当前乡村土地股份合作的研讨

江都区农地股份合作制运作条件

江都区地处苏中地区，全区总面积1332km2，总人口107万人，其中农业人口76万人，土地面积6万hm2，辖13个建制镇和1个省级经济开发区。江都区农业土地股份合作社起步于1966年的土地一轮承包时期，先后在江都区郭村镇庄桥村、宜陵镇焦庄村、原宗村乡西贾村、原嘶马镇高巷村推进试点，截至当年年底全区共发展各类农场460个，其中村办农场181个，站办农场47个，厂办农场13个，家庭农场156个，股份合作农场63个，农业适度规模经营面积达0．84万hm2。但1998年土地二轮承包后，由于《农村土地承包法》的出台以及当时粮价偏低等因素，部分农场解体，农业适度规模经营有所萎缩。2004年邵伯镇渌洋湖农林综合开发土地股份专业合作社的成立，标志着江都区农村土地流转走上了规范化、法制化的轨道。2006年年底，组建农村土地股份合作社56家，入股土地0．33万hm2以上，农业适度规模经营面积回升到1996年的水平，近0．87万hm2。仅土地股份合作社每年以翻番的速度递增，截至2009年年底，全区遵循“依法、自愿、有偿”的原则，采取转让、转包、互换、入股、租赁等流转形式，依法规范农村土地流转面积共1．97万hm2以上，全区已有农地股份专业合作社235家，占农民家庭承包面积的43．3%，其中转让0．23万hm2、转包0．43万hm2、互换0．032万hm2、入股1．19万hm2、租赁0．094万hm2。涉及农户135641户，签订规范土地流转合同138980份，其中农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社235个，入股面积1．19万hm2，占流转总面积的60．1%［3］。当前，我国农地股份合作制在许多地区不断发展和完善，但基于各种客观因素，部分地区土地股份合作发展仍不成熟，单凭行政力量推动农村土地股份合作发展是不可取的。以下是对江都区经济发展不同梯度地区的土地股份合作制运作情况的简要分析，说明农地股份合作制的适用条件。农地非农化增值收益，是诱致农地经营制度创新的根本江都区仙女镇地理位置优越，近邻城区，京沪高速公路穿镇而过，深受城区经济辐射影响，非农产业发展较快，开放型经济占据重要地位。仙女镇为了不断满足企业用地和被征地农民生活保障的双重需要，由镇政府、农村集体经济组织以及农民共同参股投资，统一修建标准厂房和道路等公共服务设施，为成长型小企业的发展提供基地载体。相对于国家农地征用须先征用为国家所有再上市的做法而言，这种做法不仅节省了行政成本，也为灵活处置土地用途留下了政策空间，有效实现了农民土地使用权者的基本权益，而交易费用的降低及生产成本的减少诱致了企业主体争相租用土地，这一隐性互惠制度既为企业、农民主体双方带来了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能够给多方主体共同产生效益最大化，从而共同分享合作剩余，也为政府引导地方经济发展提供了有效的激励制度范式。农地股份合作社的利益主体有农民、集体组织、企业及地方政府。农民通过农地非农化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在当地充分就业、创业，又可以毫无牵挂地在外务工，增加收入;企业不仅节省了征用土地成本，而且有廉价、充足的当地劳力资源，为提高经营效益提供了人力、物力基础;政府减少了与分散的农户进行谈判的成本，缩短了征地流程，提高了行政效率，不断促进地方经济良性发展。基于3个主体共享土地增值收益的一致需求，达成了多元主体的利益均衡发展。纯农业种植经营的农地股份合作化是寻求改变种植方式的有效选择江都区东北部村镇农地股份合作制发展的困惑江都区小纪镇、武坚镇、樊川镇第一产业的产值在社会经济总量中的比例比较高，农民以地为本、以农为业的思想根深蒂固，农业种植成为农民生活保障的基础。在这种情况下，政府是引导和推动农村土地流转的主要力量。江都区分别在小纪镇、武坚镇开展了土地股份合作社试点。试点中将分散在各个小组的地势较低、种粮效益较低的荒滩进行分组，按人落实股权，另将一直由村经营的滩地作为集体股，建立了股份合作社，实行统一竞价发包种植水产品，收益分配上原属各小组的滩地发包收入全部返还农户;原属村经营的滩地发包收入的30%用于农户分配，20%用于合作社积累，50%用于村委会补贴办公费。从这2个村镇的农村土地股份合作制实践进程看，推动农村土地股份合作经营的主要原因是农村土地撂荒、农民外出务工等，而通过土地外部利润推动土地股份合作发展的因素并不明显，而且土地股份经营项目不具有明显的特色和效益。从分散种植到规模经营的农地股份合作效益江都区的部分村镇农业生产占据着经济发展的重要地位，农民依靠农业种植这一渠道实现增收依然很重要。在这些工业带动力不强的村镇，农村土地收益不明显，通过土地股份合作，将农民分散的土地集中起来进行规模种植经营，如果市场行情好、没有遭遇自然灾害的能实现较好效益，如果受某些因素影响，导致种植情况、市场行情都不好，则农业规模经营可能会有所损失，农民利益得不到较好的实现，则农地股份合作制丧失了存在的基础条件。

江都区土地股份合作的利益机制

当前，农村土地股份合作制已成为许多地区探索农地经营新方式的一种最有效的制度选择，这种自下而上的农村基层制度创新，逐渐为政府、社会所重视。以江都区为例，虽然农村土地股份合作制在第一产业占主导的村镇也有所发展，但发展较快、相对成熟的还是在江都郊区村镇，这些村镇工业化发展速度快，农民市民化进程不断推进，农村劳动力外出务工、农民就地转移就业、创业机会较多，农民素质相对较高，这些因素为农村土地股份合作发展提供了基础条件，其中又以工业化发展带来的土地增值为主［4］。由于现行征地制度不完善，补偿标准不合理，农民对土地征用补偿预期与实际所得相差甚远，利益差别直接推动了农民要求分享工业化发展成果和土地增值收益。因此，外部利润的存在，是推进农地股份合作发展的动力根源。江都区真武镇真北村将集体农业对外发包的53．3hm2以上的土地承包金由原来的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全额返还给原承包户，这才增加了农民参与土地股份合作社的积极性。农地股份合作之所以不断发展，有其潜在的利益驱动，主要是规模收益和农地非农化潜在收益等。一些村镇通过集中农村集体土地，统一开发经营，尤其对耕地进行适度规模种植，发展现代高效农业，从而获取规模效益，促进农村集体组织和农民收入增加。然而，土地资源禀赋差异、土地增值潜力、城镇化波及程度等因素对土地股份合作发展的影响更大，农地转为建设用地后获取的高于农地租赁价格的部分收益是土地股份合作制重要收益来源，因现行土地收益分配机制不尽合理，农民、集体、政府、企业之间的利益处于非均衡状态，农民要求充分实现土地增值收益的愿望及潜在收益的存在直接触发着土地经营制度创新。农村土地股份合作制在坚持入社自愿、退社自由的前提下，将农民土地集中起来，进行统一经营，实行利益共享、风险共担的利益机制。目前，土地股份合作社的参股要素有土地使用权、资金、技术、集体投入等，就土地使用权而言，只要农民愿意加入土地股份合作社，就可以成为合作社的股东之一。按照江都区合作社章程，只要是加入到合作社里的社员都有权按照份额享受应得的土地收益的权利。这种既稳定农村土地承包经营权，即不侵犯农民土地使用权利，又能通过制度保障合理获得土地收益分红的权益共享机制，是取得农民一致同意的关键所在。

江都区农村土地股份合作制的局限性

农地股份合作制还存在一定的局限性。当前，我国农村土地是农村集体所有，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权。产权残缺对股权具有以下几个方面的影响:一是影响农地股权的稳定性。土地流转行为不规范现象仍然存在，致使农民对土地使用权的稳定性没有足够的信心，担心自己承包的土地流转后，防止因农地权属不清而产生矛盾纠纷。因此，土地产权不稳定导致土地流转不规范，可能造成农民土地使用权入股后权益有所丧失。另外，由于经济发展对土地流转的需求逐步增强，土地流转形式也呈现多样化，甚至出现难以管理的局面，这对我国土地产权体系的法制建设造成了严重的影响，如果不及时规范农地流转方式，可能对我国农地制度的长远安排产生深刻的影响［5］。二是影响股权保障功能。土地股份合作社将农民土地集中起来统一经营，虽然农民可以在合作社里务工，挣取工资，获取土地股权收益分红，但是农民对自己土地失去了直接支配权，实质上是将土地物质权利货币化后的一种股权收益。股权的稳定性深受土地股份合作经营状况影响，合作社运行得好，农民收益才能得到保障，一旦发生亏损，农民既得不到分红，加之农地产权不完整，农民的土地使用权已作为股权加入到合作社中去，农民想收回自己的承包地是相当困难的。农地股份合作制为实现多元主体利益目标提供了有效的制度平台，促进了农民增收。但是农地股份合作制运行是有条件的，并不是所有地区都适用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。运作土地股份合作主要有2种目的，一是进行规模种植，实现规模效益;二是进行二三产业开发经营，获取建设用地的土地增值收益和经营效益。比较这2种方式，获取土地增值收益更能有效推动土地股份合作制的发展，依靠纯农业种植的方式所取得的收益并不能满足合作制发展的有效需求。如果土地没有更高的利润收益，股份合作社运作就会面临困难，即便建立起来以后，如果仍然从事低水平的农业种植经营，土地的经济效益不高，股民很难通过合作社实现增收，合作社也失去了存在的意义。其二，制度成本制约土地股份合作发展。对照江都区土地股份合作社章程等可以看出，组建、成立、运作、收益分配等环节有着很强的专业程序和运行机制。例如，在股权设置上，对土地股的折算、资金技术股的标准及其他股权的衡量都很难准确规定，对股权分配也很难科学设置。合作社机构组成人员素质参差不齐，对组织机构顺利运行有一定的影响。另外，股权收益分配程序比较复杂，加入或退出合作社的成员，其股权收益分配及决算等方面更复杂。许多地区的土地股份合作制在股份设置中包含集体股和个人股、资金股和技术股等名目不一的股份，各地因地区特点设置股份的程序、种类和原则也不尽相同，由此可见土地股份合作制所追求的多重目标从根本上决定了运行成本很高的问题。农村土地股份合作社的成立建立在土地承包经营权主体自愿的基础上，不得强制要求农民将土地承包经营权入股。《农村土地承包法》也规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农村土地股份合作的基础是土地使用权，农民将土地作为股份参与土地股份经营，一般情况下是集体统一规划经营，或者由集体统一用于项目开发，由于其不具有分割性，难以恢复原状，农民要收回其土地，该怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地财产到底该怎么核算?这是一个难题。因此，土地股份合作社的退社自由其实并不自由，而且这种行为存在一定的社会风险。土地股份合作社类似于股份合作制企业，但是许多土地合作社不具备企业独立法人资格，法律和政府对农村土地股份合作社性质没有明确的规定，定位也很模糊，股份合作社既体现出了企业经营行为，又具有合作经济组织的性质。土地股份合作社的法人登记也很困难，工商部门认为其不符合企业法人资格而不予登记，民政部门认为其具有经营行为，不符合社团要求，也不好登记，目前已出台的《农民专业合作社法》对农民专业合作经济组织作了明确规定，但是并没有将农村土地股份合作社纳入到合作社范畴，致使农村土地股份合作制无法可依，不受法律政策保护和扶持［6］。因此，没有一个良好的法律政策环境，土地股份合作的发展方向比较模糊，运行环境也不完善。

完善农村土地股份合作制度建设

《物权法》在坚持农村土地承包经营制度的前提下，强化了土地承包权人的相关权利，稳定了农村土地经营关系，农民的土地权益保护更加有力。从实践层面看，农民的土地权益维护意识逐步增强，而且种植收益较以往有所提高，农业机械化生产水平不断提升，农民种田的积极性得到加强，进一步强化了农民的惜地思想。但事实上农民的土地权益仍未能得到充分保护，一些侵犯农民土地的行为时有发生，其根本原因在于农地产权问题还没有彻底解决。因此，要进一步加强农村土地制度建设，不断完善农地股份合作经营机制，实现农地经营绩效最优。首先，相当一段时期内继续坚持农村土地集体所有。基于国情的特殊性，我国现在每年新增1100万人，保持8%的经济增长，每年只能从农村转移800万人进城就业生活。40年后，中国农村的人口依然还有7亿多，人均耕地还达不到现在的水平，所以小农经济是中国农业经济的长期现实的选择［7］;加上农业产业基础薄弱，农民就业创业能力不强，农业仍将成为部分农民的主要收入来源。农村土地集体所有、家庭经营的制度具有极强的适应性和生命力，是一项适合我国国情的农村基本经营制度，目前乃至今后一段时间，既不能改变农地集体所有的性质，更不能改变家庭经营的组织形式。因此，当前我国仍需坚持农地集体所有，进一步稳定和完善农民的土地社会保障功能，在此基础上，推进农村土地法律和制度建设，加快实现农民土地使用权长期化、物权化、市场化、资本化，加速农村土地使用权立法保护进程，用法律形式真正肯定并赋予农民长期而有保障的土地使用权。其次，限制集体对土地的处置权力。法律赋予了基层集体组织享有土地所有权能，但并不是任集体为所欲为。当前我国法律只注重农民这一主体对土地的相关权利内容，而忽视了对集体组织行使土地权利的界定，缺乏必要的限制性规定。因此，在完善农地产权制度的同时，进一步界定集体组织对土地的相关权利，防止基层干部滥用权力，搞土地权钱交易，滋生腐败现象;要注重在禁止集体私自处置集体土地、土地资源收益分配不公、强制调整农民土地、征地补偿不合理等方面作出具体规定［8］。最后，为整合农地资源提供法律依据。新农村建设要求优化农村区域功能布局，整合分散的土地以及推动农地适度规模经营。但我国农村地区的农地资源比较散落，村庄布局不尽合理，部分农村地区土地功能已逐渐弱化，有必要通过适当的土地调整，重新优化农地生产布局。从实践发展来看，当前我国应进行土地权利结构调整和重新构建，以法律形式界定和规范农村土地使用权的范畴，重点突出明确所有权、承包权、使用权、收益权及处分权等。当前，我国亟待对农民的土地处置权能加以明确规定，以发挥农地的使用功能。其一，农民土地处置权能不完整。当前，在农民土地集体所有的前提下，农民不可能完全享有土地处置权，只能是依照农村土地相关法律制度进行合法实施，主要体现在转包、出租、互换、转让等几种流转方式，农民土地处置权能实际上是在集体统一意志支配下的一种附和行为，处于被动状态。正因为农民的土地处置权能缺失，造成了农地征用制度不公平、农民土地权益得不到保护等现象。因此，在新农村建设进程中，要提高农民的市场主体地位，必须增强农民的土地处置权能。其二，扩大农民的处置权能范围。进一步放开农民的土地处置权能，但其最终目的并不单纯是维护农民的承包权，主要目的是要让土地能够活起来，搞活土地经营，充分体现出土地的资本性。要实现农地资本性功能，法律应当赋予承包农户享有排他的占有、使用、收益权，并且享有包括使用权继承、有偿转让、转包、入股、联合经营、抵押等权利在内的较充分的处置权，从而使农民的土地承包权成为一种具有实质意义的包含使用权、转让权、继承权和抵押权于一体的土地财产权。其三，建立完善的处置权配套制度。放开土地处置权能会不会导致农地私有化、土地兼并、农民失地而流离失所?这些都需要有一套完善的配套制度，使农民的土地处置权在充分实现社会保障功能的前提下稳步实施。土地不仅有社会保障功能、生态功能，还具有极强的资本增值功能。如何实现农地资本功能，维护好农民土地资产性权利，是完善农地产权功能的重要途径。其一，确保农民拥有土地资产性权利。通过界定土地产权关系，进一步明确农民的土地权利。在坚持集体土地所有的前提下，将土地的物质形式转化成股权化的资本形态，让合法享有土地产权的农民都能平等分享到土地权益，以实现土地的资本化［9］。土地股份既可以作为资本，参与社会资本或市场流动配置，实现股份合作经营，也可以兑现成土地资源，对其直接占有和使用，实现土地经营效益。其二，实现土地资产市场化经营。通过健全农地市场机制，建立起平等的土地产权体系，以市场为导向，追求经济效益最大化。切实将土地作为社会生产要素，鼓励土地在合法前提下自由流通，提升土地资本增值功能和经济效益。允许农村土地使用权依法、自愿、有偿转让，在稳定承包经营使用权的基础上，用市场手段配置土地的经营使用权，解决人地矛盾。其三，健全土地资产实现途径。在现行农村土地制度框架下，通过简单的农业生产很难实现土地资本增值功能，因为农业效益比较低下，土地经营利润有限，农民要使土地价值变现，只能通过转让、出租等流转方式，而不能买卖、抵押。因此，在产权不完整的前提下土地资产价值并没有完全实现。如何实现土地资产增值功能，除了完善市场机制外，还必须进一步强化农地股份合作制建设，通过稳定农民对集体土地的股权，实现股权收益长期化，确保农民分享到土地增值收益［10］。另外，土地地力评估和定价也是农村土地市场化、资本化的一项前提工作，是健全和发展农村土地市场体系的重要环节。针对我国农村土地今后相当一段时期仍然是农民主要的经济来源。因此，我国在推进农村土地制度建设过程中，不能犯冒进主义错误，也不能搞一刀切，而是要按照农村发展实情稳步推进。其一，确保农民土地使用权长期化。农村土地调整、承包权利的不稳定性等深刻影响着农民对土地投入和经营的积极性，为进一步优化农地资源，提高农村土地产出率，须要加快实现农民对土地使用权的长期化经营。通过土地使用权长期化设置，逐步实现农民对承包土地的物权性质，稳固农民对土地的支配权，限制外部主体侵犯农民土地权益。其二，以法律形式固化农民土地使用权长期性。目前，我国涉及农村土地制度方面的法律对农民与土地之间的关系仍界定为承包关系，规定了耕地承包经营期限为30年，期满后由承包经营权人继续承包。农民是被动接受集体组织给予的表面性的土地经营权利，而不是处在真正的主人地位上对土地行使经营权，造成的直接影响降低了农民的生产积极性。在土地集体所有制前提下，如何实现农民的土地经营长期稳定性，是摆在我国农地制度改革面前的最迫切问题之一。当前，在实现农民土地经营期限长期化的基础上，加快农民土地使用权立法进程，以法律形式赋予农民的土地承包经营权长期化，从而为维护农民的土地权益提供法律后盾。在立法过程中，注重对农地所有权主体、农民土地经营方式、农民享有的土地处置权能等环节进行具体规定，并辅以必要的配套政策，完善农民土地使用权法。

本文作者：金丽馥李章垠黄佰行工作单位：江苏大学新农村发展研究院