农村荒地管理促进农村经济发展思考

农民集体所有的荒地是农村集体经济重要的资源性资产，这种资产被村集体经济组织所管理，由于其本身不宜采取家庭承包方式，因而大多采取招标、拍卖、公开协商等方式对外承包或租赁。由于各种因素的制约，荒地管理中还存在许多亟待解决的问题。宁夏平罗县自2012年被农业部确定为全国农村土地经营管理制度改革试验区以来，采取了多种措施，加强对农村集体荒地的管理和监督，为村集体经济组织的不断发展壮大奠定了坚实的基础，取得了一定的成效。

1平罗县农村集体荒地管理基本情况和主要做法

1.1基本情况

平罗县总面积2251.6km2，实际耕种面积63540.0hm2，其中农村集体所有耕地57873.33hm2，农民和经营大户耕种国有土地5666.7hm2。经过确权认定农民二轮承包地29233.3hm2，农民和经营大户开垦农村集体荒地28640.0hm2，签订荒地承包和租赁合同4.2万份。

1.2主要做法

①根据平罗县荒地资源较丰富，二轮承包前后大部分农民以家庭承包经营都有开垦荒地的现状，在农村土地承包经营权确权登记工作中，以二轮土地承包为基数，平罗县将农民二轮承包地多确权20%，将农民部分开垦荒地确权为二轮承包地，尊重了农民意愿，解决了历史遗留问题。②对农民或其他法人开垦、承包、租赁的农村集体荒地，依法明确为村集体经济组织所有，县政府研究制定《平罗县农村集体荒地管理办法》，农民或其他法人可以采取招标、拍卖、公开协商等形式取得荒地承包经营权或租赁经营权，全部丈量，签订承包合同并确权颁证，期限与二轮承包期一致，承包或租赁荒地与二轮承包地实行同质同价。③对农民和经营大户承包村集体荒地收取75~150元/hm2荒地承包费（开垦荒地连片面积超过3.33hm2的要求按不少于166.5元/hm2收取），承包费收入归村集体经济组织成员共有，按照“村有乡管，乡管民用”的原则，由乡（镇）经管站专户储存、专款专用、统一管理，主要用于集体经济组织范围内全体村民社会保障补贴。2012—2014年这3年，平罗县每年收取荒地承包费200余万元。四是由农改办牵头，组织国土局、农牧局对全县农民和经营大户开垦3.3hm2及以上荒地和设施农用地逐乡村进行了详细核查，共核查荒地498宗6215.3hm2，其中，已发包荒地279宗（连片3.3hm2以上）3519.2hm2（已经颁发经营权证书），设施农用地79宗1422.3hm2，未发包荒地140宗1273.6hm2。这种做法不仅规范了农村荒地管理，盘活了集体荒地资源，壮大了集体经济，更重要的是让农民参与了集体资产收益分配，增加了农民收入。

2存在的主要问题

2.1管理混乱

平罗县荒地承包不规范，随意性较大，所有农村集体荒地都没有经过公开程序进行发包，存在暗箱操作，公开透明度不高，造成集体资产流失现象，具体表现在以下几个方面。①部分农村集体荒地合同签订随意性大，农民法律意识淡薄，个人随意开发承包且年限较长，有的承包期到2031年，甚至到2043年；还有以租使用集体土地，有的村与企业合作建设脱水厂，将土地作为股份，每年有企业给村上分红，目前该企业倒闭，人也不知去向，既收不到分红，又无法处置土地。②存在圈地现象，荒地承包价格较低或部分荒地承包后既没有开发利用又不上缴承包费。③由于村干部或财会人员更换，承包合同延续性得不到监督，造成财务管理混乱，荒地承包费不能及时收取，签订合同没有统一格式等。④个别村大片荒地由村干部一人私自发包，价格低且发包年限长，给当前发展村集体经济造成极大障碍，如黄渠桥镇侯家梁村原村支书将村集体80.00hm2荒地以42元/hm2发包给城关镇居民金某，合同签订期限30年，金某又将这80.00hm2荒地反承包给他人开发经营，且引发了矛盾纠纷，致使村集体经济遭受较大损失,造成不良影响。

2.2权属不清

部分荒地权属不清，影响了承包费收缴，如金顺集团承包威镇村的26.7hm2荒地，由于没有书面合同，威镇村认为是村上的，而金顺集团认为是集团的，所以村上一直没有收到荒地承包费。

2.3强行霸占

个别农村集体荒地在土地承包经营权确权完成后由荒地所在队上农民抢先开发了，既没有种植又不交承包费，如黄渠桥镇惠北村、通惠村个别农民在所在生产队强行开发荒地，进行抢开发但不种植。

2.4批少占多

部分农用地没经过国土局批复私自建设或设施农用地实际与备案不符，如有的设施农用地国土部门批复备案4.0hm2，建设面积6.3hm2，有的设施农用地国土部门批复备案0.6hm2，建设面积2.8hm2。

3对策及建议

3.1严格实行农村集体土地招投标管理

对于农村集体发包荒地应严格按照《平罗县农村集体荒地管理办法》，集体荒地经营权承包、转让、拍卖必须经村集体经济组织2/3以上成员同意或者“村民一事一议”通过。发包后的集体未利用荒地，主要用于发展种植业、林果业、养殖业等，不得从事其他非农业建设。农民或其他法人承包集体荒地在3.3hm2以下的，经村民代表大会“一事一议”议定并公示后，报乡镇人民政府备案；承包集体荒地在3.3hm2以上的，经村民代表大会“一事一议”通过并进行公示，报乡镇人民政府审核同意后实施，同时报县农牧局、国土局备案。

3.2加强荒地资源管理登记台账管理

要借助全县土地确权上图建库契机，对各村内已经发包3.3hm2以上荒地、设施农用地、未开发利用荒地，进行详细登记，并分别建立土地资源登记台账，实行严格管理，充分发挥村民“一事一议”民主监督管理职能，使荒地资源管理具有长期性、连续性、规范性。

3.3规范村级荒地承包费收缴管理

农村集体荒地承包费标底，由村集体经济组织提出初步方案，经村民大会或村民代表会议讨论通过，报乡（镇）人民政府批准后组织实施。收取荒地承包费要在村务公开中进行公示，接受群众监督，并按合同约定按时收取荒地承包费，保障集体资产保值增值。对已经发包荒地且没有上缴承包费的，乡镇、村要调查情况，收取承包费，对于连续几年不交荒地承包费的，要补缴或重新发包；发包没有签订合同的，要补签合同。对承包年限超过二轮承包期限的，建议规范合同，使荒地承包期限和二轮土地承包期限一致。对于村发包荒地投入期或头3年不收承包费的，要有监督管理机制，以防村集体资产流失。对于荒地承包不开发利用的，且不上缴承包费的，建议村集体开会讨论收回，终止合同。

3.4规范设施农用地管理

设施农用地建设与备案不符的，建议国土局根据备案，进行详细核查，对实际占用和备案不符的，重新备案。3.5规范荒地开发管理，严肃问责对不按《平罗县农村集体荒地管理办法》规定执行、随意发包荒地的行为，要严肃查处；对于抢开发荒地现象，不予确权认定；给村集体经济造成损失的，责令赔偿。

作者:王玉娟 单位:宁夏平罗县农牧局

参考文献：

[1]陶菁.“四荒地”管理中的问题与对策研究———以安徽省滁州市南谯区为例[D].南京：南京理工大学，2009.

[2]郭华炜.论集体荒地承包经营权制度的完善[D].上海：华东政法大学，2010.