垃圾收运论文：当代农村垃圾的收运透析

本文作者：陈群杨丽丽伍琳瑛张培进王素梅工作单位：广东省建筑科学研究院

存在问题及原因分析

“垃圾围村”问题严重，农村财政投入严重不足农村垃圾收集大多处于“三无”状态（无管理部门、无经费投入、无保洁队伍），一些地方“垃圾靠风刮”、“垃圾围村”现象普遍存在。全省约0.8万t•d-1的农村生活垃圾没得到有效收集，其乱丢乱放占用了道路或农田土地，或是使得河流、池塘清水变污水；约1.8万t•d-1的农村生活垃圾只得到简易处理，大部分仅集中堆放在距离村、镇不远的简易堆放场。农村生活垃圾的随意堆放、乱扔和简易填埋，造成了农村生活垃圾污染的扩散，恶化了农村环境[5]。财政投入不足使得农村生活垃圾收运系统建设、运营资金严重不足，尤其是乡镇一级存在较大的资金缺口，这对于收运设施建设一直处于落后水平的乡镇显然无法提高其收运系统的建设水平。收运体系缺乏系统规划和统一标准农村生活垃圾转运站的建设缺乏系统规划，导致新建转运站选址困难，而周边居民对新建转运站的强烈反对很大程度上也限制了转运站的新建。现有转运站的建设标准各异，差异很大，部分地区严格按照《生活垃圾转运站工程项目建设标准》（建标117—2009）进行建设，而多数地区由于各种原因并未严格按照该标准进行建设，导致噪声与恶臭问题突出，影响周边居民日常生活。为指导和规范全省各地转运站的建设与运营管理，广东省编制了《广东省生活垃圾收运设施建设技术指引》。此外，很多农村地区并未配置规范的计量系统，致使农村生活垃圾的收运得不到较为精确的计量，仅能根据运输车辆载重来估算垃圾量。转运站配套不足，建设标准低全省约1000多个镇街，共有约3400座转运站，其中约1700座带压缩设备，其余的仅为平台式转运站，不带压缩设备。农村生活垃圾运输方式较为落后，人力运输仍是多数农村主要的站前收运方式；农村生活垃圾收运工具不配套且数量不足，尚有许多村没有垃圾收集点，镇没有符合标准的转运站和运输车，没有保洁队伍收集垃圾，以至农村生活垃圾大量积存。收运队伍建设相对滞后部分地区的农村生活垃圾收运推行市场化运作，然而由于市场化运作的不规范导致了一系列问题的出现。如部分农村生活垃圾运输工作由私人单位低价承包，由于受利益驱逐，这些不具备相应资质的私人单位往往将垃圾直接偷排，这就很大程度上促使“垃圾围村”现象的产生，影响了农村环境。无害化处理场建设滞后，无害化处理能力不足截至2011年底，全省正在运营的生活垃圾无害化处理场（厂）56座，总处理规模4.83万t•d-1，其中，填埋场36座，处理规模3.10万t•d-1；焚烧厂20座，处理规模1.73万t•d-1，市（县）城区生活垃圾无害化处理率约为75%。由于生活垃圾无害化处理设施的不足，全省大多地区，尤其是粤东西北地区，仍采用简易处理方式，其处理效果差，对周边环境污染十分严重。管理机制有待进一步完善相比于城市，农村生活垃圾问题受关注程度相对较低[6]。广东省农村生活垃圾管理没有明确的县（市）、镇、村管理机构，责任不明确。多数镇、村没有建立专门的管理机构，缺少专职管理人员。目前，政府对生活垃圾的管理范围一般为建成区，而农村生活垃圾的管理工作并未纳入公共服务体系中。此外，县（市）、镇、村对保洁工作大多认识不足，对保洁队伍管理不够重视，然而随着城镇化的加快推进，农村生活条件不断改善，农村保洁范围和要求相应提高，保洁力量缺口将继续增大，这将严重制约农村生活垃圾治理工作的进一步推进。收运处理系统建设规划未先行，设施建设不到位由于垃圾收运处理设施的建设属于厌恶性市政设施，居民对此类设施的建设普遍持反对意见。因此，必须规划先行，编制城乡生活垃圾收运处理设施专项规划，对设施的布局和建设进行统筹考虑、系统规划；在设施的建设过程中，严格要求按照国家现行的规范标准进行建设。只有规划先行和规范建设，才能提升农村生活垃圾收运水平，进而推进农村生活垃圾治理工作。收运处理系统不完善在收运系统上，全省各地重视的往往是城市生活垃圾，农村生活垃圾往往未纳入其管理体系，这就导致农村生活垃圾的收运处理系统未能系统建立起来。在处理系统上，截至2011年底，全省正在运营的生活垃圾无害化处理场（厂）56座，总处理规模4.83万t•d-1，生活垃圾无害化处理场建设滞后，无害化处理能力不足，而在设施建设上未能做到区域共享和城乡统筹。资金投入不足资金投入不足是制约农村生活垃圾治理的主要原因。一是财政投入不足，省财政没有专项资金用于农村生活垃圾治理，2012年起，仅在全省农村环境综合整治专项资金中安排1000万元用于农村生活垃圾治理。市（县）财政垃圾处理专项资金，重点补贴本级垃圾处理工作，对农村生活垃圾处理补贴较少；二是投资方式单一，各地垃圾处理工作经费主要靠财政支付，来源单一。多数县（市）农村生活垃圾治理工作没有引入市场化运作机制，对社会资金参与设施建设和运营缺乏引导；三是收费困难，垃圾处理资金另一个重要来源是收取垃圾处理费，但大多数县（市）城区仍未开征垃圾处理费，特别是农村，基本不收费，全省67个县（市）城区，只有29个开征生活垃圾处理费，开征率仅为43.28%，且收缴率普遍不高。

对策与建议

结合广东省生活垃圾治理的实际和存在的问题，广东省提出了“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收运处理模式。从2009年开始，广东省开始探索建立统筹城乡、以城带乡的城乡生活垃圾治理方式。2011年，选择了鹤山、从化、增城、乳源、兴宁和新兴6个县（市）作为第一批县域城乡生活垃圾收运处理试点，加强农村生活垃圾清运，将无害化处理场的服务范围辐射到周边农村，城乡生活垃圾收运处理覆盖面达72.5%以上，基本形成“户收集、村集中、镇转运、县处理”农村生活垃圾收运处理模式。该模式是以从化、增城、乳源、兴宁、鹤山和新兴6个县（市）为试点，归纳总结出的一套符合广东省实际、行之有效的农村生活垃圾收运处理模式，基本做法为：（1）户收集。一是实行“门前三包责任制”，动员群众做好房前屋后的垃圾清理工作；二是聘请保洁人员负责村道等公共场所的保洁工作；三是因地制宜地采用住户自行收集、村民轮流收集、保洁员上门收集等方式，定点、定人、定责解决垃圾收集的问题。（2）村集中。每个自然村建设1个以上垃圾收集池，每个行政村配置1台拖拉机等机动车，将自然村的垃圾集中到行政村，并运送到镇转运站，解决垃圾集中的问题。（3）镇转运。每个建制镇建设1个以上压缩转运站，并按片区配置的原则，合理配备垃圾压缩车等机动车，将行政村的垃圾运到县处理场，解决垃圾转运的问题。（4）县处理。建设县级生活垃圾无害化处理场，全省每个县建设1座以上生活垃圾无害化处理场，解决垃圾无害化处理问题。结合广东省农村生活垃圾收运处理现状和“户收集、村集中、镇转运、县处理”农村生活垃圾收运处理模式，对广东省农村生活垃圾的收运处理工作提出如下对策与建议：政府主导，完善机制在一个有效的垃圾收运处理系统中，政府通常发挥着至关重要的作用[7]，政府充分发挥主导作用是推进农村生活垃圾治理工作的核心，因此，需明确农村生活垃圾管理的各级责任主体，建立起“省、市、县、镇、村”5级联动工作机制，明确市、县、镇三级政府和村委会为“县处理”、“镇转运”、“村集中”、“户收集”的责任主体，通过层层签订城乡生活垃圾治理责任状，将任务落实到具体责任部门和责任人。在具体管理上，要打破城乡分割二元体制，将政府生活垃圾管理职能向农村延伸，建立城乡一体化的生活垃圾管理服务体系和基础设施体系；遵循“市组织、生活垃圾主管部门指导督促、镇村实施”的推进机制，实行属地管理、分级负责，各镇（街）对辖区城乡生活垃圾日常管理负总责。此外，还应制定环境卫生工作制度，实施制度化、常态化的环境卫生作业制度，实现农村生活垃圾日产日清。规划先行，完善布局各县（市）要组织编制各自行政辖区范围内的城乡生活垃圾收运处理设施规划，合理布局生活垃圾收运处理设施，以县（市）和连片乡镇组团式建设的无害化处理场为节点，不断扩大服务辐射范围，连片治理、区域共享，实现县（市）域收运处理全覆盖。通过设施规划，统筹安排农村生活垃圾收运和处理设施的规模、布局和用地，并纳入土地利用总体规划、城市总体规划和近期建设规划。在规划编制过程中应广泛征求公众意见，并在经批准生效后及时向社会公开。设施用地纳入城市黄线保护范围并预留足够的建设用地和防护距离，禁止擅自占用或改变用途。加强宣传，全民参与农村生活垃圾治理工作需要全社会的共同参与和大理支持，需要动员全社会各方面力量来共同参与和管理。因此，需要把优化整合各方面资源，发挥各方面优势和调动各方面积极性作为推进农村生活垃圾管理工作的重要保证。在实际操作过程中，首先，需要充分利用农村宣传阵地，大力宣传农村生活垃圾治理的工作意义，使之家喻户晓；其次，充分发挥舆论的导向作用，通过电视、报纸和广播等新闻传媒开设专栏的形式，分步骤向广大群众宣传生活垃圾管理方面的法律法规。通过宣传教育，使得群众对垃圾转运站和终端处理设施的认可度与支持度提高，进而促进农村生活垃圾收运处理设施选址和建设工作的顺利开展。多方筹措，保障资金资金是生活垃圾治理工作开展的首要保障，各地需要采取多种渠道筹措资金，保证对农村生活垃圾治理工作的经费投入。建议由省财政设立专项补助资金，按照“省以奖代补、地级市固定补贴、县和镇保底”的原则，以奖代补支持全省农村生活垃圾治理工作；各地充分发挥设施建设的主体作用，通过加大财政投入，动员知名企业或人员捐助，引导广大群众“出钱、出力”和采取BOT或TOT投资模式等方式，争取各方面资金投入到农村生活垃圾治理工作中。用地保证，审批“绿道”优先供应，确保设施建设的用地，把农村生活垃圾收运处理设施建设用地，作为基础公共服务设施用地的重点，优先纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划，确保设施建设用地的供应。优先审批，提高设施建设效率，加大组织协调力度，依法简化项目前期审批程序，采取开辟绿色通道或集中审批等形式优先审批，提高设施建设效率。