象,大部分贷款外流到收益较高的第二和第三产业。据统计,1978年以后的30年,农村信用社信贷资金流出额总计高达13855.1亿元。[4]66-70不仅如此,其他如保险证券公司等对于农业资金支持作用也并不明显。我国农业保险发展水平低且不稳定,覆盖面窄、渗透率低,在转移、分散农业风险及保障农民生产生活等方面所起的作用还十分有限。同时,农民对农业保险认识不清,保险意识薄弱;缺乏相应的法律支持和监管体制;政府对农业保险经营补贴的支持力度不够。

二体系与构建

在我国沿海地区,通过政府扶持、企业带动,已经培育出一大批现代农业产业园,如江苏东海、江都粮食高产创建示范基地、溧水白马农业高新技术产业园区、太仓现代农业园区等。运用现代企业制度建立的现代农业基地、园区,既解决了资金来源问题和利益分配问题,又对推广、示范农业先进技术和发展新模式发挥了重要作用,带动了农业基础设施建设,促进了农业生产能力的提高,加快了现代农业的步伐。根据资源禀赋和经济发展基础的不同,发达国家已经成功探索出发展现代农业的三种资金来源类型[5]46-49:其一,信贷金融成为现代农业发展资金的主要来源。如美国,人少地多、劳动力短缺,已经凭借其发达的现代工业和低廉能源优势,以提高劳动生产率为主要目标发展现代农业,信贷金融成其现代农业发展资金的主要来源;其二,政府财政投入成为现代农业发展资金的主要来源,以法国为例,法国土地资料和劳动力适中,在发展现代农业中,他们既重视用现代工业装备农业,又重视科学技术的普及和推广,基于技术的正外部性等原因,他们发展现代农业的资金来源主要是政府的公共财政投入;其三,以政府为主导的投融资机制与宏观调控管理机制相辅相承的农村投融资机制。以日本为例,日本人多地少,耕地资源非常短缺,所以,日本把科技进步放在重要位置,通过农耕改良农作物品种,加强农田水利设施建设,发展农用工业,提高化肥和农药施用水平,以提高单位面积的农业产量。在发展现代农业过程中,日本建立了以政府为主导的投融资机制与宏观调控管理机制相辅相承的农村投融资机制。综合上述三种典型的发展现代农业的资金来源模式,可以看出,三种模式都试图积极努力地发挥市场主体在资金来源多元化中的主体作用;都试图通过政府的公共政策,如政策性、补贴性和引导性的公共资金支持体系,积极发展农村金融服务体系;都试图激发市场主体活力,以刺激农业市场主体加大对农业的投入,并不断提高涉农资金的利用效率。国外现代农业发展成功经验也告诉我们:发展现代农业必须走农业规模化发展之路,最大限度降低农业风险,增强农业的持续发展能力。根据国外成功经验,本文试图构建现代农业发展的市场资金支持体系基本框架,见下图1。可见,现代农业发展的资金来源包括两大部分:其一,来源于农业市场主体,主要包括以农民专业合作经济组织为表现形式的农户和以乡镇企业、资本市场的银行保险证劵金融企业等为表现形式的法人组织;其二,来源于农业非市场主体,主要表现为涉农国家财政。因此,除国家公共财政外,本文将整个现代农业发展的市场资金支持主体分为两大部分:以农民专业合作经济组织为表现形式的农户、以乡镇企业及资本市场金融企业为表现形式的涉农企业。实际中农户和涉农企业资金会被分成四大资金流。具体包括:(1)自发型资金,指投资主体出于对农业偏好或在利益的驱动下,直接产生内生支持意愿,自发将资金投入到现代农业中;(2)政府直接推动型资金,即政府通过法律政策和财政资金支持,直接推动现代农业投资主体产生市场资金内生支持意愿;(3)趋势推动型资金,即随着土地流转集约,农民合作经济组织发展,现代农业抵御市场和自然风险的能力增强,农业生产比较收益提高,于是,市场资金投向农业的内生支持意愿得以形成,农业发展支持资金自发增强;(4)政府推动趋势型资金,即国家通过法律政策和财政资金支持,推动土地流转集约和农民合作经济组织发展,农业比较收益增加,风险降低,市场主体产生内生支持意愿增强。根据图1,除一部分市场资金支持主体考虑到现代农业未来收益的预期,主动将资金投入农业领域外,更多的资金投入是要由政府推动和促进的。政府的工作重点要转移到促进市场资金内生支持意愿的形成上来。政府既要有真正意义的涉农财政资金投入,又要直接推动市场主体向农业投资,还要通过政策或法律的扶持推动土地流转集约化经营和农民专业合作经济组织发展,间接推动市场资金内生支持意愿的形成。关于现代农业市场资金支持体系框架的搭建,有三点是要务。

(一)构建政府为主导、市场为主体的现代农业市场资金支持系统[6]34-36。在现代农业资金支持体系构建中,世界各国非常注重市场资金的配置作用。如法国、日本等国均非常注重农业合作金融体系的构建,他们通过赋予合作金融组织以独立经济实体的地位,充分调动了合作金融组织的活力,加快了现代农业市场资金支持体系构建的步伐。当然,在农村金融市场中,适度的政府干预非常必要,但政府必然是以宏观调控的角色作为市场资金运作的有益补充,而非市场资金的操控者。市场投资主体投资决策的做出,是以比较收益的高低来进行风险的决策,只有当机会成本小于投资偏好,投资主体能从农业中获益的时,作为经济人的投资者才会积极主动将资金投入农业。当前,我国农业比较收益较低,这就客观上要求政府要运用利益诱导机制引导资金流入农村,形成农村资金的良性循环。因此,中国现代农业市场资金支持体系的建立,要坚持一个基本的原则,即政府为主导,市场为主体。

(二)构建现代农业市场资金支持的公共政策系统。根据凯恩斯乘数理论,政府公共政策对现代农业经济发展具有强推动力,见图2,公共资金的引导与支持是市场资金发挥作用的外部条件。市场经济条件下,公共政策在现代农业资金支持体系中发挥直接投资、补贴惠农和引导调节三大作用。(1)直接投资。在发展现代农业中,作为公共服务的提供者,政府应该将公共财政直接投资于农业基础设施如水、电、路、交通、通讯等领域以及以农村医疗卫生、文化教育、社会保障、生态环境保护等为主要内容的农村公共服务领域。农村公共财政直接投资体系的完善,将降低整个农村市场主体的投资成本与风险,增加农业抵御自然及市场风险的能力,间接促进各农业市场主体作出投资决策。(2)补贴惠农。补贴惠农作用主要表现在公共财政的补贴性投资上,即政府所实施的如农机补贴、耕地补贴、良种补贴、农资综合补贴、农业价格补贴等各种优惠促农补贴措施。补贴惠农直接降低了市场主体的市场风险,增加农业抵御风险能力,提高农业综合实力,直接促使市场经济主体作出投资决策。(3)引导调节。引导调节是指在现代农业发展过程中,政府将充当两种角色,一是作为市场的调节者,规范资本市场秩序,优化和平衡资本市场各主体间的利益关系;二是作为农业市场资金的推动者,通过政策性引导、税收优惠及农产品价格杠杆等,促进市场主体逐渐向现代农业投资,增强其农业投资的积极性。

(三)农民转移、土地流转和合作经济组织对市场资金来源的多元推动。萨伊定律中明确提出“供给自动创造需求”。在市场经济体制下,现代农业要想真正实现资金来源的多元化,必须要给予农业市场投资主体以一定的风险报酬,逐渐降低资本来源主体的市场风险,从而保障农业资金投资主体的资本报酬率。我国现代农业的发展必须以农民转移、土地流转和合作经济组织发展为前提,以此提高农业高收益、降低农业风险和成本,为吸收农业资金来源多元化主体投资创设条件,引导市场主体作出投资决策,使更多的投资者将资金注入到农业领域,真正构建以市场资金多元化为主体,以财政资金为主导,政府、农民(农民合作经济组织)、企业、农业融资资本市场①共同搭建的多渠道、多元化、协调有序、结构优化的现代农业市场资金支持体系的多元架构。

三制度与配置

(一)强化农民合作经济组织,加快农村劳动力转移和土地流转,促进市场资金内生支持意愿的形成。2007年7月1日,我国正式通过《中华人民共和国合作经济组织法》,这为农民合作经济组织发展提供了重要的法律依据。政府要通过财政支持、税收减免等各种优惠政策,积极鼓励农民在平等自愿合作的基础上建立自己的组织,缩小小农户与大市场之间的距离,增强农民面对市场的话语权。通过政策引导,法律法规等多种方式完善农民经济合作组织内部运行机制,加快合作组织内部市场运作模式的建立,保证运行资金的畅通,从而提高农民合作经济组织对现代农业建设资金的支持力度。通过各种优惠政策,加快农村劳动力转移速度,促进农村剩余劳动力向二、三产业转移。一方面有利于为工业和服务业提供必要的劳动力;另一方面,将有力促进农村土地的流转集约,促进土地规模化经营,有效缓解人地矛盾,促进分工和专业化的形成,加快从事耕地农民的收入,促进农民增加对土地投入,促进市场资金内生支持意愿的形成,增强市场资金投入主体的投资动力。

(二)加快涉农企业发展步伐,积极培育农业产业投资基金和农业保险基金,充分发挥农村信用、农业信贷等金融工具在农业投资中的中介作用。(1)国家要通过各种措施,进一步加快涉农企业的发展步伐,在贷款审批、规模配置和税收等政策上给予大力支持,农业银行等金融机构要通过各种方式支持产业化龙头企业发展,在订单农业信贷、保险产品和创新服务等方面给予支持。涉农企业自身也要积极探索企业与农户的联结机制,真正建立起双赢的运行机制,架起企业与农户之间的桥梁,加大对现代农业的投入力度,促进市场资金内生支持意愿的形成。(2)积极发展农业产业投资基金和保险基金。2012年12月,我国第一支国家级农业产业基金经国务院批复正式成立,其存续期达15年,总规模40亿元,重点用于支持农业产业化的龙头企业。今后,农业产业投资基金将会成为现代农业重要的新鲜血液,其通过融资方式,将社会闲散资金转化为生产资金,并实现资金的增值和保值。采取各种措施,设法增加农户收入,提高其文化水平,引导其充分认识保险的重要性。构建多层次、可操作性强的农业保险补贴体系。(3)完善农业保险补贴的配套措施,健全国家的农业保险监管机构。积极发展农业各类债券,包括各种农业建设债券和农业专项(重点)债券。鼓励各商业银行和其他金融机构开设专项贷款资金。继续深化农村信用社改革,明确信用社产权,强化约束机制建设。信用社发展要坚持商业性运作、坚持服务乡(镇)、村和农民,充分发挥其农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用,以更好地改进和加强农村金融服务。

(三)启动农业投资立法,规范和完善农业投资政策及相关法律制度建设。目前,我国尚无专门的涉农投资法律,涉农投资仅在《农业法》和《农业技术推广法》等相关法律法规中稍有涉列。事实上,现代农业市场资金支持体系的建立,客观上要求有健全的农业投资立法体系,以引导、规范和保护农业投资资金。制度构建过程中,要规范好、界定好政府与市场及各参与主体的地位和作用,要确立各涉农投资微观主体的资格和地位,严格界定政府及各投资主体的投资范围和投资方式,保护投资主体的合法权益,坚持“谁投资谁受益”的基本原则,充分调动各市场主体参与农业发展的积极性和主动性;要推进农村金融立法工作,设立存款保险制度,加强农村信用环境建设,促进农村金融机构健康持续发展;要完善农业保险法律法规。通过立法形式,对经营农业保险业务的保险公司给予保费补贴、经营管理费用补贴、税收优惠;要设立农业巨灾风险管理专项基金,支持农业再保险,对农民提供保费补贴,降低其实际交纳的保费额,最终促进现代农业的发展。

(四)构建农业产品价值链体系,引领现代农业资金支持的内生投向。农业产品价值链是内涉农产品生产与加工、农产品配送与销售、农产品消费与服务的农业产业链,该价值链中的价值增值环节都是资金供需切入点。为此,需要引领现代农业资金投向以下几个重点环节:(1)着力于培育农业产业企业家,以构建稳固的农业产品价值链体系基端,农业产品价值链的构造主要由企业自行主导驱动,期间,企业家将发挥核心作用。企业家的引入与培育是发展现代农业的核心要务。(2)着力于产品价值链与食品安全跟踪追溯制度的契合。现代农业价值链的核心保障在于食品质量的提高。然而,农产品质量跟踪体系的实现超越了企业的边界,食品安全跟踪追溯制度构建具有群体决策特征,其决策体系涉及政府、农业企业,甚至第三方独立组织。食品安全事关农业的可持续发展,所以,构建食品安全跟踪追溯制度是发展现代农业价值链体系的重要一环,它理应成为现代农业资金支持的内生投向。(3)解决农产品价值链的“短链”与“断链”问题,培育现代农业良性发展。“短链”形态的农业产业链表现为农业产业链比例失调,即产业链上下游产业供求不配套,进而造成农业产品价值链体系效率低下,甚至导致“断链”的发生,所以,要协调产业链各方,将资金导向农业产业链的薄弱环节,以促进农业产业链的良性发展。

作者:郭奇斌 单位:内蒙古农业大学

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