农业支持政策系统完善

我国实施工业反哺农业战略以后，对农业发展支持的力度不断加大，粮食产量连续7年增长，粮价基本稳定。然而，养猪业发展却起伏不断，猪肉价格暴涨暴跌，养殖户无所适从，老百姓也为“菜篮子”发愁。猪肉价格波动的原因是什么，如何完善我国农业支持政策体系亟待探索研究。

一、近年来猪肉价格波动的新特点

1.周期短。2003年以前，我国猪肉价格有波动，但没有那么频繁。如1993年猪肉价格较快上涨后，到1997年都是相对稳定；1998年猪肉价格回落后，到2003年也是变化不大。然而，2003年以后，猪肉价格波动频繁。2003年下半年猪肉价格开始较快上涨，2004年底涨到峰顶后开始回落；2007年又开始上涨，2008年涨到峰顶后回落；2009年秋开始反弹，2010年1-6月又迅速下跌；2010年9月又上涨，2011年9月达到最高价位后至今才相对稳定，但价格仍在高位运行。猪肉价格如此频繁的涨跌，之前是比较少见的。

2.幅度大。2003年以前猪肉价格波动的幅度比较小。1989-1993年猪肉价格基本没有变动，每公斤在6-7元之间；1993年猪肉价格开始较快上涨，1994年的涨幅最大，从年初的8元左右/公斤，涨到年底的近14元/公斤，涨幅6元，近80%；1998年猪肉价格回落到10元/公斤，跌幅4元，近30%；1998-2003年猪肉价格多维持在10-11元/公斤之间（只有1999年3月降到7-8元/公斤，但很快又恢复到10元/公斤）。而2003年之后，猪肉价格波动的幅度比较大。2004年猪肉价格由2003年的11元/公斤涨到15元/公斤，2006年又降到11元／公斤。到2008年，猪肉价格又涨到25.77元／公斤[1]，上涨15元之多，接近140%。2009年4-6月猪肉价格又下跌到16元／公斤，跌幅10元，近40%。到2011年9月，全国各地猪肉平均价格再涨到30元/公斤[2]，上涨近100%。有的地方猪肉零售价还曾达到40元／公斤。如南京市苏果超市中山北路店，五花肉47.6元／公斤[3]，北京部分超市猪肉的零售价也达40元／公斤。

3.影响深。2003年以前猪肉价格波动还在合理的范围内，很多农民还继续养猪，消费者还能承受，社会反响不大。而2003年，特别是2007年之后，猪肉价格波动对养猪业发展和人民生活的影响很大。一是猪肉价格大起大落使养殖户无所适从。猪肉价格上涨，人工、饲料及其他生产资料的价格也跟着上涨，养殖户收益不多；而猪肉价格下跌，人工、饲料及其他生产资料的价格却有“刚性”，难以下降，养殖户亏损，养殖规模大幅收缩。至今，仍有很多原养殖户“谈猪色变”，不敢养殖或恢复原有养殖规模。二是引发通货膨胀。价格波动具有联动性、传导性、同步性和放大效应。猪肉价格的大幅度上涨会引发人们对农产品、特别是食品涨价及劳动力工资提高的预期，从而带动其他产品价格在短期内全面上涨。如2010年7-8月，由于受猪肉及小宗农产品价格波动的影响，我国早籼稻、小麦、棉花等出现了大幅上涨，到2011年1月，粮食价格同比上涨达15.1%[4]，而之前则一直保持着稳步上涨的态势。三是人民的生活质量降低。猪肉是我国大多数居民的肉类食品，猪肉价格的上涨，居民的生活开支增加，消费者剩余减少，福利降低。“猪肉吃不起”已成为当前一些市民的口头禅。

二、猪肉价格波动的原因

猪肉价格波动的原因是多层面的。但从根本上看，是我国对养猪业发展的支持和保护的力度不足。

1.对养猪业补贴偏少。养猪业是畜牧业的重要组成部分，随着人民生活水平的提高，对猪肉产品的需求越来越大。近年来我国猪肉价格上涨，政府也比较重视发展养猪业。然而，由于养猪业大多只是农民家庭的副业，猪肉也只是人们消费品中的副食品，所以国家对养猪业支持的力度不如对粮食生产支持的力度大。如从2004年开始，国家对农民实行了减免农业税、粮食直补、农机具购置补贴、产粮大县奖励等一系列粮食生产直接补贴政策。2010年，全国粮食生产补贴资金由2004年的145.2亿元增加到1334.9亿元。地方财政也相应安排直补资金[5]。而国家对养猪业的重视和支持，主要是从2007年起。针对当时猪肉价格猛涨的问题，2007年6月财政部下发了《关于应对猪肉价格上涨促进生猪产业健康发展的通知》，主要是支持母猪的饲养，但每头每年补助也只有50元的标准[6]。后来一些地区给养猪户补贴100-200元／头，但农户种粮直补的标准也在提高。如2011年福建省种粮补贴标准为粮食主产区每亩补贴57.27元，粮食非主产区每亩补贴47.27元，比原来高了许多[7]。据业内人士透露，2011年有关部门可能会下拨约30亿元的资金扶持生猪养殖业，但目前尚无最后定论[8]。我国对养猪业支持力度不够，不仅养猪会计成本高，而且机会成本也高，普通农户在种粮之余，作为副业，必然选择外出打工而不愿意养猪。养猪专业户也因难以承受高成本和低价格的风险而清圈停养。

2.忽视在流通领域对养猪业的保护。我国财政对养猪业的支持，主要是安排专项资金建立母猪保险和饲养补贴相结合的制度。在生产领域对养猪业的支持，有利于降低养殖成本和提高养殖户的生产积极性。然而，我国的生猪市场是一个完全竞争市场，养殖户只能被动地接受价格的变化，并根据价格的变化作出生产决策。由于政府对养猪的补贴，加之猪肉市场价格在高位运行，养殖户便开始增加生猪养殖。而等到生猪出栏时，市场上猪肉供给过剩，一些地区为规避风险，出现生猪提前出栏、集中出栏现象，又使得生猪供给激增，加剧了供求矛盾[9]，给养猪户造成更大的损失。2008年的调控，就直接造成2009-2010年出栏生猪数量供过于求，从而导致猪价格低迷，严重影响了养殖户的经营。虽然国家启动了冻肉收储，但冻肉收储是按已降下来的价格收购，而且收储量有限。如2009年全国生猪出栏量达6亿头，而中央冻肉收储总量仅为12万吨，相当于150万头生猪，收储量只占3％左右[10]。由于收储政策在调节大的供需面上影响力不大，一些地区生猪价格却依然持续走低，养殖户损失严重。这又给下一轮猪肉价格暴涨埋下了“祸根”。

3.对养猪业的支持缺乏科学方法。我国对养猪业的支持，主要是考虑消费者的利益，而对养殖户的利益考虑的少。对养猪业的资金补贴主要又是给养猪大县的养殖户补贴。一些地区的政策规定，年产50万头生猪以上的养猪大县养殖户才能获得养殖补贴，其他县市的养猪专业户没有补贴。市场经济条件下猪肉的价格主要是由供求关系决定，养猪专业户能赚钱时就多养猪，不赚钱时就少养猪甚至不养猪。这一政策容易导致猪肉价格暴涨暴跌。一方面，造成不公平竞争和养猪小县小户少养猪甚至不养猪。据农业部门的测算，在2007年7月份的价格水平下，养殖一头猪的利润大约是200元左右，养殖规模达到50头以上，利润才能超过10000元，这对于小规模养殖的散户吸引力不大[11]。另一方面，养猪大县大户多养猪甚至弄虚作假。为了得到100-200元／头的补贴，养猪大户积极性过于旺盛，养猪大县也必然保持50万头以上的养殖规模而不及时调整生猪产量，容易造成市场持续供过于求，从而导致行业性的全面亏损[12]。猪肉价格难以跳出暴涨暴跌的怪圈。

三、完善我国农业支持政策体系的基本思路

1.在鼓励种粮的同时，大力发展畜禽等养殖业。粮食是人类生存基本生活资料的必需品，而且我国有13亿人口，为保障粮食安全和社会稳定，我国必须高度重视粮食生产。同时，也要大力发展畜禽等养殖业。常言道“粮猪安天下”。1999年，日本用于支持国内养猪业的总体支持量（AMS）就达2650亿日元，占用于支持国内农业的总体支持量的35%[13]。只有“米袋子”与“菜篮子”一并抓好，才能更好地实现我国工业反哺农业的目标。从生产者的角度看，扶持养殖业发展，有利于降低畜禽等生产成本，增加农民收入。从消费者的角度看，养殖业大发展，有利于增加畜禽等副食品市场供给，丰富人们物质生活。随着生活水平的不断提高，人们对肉禽蛋等副食品的需求越来越大，品质要求也越来越高，大力发展养殖业，增加肉禽蛋等副食品供给，是不断提高人民生活水平的必然要求。加大对养殖业发展的支持力度，既要重点支持养猪业的发展，稳定猪肉价格，又要大力发展牛羊禽等养殖业，不断扩大养殖业支持的范围，增加肉类供应品种，稳定肉类价格。

2.在生产领域支持的同时，加大在流通领域保护的力度。我国猪肉及其他农产品成本高，价格波动，除了生产成本提高造成外，流通领域交易成本提高也是一个重要原因。一方面，我国收费公路多，交易手续繁杂，在流通领域产品买卖被层层“扒皮”，造成价格高上加高。有人在调研中发现，生猪出栏价16元/公斤，经过检验、交易、运输和屠宰后，肉档出售价则近40元/公斤[14]。农业部2008年的调查显示：在生猪饲养屠宰销售等环节总成本中，生产环节占86.9%，其他环节占13.1%；在总利润中，生产环节占69.88%，其他环节占30.12%。在肉鸡饲养屠宰销售总成本中，生产环节占76.66%，其他环节占23.34%；在总利润中，生产环节占15.75%，其他环节占84.25%。在蔬菜产销各环节总成本中，生产环节占42.5%，其他环节占57.5%；在总利润中，生产环节占7.6%，其他环节占92.4%。在粮食产销各环节的总成本中，生产环节占73.9%，其他环节占26.1%；在总利润中，生产环节占26.45%，其他环节占73.55%[15]。可见，农产品在流通领域的成本和利润相当高。另一方面，我国生猪养殖及其他农业生产规模小，经营组织方式落后，市场供需信息不灵，容易造成产品供大于求，导致价格低迷。要打破猪肉及其他农副产品“谷贵伤民”和“谷贱伤农”的“两面伤人”的怪圈，我国工业反哺农业应在生产领域反哺的基础上，加强在流通领域的保护，多方位支持农业发展。一是构建信息平台，实现产销对接。充分利用现达的信息技术，大力发展流通领域电子商务，通过虚拟的网上协同商务平台，提高供求信息公开及透明化程度，为众多的生产者和消费者提供有效对接的中介和桥梁。同时，减少流通环节，建设绿色通道，并加快公益性市场建设，提高交易服务质量，降低农产品交易费用。二是完善储备制度，平抑市场供求。在农产品供过于求时，通过实物收储来减少市场供给，防止价格暴跌；在农产品供不应求时，通过实物放储来增加市场供给，抑制价格猛涨。把价格维持在一个生产者和消费者能承受的范围之内。对于储备难度较大的肉类食品（一般要放到零下18摄氏度的冷库中保存），应不断创新储备机制和方式。必要时应鼓励社会力量进行储备。政府对肉品储备单位、储备数量、储备费用等进行严格管理，并根据肉类产品市场价格季节性走势规律，逐次分批地投放到市场中，避免冻肉轮换的时间点与肉类市场价格的涨跌背道而驰。三是建立期货市场，稳定交易价格。期货市场有利于生产者通过期货的价格走向随时了解产品交易价格的走向，既能指导生产，又能保证收益。美国有着成熟的农产品（包括猪肉）期货市场，为生产者规避风险提供了保障，实现了种植业和养殖业相对稳定发展。目前我国已建立了玉米、大豆等一些大宗农产品的期货市场，如果肉类及其他一些小宗农产品也能上市期货交易，将可以避免这些产品市场价格大幅度地起落，有利于推动畜禽等养殖业及种植业的健康发展。

3.在支持专业大户发展的同时，兼顾普通散户的利益。我国农村实行家庭联产承包责任制以后，很多地区出现了种养专业户。为促进农业持续快速健康发展，应不断提升农业生产专业户，既要在制度上适度培育家庭农牧场等规模经营主体，也要在技术、资金上给予大力支持，提高种养殖业的组织化程度。从养猪业来看，加大对规模化的养猪场（户）的支持力度，或鼓励猪肉加工企业自建猪场，有利于养殖数量的相对稳定，而且应对疫病、研究和判断生猪市场供应量的起伏能力更强，也方便政府部门调控，走出猪肉价格暴涨暴跌周期的可能性更大。然而，目前我国农业中的小户经营仍占主导地位，小规模家庭经营仍有其存在的经济合理性。如目前生猪超过50头的规模养殖户，在我国的生猪供应中只占43%，猪肉的供应主要还是散户[16]。小规模的散户养殖除了提供本地农村市场外，有的还进入城市市场，起到城乡市场间相调节的作用。

在我国猪肉市场价格稳定时期，生猪供给者主要以小规模散户养殖为主。所以，国家在支持规模大户生产的同时，也应采取有效措施扶持众多小户的生产经营。主要是推行公平合理的支持政策，使小户也能享受到相应的优惠政策，同时推行“公司＋农户”模式和建立农民合作组织，一方面规范众多散户的生产经营行为，使农户按照市场需求进行专业化生产，另一方面能形成强大的合力与强大的经销商进行谈判，保障农民利益。