农村三权抵押的操作与机理

我国农村“三权”抵押的现状：重庆调查

重庆市农村“三权”抵押融资自2010年11月开始试点。至2011年底，已累计发放农村“三权”抵押贷款180亿元，其中林权抵押贷款83亿元；农村居民房屋抵押贷款24.7亿元；农村土地承包经营权抵押贷款6.3亿元；另外，部分区县积极创新，推出如委托贷款、集体建设用地使用权、塘库堰承包经营权抵押贷款等共计66亿元，推动了农村金融的发展，为农业产业化提供了发展资金。目前，重庆农村“三权”抵押融资基本制度已经确立，并有序运行。第一，农村“三权”确权登记工作稳步推进，为“三权”抵押奠定了基础。截至2011年底，重庆市集体林权和农村土地承包经营权确权颁证率均已超过98%，农村居民房屋确权颁证完成97%。2012年底实现农村集体土地所有权、农村宅基地使用权和其他集体建设用地使用权登记发证全覆盖。第二，组织机构基本确立，政策体系逐步完善。重庆市成立了“农村金融服务改革创新领导小组”，牵头组织市财政局、市农委、市国土房管局、市林业局、市政府法制办等市级部门和中国人民银行重庆营管部、重庆银监局、重庆证监局、重庆保监局等在渝金融监管部门，在全市范围内全面推动农村“三权”抵押融资工作。第三，相关制度建立并运行良好。一是政府确立了统计制度。进一步规范和明确重庆市农村“三权”抵押贷款的统计口径和范围，做到应统尽统，及时全面掌握“三权”抵押贷款推进情况。二是银行逐步规范“三权”抵押贷款制度。农业银行重庆分行印发了《中国农业银行重庆市分行农户贷款“三权”抵押贷款管理办法（试行）》，明确了贷款对象、抵押物条件、抵押率以及价值评估要素等。重庆市农村商业银行也出台了林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋抵押贷款相关管理办法和操作规程，对贷款对象、抵押物条件、贷款程序、贷款利率等作出详尽明确的规定，为“三权”抵押贷款营销奠定了制度基础。

“三权”抵押面临的障碍

就重庆市开展“三权”抵押工作的情况来看，目前存在着发展规模小、地区和抵押品种分布不平衡、银行积极性普遍不高等问题。其原因既有法律制度方面的，也有工作管理层面的。（一）法律制度障碍第一，“三权”抵押的合法性问题。根据我国《土地管理法》第八条规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，农民只是享用宅基地使用权，而不具备处分的权利。而根据我国《担保法》第三十七条第二项规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。我国《物权法》第一百八十四条第二项也作出了类似规定。三部法律直指“三权”抵押权能的合法性问题。尽管在重庆市政府文件的依据下，法律不允许用作抵押的土地经营权可以小范围进行抵押贷款试点，但是，一旦出现信用风险，如何处置抵押品缺乏明确的法律依据，这不利于有效防范银行贷款风险。因而，银行类金融机构没有动力提供此类贷款。第二，制度不健全造成“三权”处置过程中受让人资格限制和权利义务不清。一是城乡隔离的制度造成农村土地使用权转让中受让人资格被限制，直接影响“三权”流通价格及抵押权实现时农村资产处置价格，使农地资源的市场价值无法充分体现。二是以保护农民利益为核心的制度安排，使得抵押权实现时银行处置农村土地资产出现困难，一定程度上影响了银行开展“三权”抵押的积极性。三是抵押权实现的利益分配问题。农村集体经济组织即“三权”所有权人，是否具有一个天然的顺位权以参与宅基地抵押权实现时的利益分配，这关系到农村集体经济组织是否有能力为因抵押权实现而失去土地的本集体经济组织的农民提供一定的经济补偿（福利金），以弱化农民因失去房屋和土地可能导致的社会风险问题。四是地方政府在农地使用权转让中的地位、职责、作用，既无法律规定又无政策依据。（二）担保与风险防范体系不健全第一，风险管理及农业保险问题。自然灾害一直是危及农业贷款安全的主要潜在因素，而作为可分担信贷风险的农业保险机制却不够完善。土地经营权抵押贷款资金安全在受到自然灾害威胁时，还存在着土地流转过程中发生纠纷后的仲裁执行风险。相比现在各涉农金融机构普遍采用的联保放贷方式，土地经营权抵押贷款明显存在“多环节、高成本”的缺点，这些势必影响金融机构的推广热情。第二，风险保障机制缺失。农村土地经营权商业化运作，需要相应的中介组织和必要的风险保障机制。但据调查，重庆市尚未设立流转土地中介组织，土地经营权流转方式主要采取自行协商、反租倒包和龙头企业向农民租用三种形式。银行在借款人不能按时还本付息时，通常将作为抵押物的土地经营权进行流转来回收资金，而土地经营权的流转市场机制尚不健全，交易主体和交易机制欠缺，经营权变现困难。（三）工作层面的问题第一，确权颁证不太完善。一是农村土地承包期限问题，对使用权抵押的价值评估将产生直接影响。二是颁证确权准确率不高，颁证确权面积低于实际面积的较多。三是抵押登记难，抵押登记的要件、流程各区县不一致，缺乏“三权”抵押登记规程指导，个别区县抵押登记办理程序较为繁琐、时间长，客户往返费用大。第二，评估作价难，收费高对“三权”的评估缺乏完善的评估模型和成熟的第三方评估机构。重庆具有林权评估资质的公司只有3家，且收费较高，而宅基、耕地使用权的评估基本没有专业的评估机构。第三，流转集中后土地承包经营权抵押人与权利人分离造成抵押登记困难。农村土地承包经营权抵押登记实施细则规定“通过转包、出租、入股流转方式取得土地经营使用权抵押的，应取得原农村土地承包方同意的书面证明”。由于专业大户或企业流转的土地多、面积大，涉及几十、上百户农户，一些农民外出不能或不愿签字，无法办理抵押登记，导致贷款无法发放。第四，抵押期内抵押品销售经营许可办理程序繁琐。以林权抵押为例。林权抵押一般期限较长，林木生产者一般会分批砍伐销售林木，但林权证抵押后，无法办理砍伐证，需要先还清贷款、办理砍伐证，然后再对剩余的林木进行评估抵押，程序较为繁琐，增加了贷款成本，也给林农和林业企业资金周转带来诸多不便。

开展农村“三权”抵押的对策建议

土地流转和节约集约利用是推进统筹城乡综合配套改革试验的“三条主线”之一，是需要攻克的土地制度创新难题。党的十七届三中全会也把统筹土地利用和城乡建设摆在统筹城乡发展的“五个统筹”之首。因此，探索农村土地制度改革是重庆市实施统筹城乡发展的重要任务。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。逐步建立城乡统一的建设用地市场，加快宅基地换证确权工作，适度推进农村集体建设用地流转工作，扩展土地承包经营权的权能。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》也对“建立统筹城乡的土地利用制度”作了较为详尽的规定。通过对“三权”抵押存在的法律障碍、制度障碍等问题分析，从贯彻落实中央对农村发展改革要求出发，按照激活农村资产，促进城乡资本双向流动，活跃农村金融市场，有效保护农民利益，最大限度降低“三权”抵押风险，增加农民财产性收入的原则，设计推进农村“三权”改革的系列对策措施。第一，在第二轮承包基础上续签承包合同，延长承包期，并明确农村“三权”的继承权。使用权期限的长短是影响“三权”价值的重要因素之一。按照中央文件精神，以第二轮承包为基础，合同到期后，由原家庭签约人或其仍在该村集体从事农业生产的家庭成员与村集体续签原承包地的承包合同，承包期延长致该家庭无人在该集体从事农业生产为止，宅基地使用权同期延长。其在承包期内的使用权是家庭财产的组成部分，受法律的保护。其直系亲属对该承包经营权及宅基地使用权享有继承权。[7]第二，研究制定农村“三权”抵押管理办法，按照城乡财产同权、城乡居民同权的原则，解决抵押权实现后抵押物受买方的合法性。受目前相关法律限制，银行和担保机构对抵押权实现后抵押物的变现前景表示担忧，这是金融机构对农村“三权”抵押缺乏积极性的重要原因。应从顶层设计上突破现行法律法规对农村资产的束缚，明确农村“三权”抵押的合法性，允许城市资本和城市居民通过指定机构，以公开、公平的方式购买农村资产，包括农民的房地产，并通过权证的发放来保护其合法性，解决抵押权实现后抵押物的变现担忧。第三，进一步完善农村财产权登记和权证发放制度。耕地承包经营权、林权、房屋产权都是依附于土地这一不动产之上的物权，“三权”证书的核心价值在于对农村集体土地的使用权。建议证书的签发由目前多部门发放，统一到由国土房管部门签证发放，探索将“三权”的物权与土地使用权两权合一，一方面便于土地使用方向的管理，另一方面使“三权”的财产价值得以放大。第四，建立“三权”抵押担保和风险防范机制。一是创新“三权”抵押贷款担保方式。借鉴再就业小额担保贷款模式，由地方政府集中涉农补贴中的部分资金，形成“三权”抵押贷款担保基金。通过成立统筹发展基金、担保等方式发挥资金的“杠杆撬动效应”，可做大“三权”抵押贷款并有效控制风险。二是探索建立以村为单位的农村资产经营专业合作组织。将集体资产中未分配的部分量化分配到农户，增加农户资产拥有量，再按股份制的方式成立农村资产经营专业合作组织，该组织作为产权人参与宅基地抵押权实现时的利益分配和资产经营的利益分配。该专业合作社资产经营所得拿出一部分专项用于农户抵押担保和农民“三权”抵押还贷出现困难时的补贴。当抵押权实现时，在同等条件下赋予其优先回购本集体组织抵押物的权利。形成“三权”抵押的第一道安全防线。三是建立抵押参保制度，即抵押人必须将其抵押物参加农业保险，使农业保险公司与农户共同分担自然风险，形成保护农民财产安全的第二道防线。四是建立生产者与市场之间的购销合同制度，大力发展订单农业，形成有效规避市场风险的第三道防线。第五，建立“三权”流转的价值评估、法律援助、政策咨询体系，并在指定场所集中交易。“三权”抵押后，由于清偿引起土地使用权的流转程序。所以“三权”的合理估价、法律援助、政策咨询是流转过程中保护农民权益的一个重要环节。建议由政府出面搭建农村土地产权交易平台，引入农村“三权”价值评估、法律援助和政策咨询等中介机构，为村集体和农民资产流转、处置提供全方位、一站式服务。按照市场发现价格的原则，建立“三权”价值评估体系，使农村集体和农民家庭在“三权”抵押时能接受到公开的市场信息，从而享受公平的交易权利。第六，建立健全抵押权实现后的农村保障体系。当抵押权实现后，农村资产进入拍卖程序。为切实保护农民的基本权益，避免农民家庭流离失所，建议建立农村保障房制度，以极低的租金提供给城乡皆无居所的农民个人或农民家庭。继续完善农民社会保障体系，进一步弱化土地的社会保障功能，免除农民以土地、房屋设定抵押的后顾之忧。第七，加强配套体系建设。一是加快各项基础性工作。切实加快农村居民房屋的确权颁证进度，并对需要贷款的农户优先办证；尽快解决权证面积与实际面积不一致的问题；进一步完善有关操作规则，简化登记程序，尽量做到简便易行、费用低廉；重新设计土地流转合同，在流转土地时，将承包户同意抵押的条款纳入流转合同，并办理流转证。二是制订格式合同规制“三权”转让、抵押行为。进一步明确规定农村“三权”转让、抵押合同的类型，并且在性质、基本条款、订立程序方面定型化，同时明确规定合同双方当事人的权利、义务及合同双方当事人的违约责任。三是简化抵押期内抵押品销售经营许可办理程序。以林权抵押期内林木间伐为例，债务人可将林木销售合同再质押给债权人，由债权人按销售合同出具同意砍伐林木数量的证明材料；允许债务人凭债权人出具的同意砍伐证明材料和林权证复印件到相关部门办理销售合同等量的林木砍伐许可证。销售合同履行后，优先清偿债权人相应的债务，原抵押合同按清偿债务变更后继续履行。第八，明确政府的职责。在“三权”流通过程中，政府的主要职责包括：一是加强对流转后农村土地的用途管制，防止农用地流失；二是建立和规范农村产权交易市场，为农地资源高效流转、处置提供场所和服务；三是利用涉农资金建立“三权”抵押担保基金并制定基金管理政策；四是研究出台配套扶持政策，通过财税手段如减免税收、贴息贴费、增资注资等方式鼓励各类金融及相关中介服务机构开展“三权”抵押的相关业务，推动农村金融健康发展。

本文作者：陈悦严伟涛工作单位：重庆社会科学院区域经济与三峡库区发展研究所