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土地流转与配置制度分析

[摘要]我国城镇化工业化进程中出现的一系列问题或多或少与土地利益有关,改革相关制度安排是保障农民权利的关键。在全面推进公益、商用两立的用地制度改革前,可先期试行一些地方已取得成熟经验的制度尝试,如城乡用地指标增减挂钩制度。农地流转方面,则是坚持农村土地集体所有的前提下促进农地顺畅流转,实现同地、同权、同价,同时启动相关配套制度改革。

[关键词]土地流转;征用;制度

一、现行土地利用制度的问题

我国现行土地制度构架包括三个部分,城市国有土地使用权批租制度、农民集体所有土地制度,以及介于二者之间的农地变为非农用地的征地制度。当前的大量问题和矛盾都集中在后两种土地制度安排上,尤其沿用征地制度而引起的各种问题和矛盾。城市土地使用权批租制度的基本内涵是地方政府代表国家行使城市土地所有权,并通过在一级土地出让市场上批租若干年的土地使用权而一次性收取整个租期的土地出让金。目前,土地出让金收入归地方政府支配。须提及的是目前土地出让市场执行的国有土地使用权出让“招拍挂”制度。尽管它不是我国基本的土地制度,但却是国有土地的法定市场交易机制和土地市场价值发现机制。第二部分是农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。这种土地制度下,土地的所有权是集体的,但使用权、经营权、转让权长期归农户,它兼顾了土地资源的稳定性、流转性,基本适应改革开放以来我国生产力发展的需要,但随着城镇化、工业化进程加速,其问题开始显现。最主要的是现有土地制度安排下农民的土地权利不充分,农民没有完全的土地使用权、交易权、收益权,表现就是土地产权中的处置权尤其抵押权不完整。这导致在农地流转方面,农民的宅基地及其地上资产不能跨地区交易,承包地及宅基地也不能作为一项重要资产进行抵押或资本化的股本入股,丧失了资产的投融资功能。第三部分就是原来的农业用地,城市化后转为国有土地时适用的征地制度,即农民集体所有的土地必须通过国家征用转为国有土地后才能进入一级市场,农民(包括农民集体)无权进入土地交易市场。政府出于公共利益目的,可以动用征地权把农民的集体土地变为国家所有的土地。问题是目前有很多的农地征用并不是为了国家和人民的公共利益,纯粹是为了商业性开发,比如高档楼盘或工业项目。尤其以低价从农村征到土地,再按照市场规律以高价卖出去,中间的差额就成为城市建设的资本来源,地方政府通过“经营城市”取得的各项“政绩”大多源于这种土地财政收益。由此带来的一系列问题是当前各种社会矛盾的焦点所在,也是地方政府与农民利益矛盾的重点领域。

二、土地资源再配置问题

我国城市化进程较快,尤其借助征地制度,土地要素的城市化速度更快。从资源的空间配置来看,农地进城后会得到更密集、更节约的利用———同样一幅土地,盖上30层的楼房,就等于30亩的土地。如果农村人口进入城市30户,理论上在农村就可以净增29幅耕地(按一户占用一幅宅基地面积计算),这就是城市土地和农村土地之间的关系。所以一般的结论是:城市化进程加快,农村的耕地会净增加,日本、西方国家的实际经验也都是如此。但中国的现实与一般的规律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地,但农村占用的建设用地数量并未减少。这样的资源配置“两头”不经济,该密集的密集不起来,该解放的解放不出来。城市化加速后城市用地大量增长这很自然,但农村非农占地数量为什么没有相应减少呢?主要是制度方面的原因。二元户籍制度横亘在城乡之间,进城打工也难以轻易转为市民,农村的房子尚可容身,不能卖掉,即使每年只回去住几天,却是一种保障。那如果撤掉城乡分割的户籍制度,农民能否较容易地转为市民呢?他也不会轻易地让出所占土地,因为这块宅基地是无偿分配来的,不占白不占,除非有人出高价他才会让渡。卖给当地乡邻又卖不上几个钱。进一步推理,如果城里人或外资出高价买,农民又愿意卖掉宅基地,他的地就能够卖成吗?还是不能,因为我国现行法律不允许把宅基地出售给农民集体经济组织以外的人,只能在农村乡邻之间互相买卖。小产权房面临的就是这个问题———城镇居民买小产权房我国在法律上是禁止的。所以,在这三条通道都被堵死之后,农民进城后留下的宅基地仍然占在那里,总量上还可能随着新增农户的增加而增加,除非制度上的放松将它解放出来。这就是农村和城市建设用地配置的现实,两头都在膨胀。两头扩大建设用地的土地资源配置发展下去将产生什么矛盾呢?挤占耕地。最终可能导致18亿亩耕地红线守不住。

三、城乡统筹发展的土地流转、征用及配套制度改革

中国的城市化进程在快速向前推进。这个过程既是农村人口大规模向城市迁移的过程,也是分散在农村的生产要素向城市快速聚集的过程,尤其土地要素。这个进程总体上是有序的,也取得了较大成效。然而,无论“人口城市化”还是“空间城市化”,在推进过程中都出现了一系列问题,实际上,这些问题或多或少与中国现有土地制度密切相关,须适时推出包括土地制度及财政、户籍等配套改革。1.土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商业用地分开,在严格界定公益和非公益用地范围的基础上,逐步减少征地规模,全面改革征地制度。也就是说,地方政府以后在动用征地权时必须出于公共利益目的,这样其征地行为才具有合法性,其它的工、商业用地则由市场提供。界定公共利益的一个较可行办法是看利用这块土地所生产产品的属性。若某地块将承载的是商业地产、住宅项目、工业、旅游等完全可由市场提供的非公益性盈利项目,则其项目用地必须交由市场来解决,地方政府不可动用征地权为其征地。真要在短期内一步到位地实行公益、商用两立的用地制度改革,完全切断地方政府通过“经营城市”的发展模式对“土地财政”的依赖恐怕还不现实,宜采取渐进性方式。建议推行成都经验,即城乡用地指标增减挂钩制度。这个制度并没有完全否定征地制度,但是减少了原体制的强制性,提高了农民补偿的份额,有利于各方,推进起来阻力小。基本思路是把农村的耕地、建设用地加以整理,腾出来用地指标,虽然土地还在农村,但增加的土地指标可以用来换取城市的资金,用于农村建设。这种城乡用地指标占补平衡、增减挂钩的征地制度设计可以大大推动城乡共同发展,是一件城乡两利的事情,尤其让农村居民分享到了城市化的好处。2.农村集体土地流转改革。征地制度改革为农村集体土地改革闪开道路后,农地流转改革就可以展开了。第一步是启动农地产权改革。在坚持农村土地集体所有制的前提下,放开农地(含建设用地和耕地)进入市场顺畅流转,提高农地资源配置效率,保证农民土地权利和利益的实现。农地通畅流转的前提是让农民拥有完整农地产权。完善农地产权的思路是推进土地产权制度改革,在法律上允许农地自由流转,可以作为财产抵押,在保持土地农民集体所有不变的前提下实现土地产权的独立、完整,使原有单一的土地使用权转化为产权。在完整的土地产权基础上,农地制度改革的第二步才是让农村集体土地进入市场流转。3.相关配套改革。在逐步限制地方政府强制征地、逐渐收缩征地规模,拓宽农村集体土地流转规模后,接下来就要缓解地方政府土地出让金骤减和农地流转收益激增的矛盾。需要通过一个合理的农地流转收益分配机制,将农地流转规模扩张后带来的巨额收益在政府、村集体、农民三者间公平分配。分配的机制应采用规范的税收形式进行。为此,就必须启动相关配套制度改革。首先,要将土地征税范围扩展到集体土地,改变现存城乡二元土地制度,实现城乡土地同一市场下的同地、同权、同价、同等纳税。其次,在试点基础上全面开征不动产持有税(物业税)。在不动产税制的设计上按照累进方式征收。4.进一步推动户籍制度改革。为解决“空间城市化”突进而“人口城市化”滞后的矛盾,还必须配套推进城乡二元户籍制度改革。尽快取消城乡二元户籍制度,恢复户籍只承担单纯社会管理和人口信息统计的本来功能,彻底消除户籍制度的等级功能,打破城乡二元社会经济结构管理,建立有利于农村劳动力向非农领域转移的新型户籍管理制度,实现城乡居民人口迁移自由,为农村剩余人口向城市转移创造条件。

作者:赵晓美 单位:哈尔滨商业大学 经济学院

[参考文献]

[1]王海静.关于促进我国农村劳动力转移的探讨[J].黑龙江对外经贸,2009(5):25.

[2]宁爱凤.农村土地流转的制度障碍与对策研究———以农村劳动力转移为视角[J].理论探讨,2010(1):15.

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