农业现代化的新农地制度改革思考

1基于农业现代化的新农地制度的评价标准

新农地制度应较现有农地制度能有效提高农业劳动生产率。农业劳动生产率高低主要取决于农民的平均熟练程度、科学技术的发展程度、农业生产机械化程度和自然条件等。土地流转和规模经营是实现土地资源高效利用的一条有效途径，克服了农户小规模经营的局限性，通过把农民手中零星的土地集中连片，按效率原则重新安排使用土地，进行规模经营，促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素的合理流动和优化组合，有利于农业生产的分工与专业化，实现土地资源的高效利用。农业机械化运用先进设备代替人力的手工劳动，在产前、产中、产后各环节中大面积采用机械化作业，从而降低劳动的强度，提高农业劳动生产效率。

2.地制度的基本框架

2．1新农地制度的基本内容

新农地制度的具体内容是农业用地的国有化，即将原来属于集体所有的农村农业用地收归国有;赋予农民农地使用权和收益权;允许使用权合理流转。新农地制度与现有的家庭联产承包责任制最大的区别在于土地收归国有，国家拥有对土地的所有权。国家在将土地收归国有的基础上，赋予农民农地使用权和收益权，通过多种形式将农户的土地使用权合理流转，从而快速将土地集中，实现规模经营，促进农业生产的市场化和产业化，最终提高农业生产效率。

2．2新农地制度确权的原则

新农地制度确权，即明确农地所有权收归国家，将原有村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权、村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权以及由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权改为由国家行使所有权，赋予农民土地使用权和收益权，允许使用权通过多种形式流转。在我国现实情况下，农地所有权收归国有比较好处理。由于目前农村集体经济的主体虚位，在很多农民看来土地就是归国家所有，而并非集体所有，农民更关心自己的土地使用权和收益，而不会去考虑土地归谁所有。因此改变农地的所有权归属，农民拥有的土地使用权和收益权不会受到任何影响，矛盾自然就会很小。为保证农民的土地使用权和收益权不受影响，新农地制度对农民土地使用权的确权，应坚持在现有土地承包关系下进行。这样做的好处有两方面:一是广大农民对原有土地承包关系认同感比较强，不改变原有承包关系就不会产生矛盾;二是降低了对土地重新丈量、重新分配的成本。从法律角度来看，目前农地虽然归集体所有，但处置权仍然在国家手中，实际上是国家在行使所有权，该研究建立的新农地制度中将农地所有权明确归国家所有，只不过是将“集体”这个概念上升为国家而已。应该说，新农地制度与现行法律并不冲突。

2．3新农地制度下的规模经营途径

农业现代化的基本要求就是土地的规模经营，它也是实现农业机械化、市场化和产业化的基础。现有的家庭联产承包责任制造成土地的细分化，过于零碎，难以形成规模经营。而新农地制度将土地收归国有，便于国家统一规划，国家可以根据农业现代化的需要，将原有零碎的小块土地进行集中，整合为较大面积的土地。

2．3．1由政府牵头，吸引个人或企业投资，组建大型农场。为了尽快实现土地的集中和规模生产，土地收归国有后，政府可以通过部分出资，同时吸纳社会个人或企业资金，合资组建大型农场，进行规模化农业生产。政府通过利益引导，对农业规模经营实行低息政策，提高农业规模经营的比较效益，引导社会资源和优秀人才通过兴办各种股份合作的农业企业，向农业规模经营流动，不断产生新的农业规模经营主体。此种形式中，政府作为主导一方，便于确保农地集中后仍然从事农业生产，可避免出现向非农领域流转的现象。

2．3．2建立经济合作组织等中介机构，促进农地流转。政府也可通过建立经济合作组织，搭建农地租赁转让的桥梁，接受欲出租的农地，再将这部分农地租给欲租赁者。政府、经济合作组织和农民3方协商确定租借期，经济合作组织可将租金一次性付给出租者，而租入者则可分年度将租金支付给经济合作组织，经济合作组织所需资金可以由政府垫付。通过这种制度，可以为不愿放弃土地使用权，但无力保证农地有效利用的农户找到出路，有利于农地的集中。

2．3．3由政府将土地直接转包给个人。政府也可直接通过招投标，将农地直接转包给个人，这里主要是一些有资金、有技术、懂管理的种植、养殖大户。通过将大片农地直接转包给种植、养殖大户，实现土地利用的规模效益。土地规模经营有没有生命力，关键在于有没有经营效益。因此各级政府要采取一系列扶持政策，帮助土地规模经营户根据市场要求，合理配置土地、劳力、资金、技术等生产要素，发展多种经营，实行“种、养、加、运、销”综合经营，实行良种、机具配备、技术培训、水利、电力等优先服务，保障土地规模经营的经济效益。

3新农地制度对农民和农村的影响

在新农地制度下，农地的所有权归国家所有，农民拥有农地的使用权和收益权。这一制度变革对农民和农村的影响深远，具有重大意义。

3．1新农地制度对农民的影响

一是新农地制度最大程度的维护了农户的利益，在原有家庭联产承包责任制下，农户拥有土地的使用权和收益权，新的土地制度仍然赋予农民土地的使用权和收益权，并没有伤害农户的利益。二是新农地制度下，农民可以将自己的使用权通过入股等形式加入到农业生产组织中，转而成为农业生产组织中的产业工人，农民身份得到了改变，土地使用权转化为货币收益，同时还解决了个人就业问题，增加了个人收入。三是新农地制度下，部分不愿意再从事农业生产的农民也可以将土地使用权转让出去，积累资金从事其他投资或生产。

3．2新农地制度对农村的影响

新农地制度下，土地得到了集中，在此过程中，政府可通过宅基地换房政策，即将乡镇用于小城镇建设用地集中规划建房后与远离乡镇的村民进行宅基地置换，将分散居住的村民相对集中在城镇周围，逐步引导农民往小城镇迁移［2］。这样既可以加快小城镇建设步伐，又能改善农民居住环境。当前我国大部分农村基础设施仍然较差，特别是一些偏远农村，交通、电力、教育、医疗、饮用水安全等基础设施仍然没有保障，如果不改变现有的零散居住的现状，加强这些基础设施建设的投资额将非常大。通过宅基地置换政策，可以较快地将农民向小城镇集中，改善他们的生产、生活条件，有利于缩小城乡差距。同时，广大农村居民向中小城镇集中后，第三产业必然随着人口的集中而兴起，又可以解决一部分农村剩余劳动力的就业问题。目前，我国天津、成都等地已经开始在农村地区试行集中住房置换宅基地的政策，收到了良好的效果。

4与新农地制度相配套的政策措施

任何改革都不是孤立的，与之同时必然伴随着一系列政策措施的出台，作为农地制度改革也是如此，在改革的进程中，需要国家完善或出台一系列配套政策。

4．1尽快实现农村基本医疗、养老保险的全覆盖

一直以来，农地承担着农村居民社会保险的重要角色，这也是很多农民进城打工后，宁愿土地撂荒也不愿流转的重要原因之一。要从根本上解决广大农民的思想负担，使他们放心将土地使用权流转出去，必须实现对农民的基本医疗、养老保险的全覆盖。

4．2完善农村金融体系，降低农户贷款门槛

而相对于城市资本来说，农民所拥有的资本较少，特别是对于农业规模经营来说，前期的投资将是巨大的，按现有农村金融状况来看，农户很难从银行贷到大额资金，农业市场化、产业化发展无从谈起。因此，国家应尽快完善农村金融体系，降低农户贷款的门槛，扶持农户进行农业规模化生产［3］。

5结论

根据以上论述，可以将新农地制度的改革设想总结为4个字，即“并地并庄”。所谓“并地”，就是在明确土地所有权为国家所有的基础上，通过土地合理流转，多种形式引导农地的规模化经营，为农业现代化奠定基础。同时通过加快农村医疗、养老等社会保障制度的建立，以及加强对农地流转的立法，防止土地流转“非农化”现象出现。通过建立各种形式的农村合作经济组织引导农民走合作化道路，通过政府加大对农业补贴和政策的扶持，积极引导农村剩余劳动力向非农产业转移。所谓“并庄”，就是要通过宅基地换房等政策，积极引导农民向小城镇迁移集中，这样既可通过回收宅基地扩大耕地面积，又可以加快小城镇建设，引导农村剩余劳动力向非农产业集中，促进农民的增产增收，促进小城镇发展。在新的农地制度框架下，通过“并地并庄”，农村的耕地面积得到稳定，农地规模经营得到发展，随着科技、资金、劳动力对土地的投入，农业将沿着市场化、产业化的道路向现代农业发展。同时，随着小城镇建设的加快，农村居民向小城镇集中，农民在基本的医疗、养老保险等保障下，剩余劳动力向非农领域转移，其收入和生活水平将得到大幅提高，城乡发展的差距将逐步缩小。伴随着我国经济的发展，农业将与其他产业一起朝着现代化进军，并将最终解决困扰我国多年的“三农”问题。

本文作者:李庆本工作单位:西安石油大学后勤管理处