农村土地论文：论城乡土地运用的若干策略

本文作者：李太淼工作单位：河南省社会科学院

搞好社区的科学规划

新型农村社区不是原来意义上的新农村，而是五级城镇体系中的最基础一级，是城镇化的有机组成部分，因此，要坚持用城市思维规划新农村社区建设。要高起点规划新农村社区。要依据当地经济、社会和人口等客观实际，坚持传统与现念相结合、外观与环境相协调，突出地域特色，做到形式多样、格调新颖。高度重视社区规划建设的文化艺术品位，努力提高社区建设质量，注重规划的科学性、可行性、长远性，坚决避免重蹈“整治—乱建—再整治—再乱建”的恶性循环。要坚持因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不强求一致，不搞不切实际的“政绩工程”。1．立足于宜居宜业，做到“三个尽量靠近”。宜居宜业，是社区的最基本功能，也是社区的生命力所在。就群众角度讲，只有安居，才能更好地休养生息;只有充分就业，才能有持续的经济收入、生活来源。就社会角度看，只有宜居宜业，社区才有存在和发展的价值，社会才会稳定、和谐。要实现社区宜居宜业，就要在规划时充分考虑气候、地势等自然环境因素，保证人们居住的安全、舒适;就要充分考虑地方产业发展规划和社区居民就业的需要。如何做到宜居宜业，许多地方都在探索。《河南日报》2012年5月22日报道:新乡把新型农村社区建设纳入城镇化范畴，让农民离土不离乡、进厂不进城，就地城镇化，按照“政府引导、规模先行、注重风貌、传承文明、就业为本、量力而行、群众自愿、循序进行”的原则，形成了“旧村完善型、村庄合并型、服务共享型、整体搬迁型”等多种建设模式。该市按照城镇社区标准规划建设，把全市3571个行政村规划为900个新型农村社区，而且特别注意强化产业支撑，优化城乡产业布局。新乡依托原有产业基础，规划建设27个产业集聚区(含专业园区)，建成区面积达144平方公里，辐射了全市半数以上的乡镇、1/3的行政村，入驻规模以上企业(项目)超过5000家，吸纳农村劳动力就近就地转移就业达52．5万人。在产业集聚区辐射不到的偏远地方，首批规划建设19个农民创业园，全部建成后可吸纳13万农民就业。在每个社区培育一个主导产业或高效农业园区，并至少成立一个农民专业合作社，形成“一区一业”的产业布局。目前入住社区的农户，从事二、三产业比重由入住前的49．8%提高到入住后的79．1%。舞钢市采用园区带动、城镇辐射和迁村并点等模式，把就业带动作为实现农民充分就业的保障。园区带动，主要是通过园区经济的发展壮大，带动社区农民收入增长，引导农民就近转移就业。城镇辐射型，主要是利用城镇近郊的区位优势、资源优势和产业优势，引导集聚农民围绕小城镇的主导产业经商和务工。迁村并点型，就是整合土地资源，引导集聚农民发展特色农业和旅游服务业，增加居民收入。许多地方在农村社区建设实践中形成的“三个尽量靠近”思路值得借鉴。“三个尽量靠近”，就是新型农村社区建设要尽量靠近城市，尽量靠近中心城镇，尽量靠近产业集聚区。为了最大限度地节约集约利用土地，最大限度地配套共享基础设施和公共服务资源，形成城区、镇区、社区三个层次的科学合理的新型城镇体系，各地在新型农村社区建设中，坚持科学规划，实施合村并城、合村并镇、合村并点，尽量将城郊村、镇区周边村、远离产业集聚区的村合并靠拢到城、镇和产业集聚区附近，以便将来与城、镇和产业集聚区自然连为一体。“三个尽量靠近”包含了基层干部群众对经济社会发展规律的认识和把握，体现了发展着眼长远、面向未来、方便群众、服务群众，不断满足群众多方面需求的务实精神。另外，有的地市在一些传统农区围绕特色农副产品加工业，在一些深山贫困地区围绕特色旅游产业，规划形成了漂亮的新型农村社区，这些经验都具有代表性，具有推广和示范作用。2．搞好社区的基础设施和公共服务设施建设。与传统的“无规划、无设计、无基础设施”、自然分散、建设无序的自然村落相比，新型农村社区应该拥有比较完善的基础设施和公共服务。社区内不仅道路、供电、供水、通信、网络、有线电视、垃圾污水处理等各类基础设施基本齐全，而且教育、医疗卫生、文化体育、商业网点、金融邮电和市政公用等各种公共服务设施也应有尽有，以保证农民现代生产和生活的需要。要综合考虑生态宜居、自然景观、传统文化等因素，以及农民承受能力、生活习惯等因素，制定既具有时代气息，又体现地方特色的切实可行的社区建设详规。要以“六通六有两集中”为基本内容，不断完善基础设施和公共服务设施，提升社区综合服务功能。六通为:通自来水、电、柏油或水泥路、有线电视、宽带、客运班车或公交车;六有为:有社区服务中心、文化健身广场、标准化卫生室、小学或幼儿园、农家书屋、便民超市;两集中为:垃圾集中收集处理、污水集中排放。原则上5000人以上的社区要配套建设1所小学，每个新型农村社区要配套建设幼儿园。暂时没有条件通暖气和燃气的社区，要预留位置和管网。社区要规划建设污水集中排放及处理设施，靠近城镇的社区采用区域统一处理方式，排放至污水处理厂集中处理;远离城镇的社区采用小型无动力或微动力污水处理技术，或采用生活污水净化沼气池、人工湿地、生物滤池等处理后达标排放或综合利用。平原地区基础设施和公共服务设施建筑面积不低于1．5平方米/人、绿地率不低于30%，丘陵山区可根据实际情况进行配套。3．要注意社区的长远规划。社会是在不断发展变化的，这就需要在搞社区规划时，尽量考虑到产业集聚、产业培育、新企业组建、人口增长、新型服务业开展等对未来建设用地的需求，为以后发展留下空间。要坚持高起点规划，努力兴建“百年社区”。

严格控制社区建设用地使用标准

严格社区建设用地使用标准是坚持节约集约用地原则的必然要求。各地在这方面进行了积极探索，取得了不小成效，节约了大量土地。严格社区建设用地使用标准需要做好以下几方面工作。1．社区建设应当优先利用闲置地。社区建设应当优先利用荒坡荒地废弃地，尽量不占或少占耕地，严禁违反规划占用基本农田。如新密市按照占补平衡的原则，充分利用山地、丘陵地、废弃地以及农民搬入社区后拆除旧宅整理出的土地等，有效解决新型农村社区建设用地。在充分尊重群众意愿的基础上，提倡住宅向多层、高层发展，集约节约利用土地。截至2012年6月，全市正在建设和启动建设的36个新型社区前期工程，规划占地5200亩，可节约土地1．08万亩。2．严格控制住宅住房面积。以往的农村实行的是一家一户一处宅基地，户均用地往往占用面积较大，建设用地利用粗放、浪费严重。随着人地矛盾加剧，各种建设用地需求急剧增长，这种状况显然不可持续。在新型农村社区建设中，要根据当地的自然条件、人均土地拥有量、居住人口规模、生产生活条件要求，本着舒适、便利、适当的原则确定住户的住宅建筑面积。人均住宅面积应严格控制，有条件的地方可建设高层建筑，向空中要居住面积。同时，要因地制宜，一些偏远地区、山区，建设用地供应相对充足，可适当放宽居民的住宅面积。3．严格规范公共基础设施的用地面积。新型农村社区必须建设必要的公共基础设施如医院或卫生所、学校、商场、文体活动中心等，一时建不起来的也必须留下建设空间。建设基础公共设施，既要美观、实用、规范，同时也要节约集约用地，不可粗放使用土地而造成不必要的浪费。4．严格规范市场经营主体的建设用地。社区建设要依托产业支撑，产业发展需要一些市场经营主体主导或参与，而市场经营主体主导或参与产业发展必然需要一定量的建设用地。比如一些公司、企业、合作社需要建设办公设施、工厂车间、仓储设备等。对市场经营主体的建设用地需求，既要积极创造条件给予支持，又要制定严格标准进行准入限制。要防止一些企业在经营中盲目扩张建设用地、囤积建设用地以从中牟取暴利。

从宏观上控制城镇建设用地和工业建设用地

尽管在农村社区建设中节约出的建设用地可以通过“双挂钩”政策转换成城镇建设用地和工业建设用地，适当满足城镇化和工业化进程中的用地需求，但必须严格用地标准，坚决防止新增建设用地的粗放使用和人为浪费。河南目前部级和省级开发区建成工业用地平均投入强度分别为258．58万元/亩、149．10万元/亩，产出强度分别为488．82万元/亩、239．18万元/亩，普遍低于全国平均值。在调研中，笔者发现个别地方存在粗放利用现象，个别企业有占地圈地以谋取土地增值暴利的倾向。当前用地紧张与粗放浪费同时并存于各地。有的大宾馆占地几百亩，空荡荡的;有的新区圈地上千亩，至今没上几个大项目。这必须引起我们的高度重视并加以整治。1．严防地方政府的用地冲动。尽管政府手中多了一些用地审批指标，但依然要按照标准严格审批。对一些党政事业单位的办公用地，对广场、文体活动场馆等公共设施建设用地，一定要按程序按标准审批，切不可盲目贪大、浪费土地。2．严格规范工业建设用地标准，严防一些企业囤积土地。要在盘活现有存量建设用地的同时，对有新的建设用地需求的建设项目、入驻企业，要制定严格的用地标准，进行市场准入限制。对不符合土地使用标准的项目、企业不予审批。尤其是要严防一些企业借机占地圈地、转手倒卖土地使用权，从中非法牟利。(1)要加大依法处理力度。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的应缴纳闲置费;连续两年未使用的应无偿收回用地单位的土地使用权，交由原单位恢复耕种;工业用地投资强度低于规定标准的，折算后按比例收取土地闲置费;凡有闲置土地行为的企业，禁止参与竞拍建设用地使用权;对土地闲置的房地产开发企业，协调商业银行不发放新开发项目贷款，告知证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。(2)要强化批后监管职责。相关职能部门应拿出主要精力，不间断地对年度审批下达的建设用地指标使用情况，采取“对号入座”方式，逐单位、逐批次、逐宗地、逐项目实施跟踪核查。发现虚报假批、改变用途、批少用多或达不到单位GDP建设用地面积限制标准的，要及时通报、问责和叫停，对清查出来的批而未供、低效用地和违法用地，统一建立土地后备资源储备库。(3)完善考评指标体系。应从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进节约集约用地。要将市、县及产业集聚区单位GDP用地消耗量，纳入政府年度责任目标考核体系;将开发区和产业集聚区土地节约集约利用评价结果，作为其用地计划指标分配以及申请扩区或升级的重要依据，真正做到评价科学、考核严格、奖罚分明、问责到位，使有限的土地资源实现效益的最大化。3．严格规范城镇居民建设用地标准。要通过实行“人地挂钩”政策，对城镇居民的建设用地需求进行适当控制、调节。在对农村社区居民住宅面积进行限制的同时，对城镇居民的居住面积也必须进行适当限制，否则，不仅会引发新的巨大的社会不公，也不利于土地的节约集约利用。这个问题表面看似简单，实际是个很深层次的问题，牵涉到土地制度的改革创新。要根据城镇人口的规模、增长速度适度增加建设用地供应。要制定人均居住面积基本标准，加大社会保障房建设，优先满足普通城镇居民的住房需求。对那些已超出基本标准要求的一些居民的购房需求，要通过政策严格控制。

鼓励农民采取股份制、租赁制等形式参与土地的中长期流转

搞好土地流转有利于土地的节约集约利用，有利于改变传统的农业生产经营方式，有利于把农民从土地上解放出来，变成工人和自由职业者，因而有利于推进新农村社区建设。没有土地流转的配合，农民就不能改变传统的一家一户分散的小生产方式，就会给农民的集中居住带来不便。因此，要加快推进土地流转。近年，土地流转已在各地广泛进行。但从整体上看，流转地块分散，不够集中;流转周期较短，不利于经营主体长期经营。目前，“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式。大部分地区是通过“转包”这种主要形式实现农村土地流转的，一般占到土地流转面积的50%左右。转包是农民自发的、原始的低端流转形式，也是目前最普遍的形式，但今后将大量萎缩。土地入股与租赁等流转形式是土地流转的高端形式，是农村改革和土地制度改革发展到新的历史时期的更高形式，目前尚处于探索、发展阶段，其发展前景十分广阔。要鼓励农民采取股份制、租赁制等形式参与土地的中长期流转。农民以出租形式、土地入股的股份制形式参与土地流转，更有利于土地的集约利用、规模经营，更有利于提高农业生产效益，更有利于增加农民收入，更有利于农民转移就业，更有利于新农村社区建设。要积极扶持和培育规模经营主体，鼓励规模流转。

进一步完善“双挂钩”政策

根据国务院的规定，一些地方对“双挂钩”政策进行了先行先试，并取得了一定成效。但也出现了一些对农民补贴不到位、用地指标有所放松的问题。对此，应制定更加详细的政策，对用地指标的流转进行严格控制。1．充分保障农民群众的权益。城乡用地挂钩，意味着原来属于农村的土地要在农村用地与城镇用地、集体土地与国有土地、耕地与建设用地等之间进行统筹置换。尽管这是经济发展规律使然，但作为世代以土地为命根子的农民，必定面临着土地占有量的相对减少，因此，农村土地转化为城镇建设用地，作为原来土地所有者的农民必须得到应有的利益补偿。要按照“原有生活水平不降低，长远生计有保障”的总体要求，提高征地补偿标准，探索更为有效的补偿安置方式，优先安排被征地农民进城定居。在“人地挂钩”和城乡建设用地增减挂钩过程中建立严格的土地收益返还制度，明确土地收益的使用方向，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益，确保土地收益中的适当部分真正用于农村和农民，促进城市反哺农村、工业支持农业、发达地区带动欠发达地区。土地利益补偿主要包括两方面:一是要给予农民基本生活保障，使失去土地的农民没有生存的后顾之忧;二是要给予农民合理的一次性利益补偿。这种补偿要有一个符合市场经济规律的基本标准。2．制定严格的土地使用标准。制定符合河南省实际的大中小城市、小城镇和新型农村社区节约集约用地标准，建立健全节约集约用地考核评价机制，积极探索节约集约用地新模式。通过具体城镇的生产生活生态设施有效兼容、地上地表地下空间整体开发，有序推进城市土地二次开发，盘活存量建设用地，推动全省城镇的紧凑发展、适度扩张。通过“人地挂钩”政策试点的实施，优化土地要素配置，促进建设用地向节约集约利用程度高的地方有序集中。在保护生态环境的前提下，积极探索利用低丘缓坡等未利用土地资源，拓展城镇建设新空间。3．建立土地使用激励约束机制。探索建立新增建设用地与节约集约用地相挂钩的机制，将节约集约用地水平作为分配新增建设用地指标的重要依据。深入开展国土资源节约集约模范县(市)和土地资源节约集约利用示范产业集聚区创建活动，激励城镇和产业集聚区提高土地利用效率。对土地利用效率高和节约集约用地工作搞得好的县市区，在用地指标上予以倾斜。对土地利用效率低、节约集约用地工作不力的县市区，相应减少用地指标。鼓励建设多层标准厂房。引入项目退出机制，对预留土地空间过大、造成土地闲置的项目予以调整。经过土地整治、新农村社区建设等新增加的土地，在利用上应注意以下几点:首先，要按照占补平衡的要求恢复成耕地，并留下未来农业发展的用地空间，然后才可以置换为城镇建设用地和工业用地。其次，严格城镇建设用地指标审批。要设计出科学合理的用地标准，防止政府及企事业单位对建设用地的粗放使用。再次，搞好土地储备工作，为以后发展留下空间。

创新和完善“人地挂钩”政策

实行“人地挂钩”是实现土地节约集约利用的必然要求。要探索开展城乡之间、地区之间“人地挂钩”政策试点，实行城镇建设用地与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩，城市建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩。笔者认为，“人地挂钩”应包括城乡两个方面。1．实行城镇建设用地与城镇人口数量(含流动人口)挂钩。要正确处理土地城镇化和人口城镇化的关系。坚持以人口城镇化程度衡量城镇建设用地的规模、结构和时序，以城镇集聚人口数量的变化控制城镇建设用地规模、结构和时序的变化。不符合条件要求的城镇不得盲目扩大建设用地规模。创新设计并充分利用土地政策，实现和保障农民的土地权益，促进符合条件的农业转移人口逐步转成城镇居民。2．实行农村土地与人口挂钩。这方面可出台四个具体政策。一是对农民承包的土地要进行义务规制。凡是长期在外工作或以经营非农产业为主、不能亲自耕种土地的农民，要限期转包或出租承包地，以防止农地粗放经营或撂荒。二是对农民宅基地用地实行规制。凡是长期在城镇居住生活，在城镇购有房产、举家迁入城市的农民，宅基地上的住房应在规定期限内出售，村委会有权在规定期限内收回宅基地。三是进入新社区的居民必须交出旧宅基地。四是拟转为城镇居民、享受城镇居民一切待遇的村民，不能同时享有农村宅基地分配权利，但可继续保留承包地使用权、集体经济收益分配权和惠农政策享受权。

逐步推进农村建设用地国有化

关于农村土地国有化，学界虽然已有人论及，但观点论述显得模糊。目前，将农村所有土地都实行国有化并不现实，但逐步扩大国有化比例，将农村社区建设用地国有化已是大势所趋。逐步推进新农村社区建设用地国有化，是实现城乡经济社会发展一体化、城乡公共基础设施建设一体化、城乡房地产市场一体化，实现农业用地与建设用地统筹、城乡建设用地统筹、节约集约用地的重要基础，也是解决建设用地使用中国有与集体所有矛盾的必然选择。从法律上讲，我国土地实行的是城镇土地国有制和农村土地集体所有制，但从哲理上讲，不论是国有土地还是农村土地，全国公民都有在土地上生存、从土地上获取生活资料的权利，所有制只是调节人们利益关系的杠杆、工具，是会随着经济社会发展的需要而改变的。农村土地集体所有制在我国实行了许多年，发挥了重要作用，而且改革开放以来，农村集体所有制的形式和内容已经发生了巨大变化，如家庭联产承包责任制的推行，再如工业化、城镇化进程中，大量农村土地被征用改为国有制。如果从绝对量上看，农村集体所有的土地面积在不断减少，国有土地面积在不断增加。我们无需为此惊讶，这是经济社会发展到现阶段的一种必然要求。理论上，我们不能把集体土地国有化看作对农民的一种剥夺。现实生活中所表现出的一些现象，已表明建设用地集体所有已不适应经济社会发展要求。比如，农村建设用地占用面积过大，乱拆乱建，使用粗放，缺乏公共基础设施规划和建设，特别是“城中村”的出现，产生了一系列社会病，如妨碍政府的城市发展规划，产生了庞大的食利阶层，扭曲了利益分配，还有一些城郊村出现了屡禁不止的小产权房现象等，都反映出了建设用地集体所有的弊端，反映出了建设用地集体所有与国家所有的尖锐矛盾冲突。1．实行农村建设用地国有化是必由之路。实行农村建设用地国有化有以下好处:(1)有利于推进农村城镇化进程。农村建设用地国有化是与农村基础设施现代化和公共服务均等化同步进行的，也可以说，农村基础设施现代化和公共服务均等化是农村建设用地国有化的一个前提。建设新型农村社区，国家、社会要投资基础设施建设，政府要提供公共服务，然后农民改为居民，享受基本公共服务。(2)有利于为工业用地提供空间。开展新型社区建设，合村并村，让农民“上楼”，能腾出大量土地。(3)有利于统筹城乡用地规划。这是很显然的，国有化有利于合理开发利用土地，实行城乡一体化规划和管理。(4)有利于推进城乡土地市场一体化。有利于彻底解决农民房产权问题和小产权房问题，开放农村建设用地市场，盘活农村建设用地资源。(5)有利于溢价归公，搞好分配调节。按照溢价归公的经济学原理，随着经济社会发展和条件变化，不同地区的土地会产生巨大的级差地租，这种土地溢价自然要回归国家而不能据为私有。只有这样，才能发挥按劳分配的主导作用，防止利益分配扭曲，防止产生庞大的土地食利阶层。2．推进农村建设用地国有化的主要途径。主要途径是:将符合条件的新型农村社区建设用地，通过对农民实行一定的土地利益补偿和对居民实行一定的土地利益分享，直接转变为国有土地。(1)用城市标准、城市理念建设标准化新农村社区。重点是政府要提供良好的基础设施和公共服务设施。(2)实行村改居。村民改为城镇居民，享受城镇居民各种待遇。(3)实行土地利益补偿和土地利益分享。政府通过一定程序变社区土地集体所有为国家所有，与此同时，要对原来的农村居民进行合理的利益补偿，对社区居民实行土地溢价利益分享。3．推进农村建设用地国有化需要注意的问题。(1)国有化应与农村社区建设同步推进。要在社区建设中注重统一规划、节约用地;注重公共基础设施建设与公共服务;注重土地增值利益分享，确保农民的合法权益;注重避免早期“城中村”社会病———大批食利者形成。(2)要逐步推进，示范带动。凡是建设用地国有化的农村社区，农民在保留农地承包经营权的同时，享受诸多公共服务，同时可以分享地产增值利益。凡是未实行国有化的农村建设用地，其宅基地审批、住宅建设、项目建设要受到严格控制。(3)要搞好建设用地国有与农民土地承包经营的制度衔接。建设用地国有，但耕地依然属于集体所有，农民拥有长期的承包经营权。农民进入社区后，原有的村、组建制会打乱。可成立社区土地管委会代行集体土地所有者职能。社区建设用地如何开发利用、社区所属的集体农地如何管理，需要探索建立一套新的机制。(4)要严格土地用途管制。在实行建设用地城乡统筹、耕地占补平衡的同时，要严格限制农用地转为建设用地，为农民发展留足空间。要通过立法和行政手段，对农村社区用地面积、城镇用地面积、工业用地面积、城乡人均用地面积等进行最严格的管理和控制，最大限度地提高单位建设用地的使用效益。

搞好农村宅基地和建房的审批

搞好农村宅基地和住房的审批，直接关系到建设用地的节约集约利用。今后，对不符合建设规划、不符合建设用地使用标准的宅基地申请和建房申请，一律不予审批，以此推进新农村社区建设，推进集中居住、高层居住。要坚持不在没有规划的地方建房子，不允许建没有经过规划设计的房子。新型农村社区建设既要坚持节约集约用地原则，鼓励和提倡集中连片、联村建设，有条件的地方要建设多层或高层住宅，又要有利于农民生产生活。对规划确定撤并的村庄，停止审批宅基地，禁止重建、扩建住宅。