农村宅基地整理再思考

我国虽然面积辽阔，但人均耕地资源却十分短缺，全国人均耕地拥有量不到0.1公顷，甚至不到世界平均水平的一半。且近年来，由于工业发展、人口增长，这一问题不断加剧。2015年，由于我国采取补改结合，全国耕地面积基本稳定，耕地面积维持在20.25亿亩，减少趋势明显放缓。但随着城市化进程的推进，一些农村用地甚至耕地将面临成为工业用地、城市用地的转变。并且随着建设新农村的进行，我国农村经济也开始快速发展，我国正处于农村城镇化，由农业转为现代化工业的过程，大量工厂在农村建起，许多企业也在农村兴起，这必然导致大量农村土地甚至耕地变为工业建设用地。秉着“既要吃饭，还要建设，更要生态”的原则，发展新农村就面临着满足城市农村经济发展建设又要保持耕地总量的动态平衡的双重压力。要解决这一问题，就要对全国的土地进行整理，其中，农村宅基地整理是其重要组成部分。

一、农村宅基地管理发展中存在问题

改革开放以来，农村家庭联产责任制的实行使得农民都富裕了起来，开始更新住宅，改善住宿条件；越来越多的新婚夫妻选择另辟新地自立门户，到20世纪80年代中期，中国农村迎来了建房高潮。根据资料显示，到1987年，中国农村新房面积达到9.97亿平方米，达到30年来最高峰。且1980年以来中国农村房屋面积城市房屋面积之比一直维持在3.6倍以上。在90年代初期，中国农村年建房面积达到10亿平方米，同时期城市只达到2.7亿平方米。为了凸显农村改革的成效，政府部门也鼓励农民进行住房更新与改造，但对农村建房规划与管理缺乏科学指导，导致农村宅基地空置浪费严重，住房分散，布局散乱，只盖新房不拆旧房等现象普遍存在。造成了大量宅基地土地资源的浪费与闲置。（一）宅基地占地面积大。全国的土地调查资料表明，截至2010年，我国农村宅基地用地已经达到2000万亩，人均用地高达180平方米，大大超过规划用地指标。由于我国人口基数大，人口数量还在增长，如不采取措施进行宅基地整理，农村宅基地将继续扩大，人地矛盾更加突出。（二）建房缺乏规划，布局散乱。许多农民选址盖房都是围绕村庄随意进行，或向外扩展或沿着道路两旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿着田地成散居状态。并且随着经济能力的增长村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少规划，布局不合理，宅基地闲置，只建新的不拆旧的。这些均导致宅基地的浪费，降低了土地资源的利用效率。如果不及时进行宅基地的整理，这种问题会更加突出。（三）农村建筑层次低，土地利用率低。在我国农村由于房屋都是村民自行翻盖，没有统一的规划及技术支持，农村住宅的容积率较低，房屋多以平房为主，即使是楼房也多为二层、三层。对于山西省某县级市8个村庄进行调查发现，其住房层次平均为1.38层，平均容积率只到0.29。这对于土地资源其实是一种闲置与浪费。（四）不经审批违法占用宅基地现象严重。由于农村地区监管不严，在农村宅基地建设中出现很多不批就建，少批多占现象严重。还有就是农村地区攀比，滥用宅基地现象严重。还有不少将农用地挪作他用，用来建造加工厂等。这些都使得耕地被占用现象严重，使其未能发挥本身作用，使得我国人地矛盾更加突出。

二、农村宅基地整理的意义

（一）农村宅基地整理是实现耕地动态平衡的重要组成部分。一般来说，土地整理包括对农用地和对建设用地的整理两部分。建设用地不仅包括城市建设用地，也包括农村居民住房用地。对建设用地进行整理就是在城市规划计划的控制下，对农村和城市建筑结构、布局进行有效整理，通过对其设计，向地下和空中寻求空间，发展立体建筑，提高容积率，从而提高土地利用效率。这样可以结余出更多的土地用作建设用地的储备用地，减少对耕地的侵占，或用作农用地，实现人地平衡。农用地的整理就是因地制宜采取措施对水、田、村、路、林进行规划整理，调整土地布局，改善土地利用结构，提高土地利用率，增加耕地面积和质量，实现耕地动态平衡意义重大。而其中农村宅基地的整理是其重要组成部分。到2015年，我国已通过开发整理建设用地和农村农用地土地达到补充耕地312万亩，其中，约175万亩耕地是通过农用地和农村建设用地整理补充的，可以说农村宅基地整理是实现保证耕地动态平衡的重要组成部分。（二）农村宅基地整理有效推进城镇化进程。对农村宅基地的整理应该在其土地的利用规划下进行，在减少宅基地使用面积的同时还要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人们生活的方面进行。提高容积率，提高土地集约力度，加强住宅的集中度，避免分散建设住宅，有盖有拆，填满空心村。这样的规划有利于推进自然村的集聚，可以有效推进城镇化，形成大的中心村落和小城镇。这样更有利于进行基础设施和服务设施的建设，能为居民提供更方便更完备的公共服务，减少水、通讯、电、热、气的重复投资，学校、医院等公共设施也更加便民，更方便得建立环境优美适宜居住的家园。（三）对农村宅基地进行整理可缓解耕地紧张局面。按照2016年人口及土地资料计算，若保持人口平稳增长，将农村人均住房占地由168m2下降至100m2，可以节约600多万亩土地。这些整理出的农村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建设用地的备用地。这样可在一定程度上缓解我国目前耕地紧张局面。

三、农村宅基地整理的方法

我国耕地资源紧缺并，人均耕地少且耕作质量差，呈逐年恶化趋势。造成耕地减少原因很多，这其中农村宅基地的随意滥用是重要因素。从1990年开始我国已经在部分农村地区有规划，有秩序地开展宅基地整理工作。据长期的经验积累，国家土管局总结出宅基地整理的具体方法，有如下4种：（1）搬迁式。以农村附近城镇为据点，农村居民向城镇搬迁，减少农村面积，扩大城镇面积，而城镇住房多为楼房，增高了容积率，减少了农村宅基地的占地。（2）合并式。将分散的农村居民向一块集中，形成中心村或小城镇，减少空心村。（3）内调式。对原有村落进行再规划，再设计，减少宅基地面积或增加住户，形成新村，提高宅基地利用率。（4）滚动式。在不适宜耕作的地方建立新村，实现退宅还耕。主要方法的原则是结合农村的小康社会建设和农村城镇化进程，提高容积率，腾出空地，填实“空心村”，提高宅基地的利用率。

四、农村宅基地整理的建议

（一）做好宣传工作。首先，应该组织农村基层干部及土地管理部门工作人员进行有关宅基地法律法规的学习，让他们充分了解我国面临的土地严峻形势、国家对于宅基地整理的政策方针意义，以便及时对村民做好宣传、讲解工作。对群众宣传要讲究方式方法，借助现代科技手段，采取群众喜闻乐见的方式，如相声、小品、影视广播、报纸、计算机网络等。务必使群众了解我国当前土地资源面临的困境，宅基地整理的意义及宅基地整理后对他们生产生活的促进作用，增强他们对宅基地整理的使命感和责任感。（二）科学合理规划。在宅基地规划的编制中，要做到科学合理、因地制宜、结合实际情况，要以省、市、县土地利用总体规划为依据，掌握村庄建设长远规划格局，而不是图一时之便。坚持高标准、长远化规划，将村庄建设和宅基地整理与环境改善、城镇化建设相结合。要将人民群众利益放在首位，宅基地整理必须与农民群众居住条件改善相伴而行，实施过程中要尊重人民群众意见，坚持走群众路线。（三）严格管理实施。当农村宅基地整理规划方案通过后一定要在村内公示，让当事人了解规划的内容取得他们的理解与支持，甚至献策献力。在实施管理中一定要严格把关，严格按照规划方案实施，遵守用地审批制度和土地用途管制制度；严格遵守《土地管理法》，坚持一户一宅制度。实施管理时优先使用村内存留土地，少占或不占农用地。对于违反《土地管理法》行为情节轻微的要及时予以纠正和制止，情节严重的要依法处罚。建立首长负责制，层层严格把关。奖罚分明，充分调动基层干部工作积极性，深入基层农村了解实际情况。发动群众进行社会舆论监督，将违法占地等行为扼杀在萌芽阶段。（四）加强制度、政策的研究。在宅基地的整理中，有资金问题、人员调动、管理、户口迁移、基础设施建立、宅基地的流转等问题。在完善法规的同时要大力解决好这些实际问题，这是做好宅基地整理工作的基础和保障；要及时邀请专家学者针对这些问题建立配套制度和方案，切实解决好这些实际问题。

随着社会主义新农村的不断发展，抓住有利时机进行宅基地整理，不仅可以缓解当前耕地紧张的局面，促进我国耕地总体动态平衡，而且通过合理规划，还能提高农民群众居住环境，引领农村经济的快速发展。

作者:朱新华 王珊珊 单位:河海大学

参考文献：

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