农村宅基地使用权流转分析

宅基地使用权的流转是宅基地使用权制度中的焦点，存在的分歧也最大。宅基地使用权流转的制度缺失，导致了小产权房现象的大量出现，也带来了宅基地上的房屋抵押效力、强制执行程序等司法难题。为把握宅基地使用权流转的制度演变规律并增强讨论的针对性，本文侧重对县域近郊农村宅基地使用权流转的实证分析。

一、田野调查的基本概况

本次田野调查采取实地调研方式进行，主要运用抽样调查和深度访谈的方法，注重在与被访谈对象的交谈中发现问题。在取得访谈对象基本信任的基础上，详细了解被访谈对象的人口组成、职业类别、家庭收入、知识背景等信息，基本掌握了被调查区域不同农户对待宅基地使用权流转的心理状态，为提出完善宅基地使用权流转制度的相关建议提供了第一手信息支撑。

二、宅基地使用权流转的基本样态

1．农户家庭成员间宅基地使用权的再分配。基于耕地保护、土地用途管制等原因，被调查区域已有村庄居住区之外已无可供分配的空闲地。但是，该地农村娶亲的男方需提供新房的习俗依旧存在。在无法获得新的宅基地的情况下，原有宅基地使用权就会在父子两代之间进行再分配。其基本模式为：农户在子女婚前将原有房屋进行翻建，按照宅基地面积大小，翻建为北房为4间或5间的带有配房的类似四合院的院落。子女婚后不久，农户间进行分家析产，父母分得其中或东或西的两间北房及其配房，但是共同使用同一院落出口，形成了两户共享原宅基地使用权的情形。个别情况下，因父母子女关系不睦，分家析产后会根据房屋分配情况在院落中砌墙，双方有独立的院落出口，形成了对宅基地的物理隔离。这种情况在被调查区域并不多见，但是在被调查村庄附近，距离约3公里的另外一个村，这种情况就极为普遍，似乎已无法用父母子女关系不睦来解释，而是成为一种习俗。农户家庭成员间对宅基地使用权的再分配既是对子女婚嫁提供新房这一风俗的遵从，也与农户改善居住条件的愿望相一致。按照法定结婚年龄来计算，这样的房屋翻建和宅基地使用权再分配一般以20年或稍微更长一段时间为周期，与农村地区砖木结构房屋的正常使用年限较为吻合。因此，农户家庭成员间的宅基地使用权再分配在被调查区域运作较为顺畅，发生矛盾、产生纠纷的情形较为少见，即使产生纠纷也主要是通过村委会或家族长辈出面调解予以解决。同时，需要注意到这一宅基地使用权的再分配方式通常只存在于父母与娶妻的儿子或招婿的女儿之间。按照被调查区域的风俗，出嫁女一旦出嫁就不能再对娘家财产提出分家析产的主张，也不能以继承父母遗产为由分得父母房屋及所属的宅基地使用权。田野调查发现，该项风俗仍旧为绝大多数的被调查县域近郊农村的村民认可并接受，被调查区域尚未发现因此类纠纷起诉至法院的情形。但是，随着法治观念的普及、近郊农村被拆迁的可能性增加以及出嫁女赡养父母形式的多元化，该项风俗有被突破的可能。2．农村集体组织成员间的宅基地使用权流转。上述农户家庭成员间对宅基地使用权的再分配一般发生在农户只有一个子女的情况下，对于农户有两个儿子且两个儿子均娶亲的情形，提供新房的要求一般就要通过农村集体组织成员间的宅基地使用权流转予以实现，也就是由该农户向有空闲宅基地且有出卖意愿的家庭购买。该宅基地使用权的流转同样采用“房地一体”的原则，宅基地使用权和宅基地上的房屋一体售卖。且由于被调研区域属近郊农村，该区域具有拆迁补偿的利益期待。因此，流转时，宅基地使用权的价格已被包含在流转价格之内，半亩左右的宅基地使用权价格一般在10万元左右。除此之外，农村集体组织成员间一般不发生宅基地使用权的流转。随着农村地区熟人社会关系网络的淡化，农户流转宅基地使用权的预期对象也不再局限于本村村民，而倾向于价高者得的竞争机制。调查期间，有被访谈者认为如果法律政策允许，其更倾向将宅基地使用权向本村村民之外的人员流转，因为这样可以更直接的商谈售卖价格。但是，调研中也发现了另外一个伴随现象，尽管农户倾向于价高者得的竞争机制，但是在农户家庭成员有兄弟姊妹等近亲属关系且近亲属有购买需求时，价高者得的竞争机制就无存在空间。不同于法律上关于近亲属范围的界定，少数情形下，该近亲属的范围可能拓展至未出五服的本姓家族，显示出传统文化在农村地区仍具有顽强的生命力、影响力。3．农村集体组织成员外的宅基地使用权流转。农村集体组织成员外的宅基地使用权流转分为两种情形，一类是个别农户独自向农村集体组织成员之外人员的转让；另一类是村庄利用村内空闲宅基地进行房屋建设，并向农村集体组织成员之外人员的转让。被调查村庄存在第一类情形，距离被调查村庄4公里左右且距县城更近的村庄存在第二类情形。就个别农户独自向农村集体组织成员之外人员的转让而言，通常发生在该农户遭遇重大变故急需大量资金的情形。一般情况下，除部分农业生产机械外，农户可用于抵押担保的财产较少，在急需大量资金的情形下，一旦不能通过向亲戚朋友筹借的途径得以实现，那么其唯一可供变现的财产就是其宅基地使用权及其附属房屋。不过基于宅基地使用权的生存保障功能，农户向农村集体组织成员之外人员的转让宅基地使用权时，一般不会全部转让，而是采取类似农户家庭成员间对宅基地使用权再分配的方式，转让大部分宅基地，而为自己保留一小块儿可供居住的区域。由于此类情形流转宅基地使用权的农户已将变现资金用于处理重大变故，故其无力承担合同无效后返还财产的责任，因此其通常不会主张该转让宅基地使用权的行为无效。因该流转行为通常不涉及村集体及其他农户的利益，村集体及其他农户通常也会默许这一行为。但是不排除拆迁时出售宅基地的农户再行主张合同无效。就村庄利用村内空闲宅基地进行房屋建设，并向农村集体组织成员之外人员转让的情形而言，本质上是村庄利用现有剩余空闲宅基地在未变更土地所有权性质、未办理建设审批手续的情形下，开发的无售房资质的“小产权房”。此类情形产生的纠纷较多，一是由于村委会换届等原因，导致村委会履行宅基地及房屋交付义务的意愿变更；二是由于此类情形变向侵害了本可申请宅基地的农户的利益，这些农户可能采取信访、强行搬入已建成待出售的房屋等措施，阻滞小产权房交易的进行。4．被调研区域宅基地使用权流转的总体分析。根据调查，被调查区域农村宅基地使用权流转呈现出流转数量趋于增加、流转形式趋于多样的特点。从流转数量上看，所选取的被调研村庄均存在宅基地使用权流转的现象。从流转形式看，田野调查区域的宅基地使用权流转形式日趋多样，包括单纯出租宅基地、出租房屋的同时出租宅基地、出售房屋的同时出售宅基地使用权、以宅基地使用权投资入股等流转方式均现实存在，而且这些流转形式一般是在被调查从区域并存。尽管宅基地使用权流转呈现出以上特点，不过从传统观念来看，出卖宅基地使用权毕竟是一种对安身立命之地的处分，尚不为多数村民所赞同。因此，宅基地使用权的流转特别是向集体经济组织成员之外的人员的流转大多以较为隐秘的方式进行，交易初期通常并不为其他村民所知。至于是否存在隐性的宅基地使用权流转市场则未为可知。限于调查人员的调查时间、人脉资源等因素，本次田野调查未能发现隐性流转市场情形。总体而言，出售宅基地使用权的情形主要发生在农户有多块宅基地的情形，极少数发生在生活困难或者生产经营出现困难的情况下。这也从一个侧面反映出农民对于宅基地使用权有自己的利益衡量和价值判断。所谓放开宅基地使用权的流转会造成大批农民流离失所的担心，忽略了农民对自己利益的理性判断能力。

三、完善宅基地使用权流转的相关建议

1．明确宅基地使用权为限制流通物。目前，我国建设领域存在多种用地类别，但最为常见的是建设用地使用权和宅基地使用权，其中建设用地使用权只存在于国有土地之上。基于集体与国家的二元土地所有权结构，政府垄断了建设用地的供给，通过征收方式将农村集体所有的土地转化为国有土地，并以土地出让的方式转化为建设用地，从中获取巨额的土地出让金收益。土地出让金已经成为支撑地方政府运转的重要支柱。“2008年—2012年，土地出让金收益已占全口径地方财政收入的4％～15％，城市建设资金主要依靠出让金收益；2012年底地方政府直接负有偿还责任的9．35万亿元地方债中，有3．49万亿元需要用土地出让金偿还。一旦集体土地入市，缩小了征地范围，征地按市价补偿，便断了地方政府出让金收益的财路，将引发地方财政危机。”［1］限制宅基地使用权在内的农村建设用地流转，在现阶段具有其历史合理性。因此，限制宅基地使用权的流转是维持社会秩序特别是房地产行业秩序和地方政府运作的需要。从这一意义上讲，而基于社会秩序的考量，通过法定程序，完全可以做出相关的限制宅基地使用权流转的规定，将宅基地使用权界定为限制流通物。尽管这种制度设计使农民集体丧失了大部分土地增值收益，牺牲了农民以及农村集体的利益，但是这是目前现阶段所能做出的合理选择。可以预见，在中央与地方的财税体制改革尚未完成之前，将宅基地使用权界定为限制流通物的政策选择也难以改变。目前，所需要做的就是如何将政府获得的包括土地出让金在内的收益更多地投向三农。也就是说，政府可以通过其他方式弥补农民集体经济组织和农民在土地市场上的损失，缩减农村与城市的差距。从更深层意义上讲，“宅基地的无偿分配是国家将原本属于农民所有的宅基地无偿收归集体所有以后作出的一种历史补偿”［2］，允许宅基地使用权向农村集体经济组织成员以外的人员流转不仅背离了宅基地使用权制度的历史初衷，也造成了农民之间的代际不公平。允许宅基地使用权向农村集体经济组织成员以外的人员流转，事实上是以尊重宅基地使用权的经济价值为理由，将这一历史补偿给予了正在享受宅基地使用权的用益物权人，而剥夺了今后的农民原本可以基于农村集体经济组织成员身份可获取的宅基地上的利益，影响了土地资源“代际配置的代际公平”［3］。2．建立宅基地有期限性使用制度。前已述及，宅基地使用权的无期限性既与其用益物权属性不符，也不利于宅基地使用权制度的实践运作。“为了防止宅基地所有权人的权利落空，体现他物权的特质，宅基地使用权应当设置一定的期限”［4］，制度设计上可以参考建设用地使用权的相关规定，探索建立宅基地使用权的有期限性。就具体的制度设计而言，宅基地使用权的有期限性应当设置较为弹性的标准：一要坚持集体经济组织成员标准，宅基地使用权的农户至少须有一名家庭成员属于集体经济组织成员；二要坚持农村村民一户只能拥有一处宅基地的原则，且对户采取广义理解，具有直系血缘关系或具有夫妻关系而分立户口的，分立后的户口应视为一户。宅基地使用权存续期间，以上两项条件须同时满足。如此，既可有效解决因继承等原因出现一户多宅的现象，也可以克服具有城镇户口的人员因继承取得房屋是否能够取得宅基地使用权的问题。当然，这一问题的最终解决，还要依靠民法学的发展，对户及家庭的概念予以明确界定。3．分类建立宅基地使用权的退出机制。宅基地使用权退出机制的完善，“有利于完善宅基地使用权权能，提高土地利用效率且可以促进城乡统筹发展和实现农民土地财产权益”［5］。建立宅基地使用权的有期限性解决了宅基地使用权退出机制的基础性问题。在科学建立宅基地使用权的有期限性的基础上，应当分类型建立宅基地使用权的退出机制。从退出意愿上，要建立自愿退出和强制退出两项机制。其中，又可以将强制退出一般包括基于集体经济组织成员资格丧失而退出和基于出现一户多宅现象而退出两类情形。同时，还应当包括对宅基地使用权的强制执行和行政征收。集体经济组织成员资格丧失主要是指以户为单位的家庭成员全部取得城镇居民户口此种类型。对于因死亡而丧失集体经济组织成员资格的情形，可通过基于出现一户多宅现象而退出的机制予以实现。无论以何种方式退出宅基地使用权，首先要做好对宅基地上的建筑物及其附属设施的补偿，这是对建筑物及其附属设施财产利益的维护，也有利于鼓励宅基地使用权的流转。至于建筑物及其附属设施的补偿标准，已经不是难题，完全可以借助资产评估等中介机构予以解决。对于自愿退出宅基地使用权的，可以采用竞拍程序，并将竞拍所得用于补偿自愿退出宅基地使用权人。问题的关键在于参与竞拍的主体范围应当限定在集体经济组织的全体成员还是符合申请住宅条件的成员。从保障宅基地使用权福利性分配的角度考虑，应当将范围限定在符合申请住宅条件的集体经济组织成员内。这一范围同样适用于对宅基地使用权强制执行的情形。对于行政征收而言，主要是要准确把握公共利益的内涵，并完善征收程序，避免出现行政征收扩大化的倾向，保障农户的宅基地使用权，避免涉农制度的异化。4．健全宅基地使用权流转的制度支撑。一是明确户的认定标准和民事法律地位。除户籍管理制度中出现户的概念外，法律体系中户主要存在于民法特别是物权法的相关规范中，如土地承包经营权、宅基地使用权等都是以户为主体。不过，我国关于户的立法并不完善，而是散见于《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国村民委员会组织法》《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件的解释》等规范性法律文件中，既缺少明确的认定标准又没有统一协调的民事法律地位。“立法的模糊不清不仅造成司法实践的僵局，也使得对户的现行法律规定陷入内在的逻辑矛盾。”［6］明确户的认定标准和民事法律地位，是推动宅基地使用权制度有序流转、提升利用效率的必然选择。二是完善资产评估和流转交易市场。前已述及，宅基地上建筑物及其附属设施的合理补偿是促进宅基地使用权流转的基础，这就需要鼓励有资质的资产评估等中介机构进入宅基地使用权流转市场。同时要建立农村产权流转交易市场，在推进县级农村综合产权流转交易市场建设的基础上，将宅基地使用权等纳入产权交易市场范围，提升宅基地使用权流转的透明度和信息化水平。三是健全农村社会保障体系。农村社会保障体系的完善是疏解宅基地使用权所承载的社会保障功能，让宅基地使用权回归用益物权、回归经济价值的基础，也是推动宅基地使用权流转、建立宅基地使用权退出机制的必然选择。当前，健全农村社会保障体系应当以缩小城乡差距为目标，通过鼓励社会资本进入农村基本养老、医疗服务体系，形成保基本、全覆盖的社会保障网络。如此，既可为宅基地使用权制度的完善提供大众心理层面支撑，也不再让宅基地使用权制度的发展过度依附于保障社会稳定的政策考量。

作者:高峰 李成龙 单位:济南和瑞地产有限公司 山东省临清市人民检察院

【参考文献】

［1］会议专家组．土地资源配置市场化改革应亟待深化：2014年“土地制度、户籍制度与城市化”圆桌会议共识［J］．科学发展，2014（11）．

［2］喻文莉，陈利根．农村宅基地使用权制度嬗变的历史考察［J］．中国土地科学，2009（8）．

［3］熊晓莉．代际福利转移分析［D］．南昌：江西财经大学，2012．

［4］孔东菊．户籍改革背景下农村宅基地退出机制研究［J］．华南农业大学学报：社会科学版，2014（4）．

［5］付坚强，郭彩玲．农村宅基地使用权退出的必要性与可行性分析［J］．求实，2014（10）．

［6］邓洪燕．论户的民事法律地位［D］．成都：西南财经大学，2012．