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利益机制论文:粮食生产区的利益体制概述

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本文作者:李琪 工作单位:吉林省社会科学院

我国粮食主产区粮食生产存在问题的根源

当前,粮食主产区粮食生产中出现规模化程度低、基础设施落后、农民比较利益较低等问题的根源在于当前粮食主产区利益补偿机制还不完善,在粮食补贴、粮价调控、平衡产销区利益关系、粮食保险等方面政策力度不大或政策不到位,缺乏对粮食主产区的针对性。(一)粮食补贴额度较小、政策不灵活2011年,中央财政发放“四项补贴”合计1406亿元,其中粮食直补151亿元,农资综合补贴860亿元,两项补贴合计1011亿元,占“四项补贴”的比重为71.9%。同期,全国粮食种植面积为165855万亩,平均每亩粮食作物累计得到粮食直补和农资综合补贴约60.9元,按每户农户的主粮种植面积为5亩计算,两项补贴额为304.5元,2011年,我国粮食主产区农民人均年收入为7355.8元,两项补贴占农民人均年收入的4.1%。可见,我国粮食补贴的额度很小,对减轻农民负担和增加农民收入的作用不明显。从粮食补贴的政策上看,粮食补贴不与当期播种面积和粮食种植品种挂钩,也不与粮食质量和农民的生产能力挂钩,影响粮食结构的优化和农民种粮积极性的提高。(二)粮食价格调控手段单一、调控成本较高我国以粮食最低收购价为主要手段进行粮价调控,虽然粮食最低收购价有助于保护农民的利益,但对于最低收购价并没有区分粮食品种和粮食质量。以小麦最低收购价政策为例,2012年5月,国家发改委等六部门联合发布《2012年小麦最低收购价执行预案》(简称《预案》),规定白小麦、红小麦、混合小麦最低收购价格均为每市斤1.02元,较去年有明显上调,但《预案》中取消了品种的价差,也没有体现质优价高、优质优价的原则,这使得设立最低收购价能够促进产量增加、但却起不到提高粮食质量、调整粮食作物品种结构的作用。另外,粮价调控政策成本较高,以山东省为例,按照山东省2012年7月底公布的统计数字显示,山东省夏粮中小麦总产为218亿公斤,政府要拿出14.8亿元补贴收购费用。大量资金用于粮食流通环节,必然会使种粮农民在整个利润链中的收益比重下降,影响农民的种粮积极性,进而威胁粮食安全。(三)粮食主产区与粮食主销区利益机制不协调我国粮食主产区经济发展水平普遍不高,通常是“工业弱省、粮食强省、财政穷省”,经济发展水平普遍低于主销区,虽然粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任,但粮食主产区农民种粮收益普遍较低,而粮食主销区粮食加工产品收益较高,而当前缺乏粮食主销区对粮食主产区的补贴机制,导致粮食主产区与粮食主销区经济差距逐渐加大。粮食主产区与粮食主销区由于分工不同而形成的收益差距,影响粮食主产区的生产积极性,进而威胁粮食安全。(四)粮食自然灾害保险体系不健全我国是农业自然灾害频发的国家,农业保险主要以政策性农业保险为主。目前,在粮食主产区,政策性农业保险已全面展开,存在的问题主要是:第一,各环节参与积极性不高。政策性农业保险的主体为政府、保险公司、农民。政府在政策性农业保险中起主导作用,具体工作由乡镇干部完成,但大部分工作人员对政策了解不充分,宣传不到位;由于农业自然灾害频发、损失严重、赔付额大,而政策性农业保险具有一定的公益性,加之政府尚未建立对保险公司的补贴机制,大部分商业保险公司考虑到经营风险大而不愿参与农业保险;农民的收入低、参保意识薄弱,积极性不高。另外,我国的粮食再保险和巨灾保险机制才刚刚起步,粮食保险的法律法规还属空白,对于处理保险理赔过程中出现的纠纷无法可依。

完善我国粮食主产区利益补偿机制的建议

(一)建立粮食价格长效调控机制粮食主产区粮价调控的目标就是建立“农民种粮不赔本、种好粮不吃亏、多种粮多赚钱”的政策支持机制。首先,完善粮食主产区最低收购价的实施条件。政府及相关部门需结合国内外粮食市场的供求状况、粮食品种、粮食质量、种植面积、生产成本,划定最低收购价。最低收购价公布之前,组织利益相关者召开听证会,在兼顾粮食安全、农民增收、消费者能承受的原则指导下,综合多方意见,确定最低收购价,报主管部门审批。同时,在执行最低收购价时,要保证政策的灵活性,当粮食市场价格低于成本时,必须执行最低收购价。当市场价格高于收购价时,应立即停止执行预案。其次,政府还要运用多种间接经济手段平抑市场粮价。如,当市场粮价大幅上涨时,释放一部分政府粮食储备平抑粮价,当市场粮价大幅下降时,通过政府补贴种粮农民进行调控,还可以鼓励粮食企业到水土资源丰富但租金较低的发展中国家建立粮食基地,利用国际资源补充国内粮食缺口,以稳定粮食价格。再次,粮食主产区粮价调控要尽量避免政府的过度干预,政府的作用体现在市场机制失效的地方。(二)进一步完善粮食补贴政策首先,进一步优化粮食主产区粮食补贴结构。我国粮食主产区的粮食生产除了保证国家粮食安全外,还应考虑粮食质量和生态环保的要求,因此,粮食补贴也要体现上述三种原则。我国现行的四项农业补贴可分成两类,一类是收入补贴,包括粮食直补和农资综合补贴,另一类是生产补贴,包括良种补贴和农机补贴。其中,只有良种补贴体现了对粮食质量因素的要求,而生态环保方面的补贴至今尚未制定。其次,提高粮食主产区的补贴标准、扩大补贴范围。加大对良种、农用机械、化肥、农机收割用油等相关生产资料的财政投入,稳步提高粮食补贴的标准与力度,减轻农民种粮的成本与负担。进一步扩大和放宽补贴的品种和范围。对于农民种植相同面积的不同粮食作物,应获得相同的补贴,从而鼓励种粮农户增加复种面积,减少季节性抛荒。再次,积极推进对粮食规模化生产的专项补贴,如粮食直补向规模种植农户倾斜,制定对农民专业合作组织的专项补贴。最后,逐步建立粮食补贴与粮食价格、农资价格的联动机制,考虑粮食主产区的经济发展水平和农民收入水平,适时调整补贴的标准和品种。(三)完善粮食主产区与粮食主销区的利益平衡机制粮食主产区和主销区在维护国家粮食安全方面承担着不同的责任,应该形成互相促进、合作共赢的关系,进一步建立和完善粮食产销区之间相对稳定的购销衔接和利益补偿机制,有利于促进粮食主产区的粮食生产和提高粮食主销区的粮食自给能力,形成产销区粮食安全责任共担的局面。一方面,粮食主产区要承担保障国家粮食安全的责任,充分发挥资源优势,加大粮食生产投入,改善粮食生产条件,加强农村基础设施建设水平,重点支持增产、高产、优产生产技术的研发,大力发展优质、高产的粮食作物,构建粮食主产区粮食生产保障体系。另一方面,粮食主销区要承担反哺粮食主产区的义务,发挥资金、技术优势,帮助主产区进行农田基础设施建设、道路修建、新技术研发、农民技术培训等,在粮食主产区和主销区之间建立多形式、深层次、长期稳定的购销关系,粮食主产区粮食企业可以在主销区建设储加销基地,主销区粮食企业也可以到主产区建立粮食生产基地,设立收购点,办加工厂。另外,建议建立国家粮食安全基金,由中央政府以税收的形式向粮食主销区企业及非从事粮食生产的城乡居民征收,用于补贴粮食主产区的种粮农民,并作为先行粮食补贴政策的有力补充。(四)建立粮食主产区巨灾保险体系粮食生产受气候条件影响很大,虽然巨灾发生的频率较低,但损害程度极高,往往给农民造成重大经济损失。建立粮食主产区巨灾保险体系,做好巨灾防范预案是保护国家粮食安全、稳定粮食市场的重要举措。由于商业保险公司难以开展巨灾保险业务,政府应主动承担责任,发挥主导作用,将巨灾保险纳入到政策性保险范畴。巨灾保险的资金大部分由政府财政拨款,利用财税杠杆的刺激作用,鼓励多家商业保险公司组成巨灾共保体支付一部分再保险费,以及从农户提交的年度保费中提取一定比例,共同建立巨灾保险专项基金,该基金还可以通过发行政府债券、期权、期货等资本市场的运作方式来补充。

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