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农村空置宅基地社会问题分析

摘要:通过对贵州省农村空置宅基地基本情况进行问卷调查和实地访问,获得了详实的调研资料,在此基础上,分析少数民族地区农村空置宅基地社会问题对贵州社会经济文化产生的不利影响,据此提出几点建议。以期对贵州少数民族地区的民族传统文化保护、生态环境保护、民族团结和经济社会的持续发展产生些许建设性的意义。

关键词:贵州少数民族地区;农村空置宅基地;社会问题

农村宅基地属农村建设用地,农村空置宅基地是指宅基地荒置(无建筑物)、宅基地上建筑废弃或建筑物无人居住若干年以上的农村宅基地[1],这是学者界的解释;国家相关法律对农村空置宅基地规定见于1995年国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》52条规定空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。本文所讲的农村空置宅基地偏向于学者界的解释,因为其范围涵盖比法律规定的要宽泛。贵州农村山川秀美,少数民族传统文化底蕴丰厚,发展山地旅游经济有着得天独厚条件,旅游经济收入占贵州经济收入占有一定比重,所以贵州的乡村治理相对于其他省份更为重要。乡村治理涉及软硬件的治理,农村空置宅基地问题直接影响乡村的硬件条件的改善,间接影响乡村软件文化的继存,因而分析并解决贵州少数民族地区农村空置宅基地问题尤为重要。

一、对贵州少数民族地区农村空置宅基地调查的基本情况

经过对贵州黔西南和黔东南的两个县6个村庄调查得出,每个村庄都有20%以上的住宅呈现空置状态,空置时间3—10年不等,有的甚至超过15年之久,造成空置的原因主要两大种:第一农民工长期外出务工定居外地;第二随着农村整体经济水平的提高,农村建房热潮不断兴起,但由于宅基地管理制度落后,政府部门对农民建房缺乏引导、规划与管理,任意选址建房、任意空置宅基地现象层出不穷;调查发现有些少数民族聚居区(如黔东南的凯里地区)其具有传统建筑特色的老房子连片废弃,景象让人唏嘘、心生悲凉;因贵州典型山区的地理属性,农村房屋90%依山而建,错落不齐,新居旧房杂混一起,村容村貌受到很大的影响;调查还发现:一方面,近九成的村民对“自己”的空置宅基地怎样处理态度并不明确,基本都是持弃之可惜留之无用的放之任之的态度,政府、村集体无具体宅基地腾退措施;另一方面,面临分户的新生代农民普遍无宅基地建房,申请宅基地也毫无门路,村集体或地方政府也没有采取相应措施帮这些需地农民取得宅基地,宅基地大量空置与宅基地需求紧张形成一对强烈矛盾。

二、贵州少数民族地区空置宅基地社会问题产生的不利影响

贵州特殊的山区多民族人文地理属性,农村空置宅基地社会问题所产生的影响就有其特殊性,涉及到民族文化和生态环境的保护、新生农民的居住权、民族地区的社会和谐稳定、影响贵州少数民族地区农村宅基地制度的改革等问题。1.少数民族地区农村空置宅基地不利于民族传统文化和生态坏境的保护。贵州的少数民族传统特色民宅,是贵州生态文化旅游的一大亮点,如布依族质朴无华依山傍水而建的石板房;侗族的鼓楼工艺精湛、雄伟壮观、结构严谨;极具苗族民族特色的房屋撑柱悬空不落地的吊脚楼。经济的落后造成有限的财政支出不能全方位支撑所有少数民族传统村寨的保护,众多少数民族村寨规划治理还存在很大问题,空置宅基地的大量存在使贵州的整体乡村风貌受损的重要原因之一。我们说空置宅基地涵盖房屋空置若干年的宅基地,贵州少数民族的山区,随经济的发展新交通道路的开辟,少数民族村民大多丢弃具有传统建筑特色的老房子,在交通便利处修建水泥混凝土的前篇一律的新式房屋。废墟连片、斑驳剥离的少数民族传统建筑,透露出历史的沧桑,民族特色建筑文化的流失让人叹息、惋惜。此外,山区特殊的地理环境,空置宅基地的大量存在影响乡村规划,有损美丽乡村建设,使乡村的交通、排水排污系统会乱,给村民造成生活不便的同时,也造成了严重的土壤、水污染。对生态文化旅游业造成破坏性影响,所以重视空置宅基地的治理工作,某种意义上来讲就是重视生态文明建设。2.贵州少数民族地区空置宅基地造成新生农民宅基地使用权获得困境。众所周知,山区土地资源紧缺,农民原有旧宅基本上是依山而建,随着近几年国家对农村建设的投入,西部交通条件获得极大改善,新修道路成为影响农村住宅重新布局的重要因素。新一轮的建房热潮中,很多农户选择沿交通道路重新选址建房,旧有宅基地被空置,然而形成鲜明对比的是:新分户的农民———新生农民却面临无地建房的困境。谈及新生农民无地建房主要涉及到贵州特殊的多民族的人文坏境,国家对少数民族实行计划生育宽松政策,另外再加贵州因地理原因造成的贫穷落后,农民计划生育的观念淡薄,农村多子女现象普遍,据调查在计划生育最严格的上世纪八九十年代贵州农村一个家庭生育3个上子女家庭达到92%以上。这些子女现在都面临成家立业分户,只是单纯靠继承父母的宅基地使用权不能满足他们的宅基地使用需求。所以在贵州的少数民族农村地区,一方面新建房后旧宅基地空置率高,另一方面新生立户农民“无安身之地”,形成一个巨大的矛盾,使新生农民居住呈现窘迫状态。怎样破除这种困境,使新生农民获得村集体空置宅基地的使用权,为农村留住新生农民,使其踏实立足农村、发展农业,成为新农村建设的顶梁柱,值得我们思考。3.贵州少数民族地区农村空置宅基地为农村和谐社会建设埋下隐患。衣食住行是人们生活的基本需要,《世界人权宣言》第25条第1款规定:"人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。“住”涉及人们的生存权和发展权,是人们生活稳定性根本保障。贵州作为全国经济比较落后的省份,农民其经济收入水平比较低,尽管贵州省农村居民人均可支配收入“十二五”期间年均增长14.7%,高于全国平均水平,但收入总量还是低于全国水平[3]。一方面,由于收入水平低,引入市场机制允许宅基地使用权自由流通不可行,因为在农村土地资源紧缺情况下容易引发“炒地热”,买地加建房支出对贫困的少数民族农民来讲无疑是雪上加霜,影响家庭的稳定。另一方面,农村空置宅基地的大量存在变相加剧了这一地区宅基地资源的紧张,宅基地资源紧缺导致很多家庭居无定所或居住不舒适,近年来农民为争夺宅基地使用权的纠纷案件持续攀升,对农村社会的和谐造成不良影响,如果盘活近20%的“空置”宅基地,农村用地紧张问题便能迎刃而解。4.贵州少数民族地区空置宅基问题阻碍农村宅基地制度改革。农村宅基地制度改革遇到的第一阻力是农民不愿退出空置宅基地。农民不愿退出空置宅基地有诸多原因,刘旦认为,农民“以地为生”的观念根深蒂固,是推动宅基地退出的一大难点[4],刘双良认为,农户受传统观念制约,具有浓重的恋地情结,所以不愿退出农村宅基地[5],本文作者认为宅基地“私有化”观念是阻碍宅基地退出的主要原因。1978年农村土地改革,农民宅基地在“先占先建”基础上,再以“队”为单位划分宅基地和自留地,所有农民都无偿获得了宅基地使用权。随社会经济的发展,人口增加,住房改建扩建,近50年期间,这一地区调控宅基地政策呈现空白状态,无约束的行为演变成习惯,农民有宅基地“私有观念”正常化。空置宅基地存在就意味着《村庄和集镇规划建设管理条例》、《土地登记办法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等涉及到农村宅基地的法规难以实施。贵州少数民族地区农村空置宅基地问题使国家倡导的农村宅基地有偿腾退政策进退两难。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》倡导农村宅基地探索自愿有偿退出机制,从全国其他省份农村宅基地制度改革看来,很多省份已经开始实施有偿腾退空置宅基地的政策。第六次人口普查统计贵州乡村人口占其中人口的66.19%,截至2015年底还有623万贫困人口。对于贫困地区的农民来讲,宅基地使用权获得的有偿化,将加剧他们的贫困化,所以说宅基地有偿腾退政策不具有普适性,在贵州贫困的少数民族地区不太能行的通,所以说贵州的宅基地制度改革难就难在其处在特殊的落后的少数民族山区的社会地理经济文化属性,贵州省要根据本省的特殊情况制定符合自身的宅基地腾退政策。5.贵州少数民族空置宅基地问题揭示基层土地主管部门执行力不足。空置宅基地问题“固化”主要源于土地调控制度滞后,导致土地制度调控滞后的主观原因是基层土地主管部门执行力不足。《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条规定“国务院建设行政主管部门主管全国的村庄、集镇规划建设管理工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”。所以这里的基层土地管理部门指的就是乡级人民政府。乡级地方政府缺乏专门的土地管理人才,土地执法人员的业务素质低下,对存在的空置宅基地的问题无专门的研究,对国家的土地政策不了解,难以创新性执行;加之,经济发展的落后造成地方政府、农民等主体对宅基地价值的“弱视化”,空置宅基地问题被无限期搁置。

三、针对贵州少数民族地区农村空置宅基地社会问题提出的几点建议

1.切实推进少数民族地区农村宅基地制度改革切实推进农村宅基地制度改革,使制度跟进,法律畅行。2015年3月我国农村宅基地制度改革试点工作在完成顶层设计、法律授权基础上,正式进入启动实施阶段。宅基地问题不断出台相关的法律政策,西部要解决宅基地有关问题,必须也要加快宅基地制度改革步伐。贵州要结合实际制定农村宅基地管理切实可行的政策和配套措施,要加强地方政府专业土地管理人员的配备,加强对土地执法人员的培训,规范基层组织的土地管理;除此外,还要加强农村集体自治制度,提升村干部等管辖主体的法治素养和管理能力,做到“有法必依,违法必究”,法律畅行是处理空置宅基地的问题的必经之路。2.加强少数民族地区宅基地管理制度的宣传加强农村宅基地法律制度的宣传,使农民树立正确的宅基地使用权观。现实生活中由于宅基地使用权取得的无偿性、使用时间的无期限性,大部分农民都认为宅基地一旦取得就是自己的私有财产,从不考虑腾出空置宅基地归还集体。因此宅基地的所有权属集体,农民只享有使用权———这一观念必须深入人心。所以一定要加大有关农村宅基地法律制度的宣传,普及《中华人民共和国土地管理法》和本地有关宅基地管理的法律,使所有农民都明白宅基地只有“适格”农民才享有使用权,宅基地是集体的,不使用就必须归还集体。首先,加强对宅基地管理主体有关宅基地法律制度的培训,针对欠发达地区村干部的管理素质比较低且对国家的法律制度了解欠缺的现象,要把宅基地的管理制度宣传做成一个专题,集中对村干部进行培训,使村干部掌握宣传宅基地法律制度的能力;其次,对农民进行宅基地管理制度的宣传一定要精心设计,关系得失的问题,涉及剔除农民根深蒂固的宅基地“私有”思想,指导思想上应包括宏观和微观思想,归还空置宅基地与集体———利国利民,步骤上要循序渐进,让农民有个渐进的接受过程。3.借助国家扶贫项目、传统村落保护项目、美丽乡村建设等解决空置宅基地问题贵州农村空置宅基地问题由于历史原因和特殊的人文地理情况除了探索针对性的空置宅基地措施外,建议借助其他社会治理项目逐步解决。2012年国发2号文件《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》贵州定位为扶贫开发攻坚示范区;根据2013年中央一号文件“科学规划村庄建设,严格规划管理,合理控制建设强度,注重方便农民生产生活,保持乡村功能和特色”精神要求,国家开始启动“传统村落专题项目”贵州作为多民族省份是传统村落保护重点省份之一;2016年4月贵州政府召开美丽乡村民居建设工作专题会,强调“在充分尊重村民意愿、保护古旧民居、遵循生态文明理念的基础上,推进乡村民居改造和建设。”这三大项目对贵州的社会经济发展极为有利,如果充分利用这些项目的优惠政策、资金等支持,重新整治农村空置宅基地,危旧改新,积极腾退,其效果将胜于强硬的宅基地腾退专项行动,西部地区一定要利用好国家扶持西部建设的各项政策逐渐处理好农村空置宅基地问题。

四、小结

空置意味着资源的浪费,空置意味着资源的分配不均,空置意味着制度的不健全,空置更意味着发展的不充分,解决贵州农村空置宅基地问题迫在眉睫,事关贵州的乡村治理,更关系贵州美丽乡村建设的成败,希望各方引起足够重视,积极探索解决贵州少数民族地区农村空置宅基地问题的途径。

作者:唐艳红 邵姗姗 赵贡飞 单位:兴义民族师范学院

参考文献:

[1]王志彬.对农村空置宅基地管理的法律制度思考[J].生态经济,2010(3):107.

[2]多彩贵州网.留住传统村落的美丽乡.(2015-11-02).http://www.gog.com.cn

[3]国家统计局:2015年中国农村居民人均可支配收(2016-02-29).http://www.qqjjsj.com/zglssj/103385.html

[4]韩立达,李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济,2009(8):3-7.

[5]刘旦,陈赢.农村宅基地置换模式及其效益评估———基于江西的调查和农户视角[J].湖南农业大学学报:社会科学版,2009,10(6):43-46.

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