环境保护的行政规则研究

1.环境保护行政程序证据规则概述

在我国《行政诉讼法》中明确规定：行政有证在先，即要求行政机关在做出行政行为之前，应先收集证据，这对环保行政程序证据规则产生了重要影响。

2.环境保护行政程序证据规则研究

2.1证据排除规则

证据是能够证明案件真实情况的材料。在环保行政程序中，证据具有重要作用。环保机关应采取各种方法收集证据，有些证据虽然能够证明案件情况，但不能采纳，也就是所谓的证据排除规则。在《治安管理处罚条例》中明确规定：以非法手段得到的证据不能作为证据。在环保行政程序中，也应该建立起证据排除规则。但在非法证据的认识上，我国环保法律并没有对其进行明确规定。笔者认为，可以把非法证据排除视为环保行政程序的一项原则问题。在我国，法官和行政法官都没有适用法律的权力，如把非法证据排除视为环保行政程序的一项原则，修复证据规则和环保行政程序的建立是行不通的。在建立证据排除规则时，应将危害程序正义和非法证据结合起来看待，即违背程序公正或者侵害行政权利当事人所搜集的非法证据应予以排除，而其他的非法证据能够作为呈堂证供。

2.2证据调查规则

所谓证据调查规则，即环保行政机关依其职权实施的各种活动，在活动中应遵守相应的规则。具体如下：（1）依职权调查，即行政机关根据案件情况调取、收集证据，调查取证是环保行政机关应尽职责。具体包括以下四项内容：一是查明案件事实，主动调查取证；二是承担起证据收集和调查的责任，通过法律允许的方式来发现案件的真实情况，并收集证据；三是有决定权收集证据的方式和范围，不受参与人的限制；四是主导证据收集程序进展情况，根据证据收集的需要，可要求利害关系人或行政相对人提供证据，并做出延期或加快决定程序的决定。（2）进入检查，包括住宅内检查和非住宅内检查。一般情况下，法律严禁进入住宅内进行检查。在环保行政程序中，对进入住宅内检查做出了明确规定：环保执法人员为调查取证，有权进入现场，复制、查阅排污单位的有关资料。在进入检查时，应遵守以下几项规则：一是环保执法人员可进入现场进行调查、收集证据；二是不能强行进入公民住宅进行检查，需在当事人同意后才能进入；三是在进入利害关系人或当事人生产场所时应选择恰当的时间，不得干扰正常的生产秩序。（3）两名执法人员及出示证件。即在收集证据时，应由两名以上的执法人员共同进行，并向调查对象出示证件。通过这样的规定，不仅能有利于执法监督，也能保证执法人员安全。（4）当事人参与。即在环保行政程序中，当事人有权参与到证据收集中，发表自己的意见，并提供证据来支持自己的看法。当事人参与保护了当事人的合法权益，体现了我国法律公平公正的原则。我国法律规定：当事人享有陈述、申辩的权利，行政机关应听取当事人的看法，对于当事人提出的证据、理由和事实应立即进行复核，如果当事人提供的证据或理由是成立的，应予以采纳。

2.3证明责任规则

证明责任即在环保行政程序中，承担起证明案件事实的法律责任，如果不能提供充分的证据来证明其主张，则该主张是不成立的。环保行政机关如果不能找出证明来证明企业排污事实，则企业排污行为是不成立的。（1）证明对象，即案件事实，指环保行政程序中，行政机关、行政相对人需要证明的案件事实。包括实体性事实、程序性事实。实体性事实一般是由法律、法规确定的，在行政机关做出行政决定时应查清的事实。而程序性事实即环保程序是否按照规定步骤完成、行政程序是否符合规定、程序形式是否合法以及法定时限等方面。（2）当事人权利及责任，在环保行政程序中，当事人享有提供证据，支持自己的观点和主张的权利，还可以提供事实、证据来反驳环保行政机关的观点和主张。对于当事人所提供的事实和证据，环保行政机关应予以高度重视，对于有证明力的证据有予以采纳。（3）证明责任分配。在证明责任分配上，我国一般遵循：“谁主张、谁举证”的原则。环保行政机关应承担的证明责任包括以下几项：一是当事人有违法行为以及情节轻重事实；二是当事人不自觉履行法定义务的事实；三是当事人应采取的强制措施的事实；四是当事人缴纳费用事实；五是告知当事人听取申辩、陈述的事实以及举行听证会的事实。

2.4审查判断规则在证据审查判断时，也应遵循相应的规则，具体如下：（1）言词审理，即行政机关在收集、核实证据后，在认定案件事实、证据事实、法律适应等问题时，当事人、证人、鉴定人、利害关系人都参与案件审理的全过程，在审查过程中，听取他们对案件事实和证据的意见，准许交叉盘问、辩论的一种原则和制度。（2）职能分离，即从事审判型听证和裁决的机构、人员不能从事于听证行为、裁决行为相悖的活动，保证裁决公平。就环保行政程序而言，环保行政机关不仅享有调查取证权，还享有证据判断、做出裁决的权利，即行政权、裁决权集于一身。因此，有必要强调职能分离规则，这样才能保证裁决公平。（3）传闻证据，即在审理案件时，当事人可以重述他人的在场证言，以此作为事实的证据。传闻证据规则最早产生于英美法系国家，在行政程序中可以采用传闻证据。（4）案卷排他性，即在行政程序中，行政机关不能通过案卷以外的、当事人不熟悉的或者是未经过质证程序的证据做出行政决定。具体包括以下几点：一是行政机关不能接纳听证以外的证据；二是不能利用职员秘密的报告为证据；三是不能单方面观察案件物体材料。

3.结语

综上所述，在行政程序制度中，证据规则有重要作用。但是由于我国缺乏统一的环保行政程序证据规则，导致环保行政机关在调查取证、审查证据时没有法律依据，对当事人合法权益的保护也产生不利影响。因此，我国应加快制定统一的环保行政程序证据规则，建立并完善证据排除规则、证据调查规则、证明责任规则、审查判断规则，明确环保行政机关在行政程序中享有的权利和应承担的责任，规范行政执法行为。

本文作者：刘丹工作单位：东莞市环保宣传教育中心