论国有企业交易费用的研究

国有企业存在的原因

科斯在其著名论文《企业的性质》中认为:“企业的显著特征就是替代价格机制”，“企业的出现主要是由于市场运行成本的存在”，“在企业外部，价格变化指导生产，这是通过市场上的一系列交易协调的。在企业内部，这些市场交易被取消，进行这些交易的复杂的市场结构被企业主—协调者取代，后者指导生产。”〔11〕即，科斯认为，企业④是市场的替代物，它是运用企业主的权威①来配置资源的经济组织。科斯所认识和观察的企业主要是“资本主义企业”〔12〕，即非国有企业。在市场经济条件下，除了科斯所说的权威可以节约市场交易费用外，政府的行政决定也可以节约市场交易费用。科斯在另一篇著名论文《社会成本问题》中谈到一厂商因烟尘污染了附近较多的从事各种活动的人，但是这些从事各种活动的人联合起来与厂商进行交涉的交易费用较高，如果政府能够代表他们与厂商交涉，那么就可以节约交易费用，他指出:“实际上，政府是一个超级企业(但不是一种非常特殊的企业)，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”“政府有能力以低于私人组织的成本(或以没有特别的政府力量存在的任何一定比例的成本)进行某些活动。”〔13〕科斯上述的开创性研究给予了我们有益的启示，尽管他没有对国有企业进行分析。借鉴科斯的分析思路，本文对国有企业加以系统分析，以期拓展对不同企业形式的认识。我们假定政府是“理性人”，其目标或效用是社会福利的最大化。虽然政府是由政府工作人员组成的，但是单个的政府工作人员与作为组织的政府其目标还是不完全一样的。因此，我们不进一步地假定政府工作人员的目标或效用也是社会福利的最大化。政府工作人员的行为追求是由包括法律法规、政府管理和社会监督等条件约束下的个人效用的最大化。我们认为做出这样的假定是合理的，因为管理学的研究表明，组织目标与组成这个组织的个人的目标往往存在冲突。对于国有企业而言，它既有基于合约的权威，也有来自于政府的行政权力。政府的意志对企业的影响通常有三种方式:一是通过立法的方式，譬如税收法案;二是通过行政命令的方式，即行政权力的行使;三是通过与企业谈判达成合约的方式。为了便于区分，我们把政府通过第一种方式对企业的影响力称为政治权力，把第二种方式对企业的影响力称为行政权力，把第三种方式对企业的影响力称为政府权利(它是基于市场合约的权利)。如果政府针对所有企业或某一类企业普遍地施加稳定的影响力，那么运用政府政治权力的方式具有规模经济效益。借鉴威廉姆森对合约关系治理的分析思路来分析政府与企业之间的关系〔14〕，可以得出如下的结论:如果政府只针对某个企业施加影响力，而且频率较高、内容经常变化，那么使用政治权力的方式可能就不经济了，因为立法的成本通常比较高，此时采用国有企业的形式，政府对国有企业直接施加行政权力，就可以节约成本;如果政府不是普遍地对所有企业或某一类企业施加影响力，而是针对某些或个别企业施加影响力，同时这种施加影响力的频率较低，那么采用第三种方式，即政府权利的方式可能是经济的，因为建立国有企业是需要花费较大固定成本的，政府较少地使用行政权力则不足以摊薄这些成本，换言之不具有规模经济。普遍性或专用性、施加影响力的频率、不确定性等要素对政府采用哪种形式对企业施加影响力具有重要影响。假设为了达到政府的目的，政府可以选择上述三种方式之一，并假设政府政治权力的成本为CA，行政权力的成本为CB，政府权利的成本为CC。CA包括立法的成本、监督企业执行法律法规的成本、企业不执行法律法规将采用惩罚措施的成本等。CB包括设立国有企业的成本、运营国有企业的成本、国有企业破产的成本等。CC包括政府搜寻交易对象的成本、谈判的成本、签约的成本、监督企业执行合约的成本以及因合约的不完全性而讨价还价的成本和对企业违约加以惩罚的成本等。就CA而言，立法的成本通常都是很高的，权力高度集中的国家相对于三权分立的国家成本要低一些，但前者通常执法的成本比后者更高，因为权力高度集中的国家，行政权力通常都非常强大，人们都习惯了行政权力的力量，法律意识相对要淡薄一些，对法律法规赋予的权力不是很积极地去主张，因为主张法律法规赋予的权力的成本相对也比较高。因此，在行政权力高度集中、人们的法律意识不是很强的国家，政府采用政治权力的方式达到目的的成本通常会比较高，效果也不会十分理想。譬如2010年6月4日中国人力资源与社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会联合下发了《关于深入推进集体合同制度实施彩虹计划》文件，但不少非国有企业，特别是一些外商投资企业迟迟不愿执行，而国有企业则在政府行政权力的推动下相对来说执行得比较好。因此，一国的法律意识也是影响政府采用哪种方式对企业施加影响力的一个重要因素。就CB而言，主要包括如下内容。CB1为确定设立国有企业的论证、立项、审批、投资筹建①的成本。CB2为国有企业运营的成本，它包括如下基本内容:CB21，它是国有企业非独立性成本。如果国有企业不直接承担非经济任务，那么它作为一个市场主体，从经济效率角度而言，与非国有企业比较，效率孰高孰低难以定论。但是如果承担非经济任务，那么国有企业必然要受到政府的影响，国有企业就会在一定程度上失去作为市场主体的独立性，从而会对其运营效率产生影响。CB22可以看成负成本，国有企业可以利用政府的作用节约交易费用。譬如国有企业因扩大生产规模欲征用国有土地或集体所有的土地，如果像非国有企业那样与政府或集体土地所有者谈判来征用土地可能交易费用十分高昂，但是如果由政府出面，通过“行政权力”就比较容易达到目的。类似地，如果国有企业资金短缺需要融资，此时政府出面到国有金融机构去融资就比较容易办到，即使到非国有金融机构去融资，有政府做“抵押”也相对容易达到目的，而非国有企业融资就很困难。CB23是政府官员滥用行政权力的成本。如果缺乏制度规范以及少数政府工作人员自律性较差，那么这些少数政府工作人员可能会随心所欲地对国有企业强加成本。特别地，一些官员利用职权在国有企业搞腐败。由于国有企业的管理者由政府任命，加之国有企业因目标的多元化而使考核的有效性受到影响，从而使政府对国有企业管理者的任命带有一定的主观性，因此管理者与政府官员关系的好坏与自身的利益密切相关，这就使得国有企业的管理者会顺从政府官员的意志，给政府官员腐败的机会，国有企业的利益可能因此受到损害。CB24是国有企业市场替代过度的成本。譬如一些国有企业利用与政府的特殊关系，低成本甚至零成本地使用稀缺经济资源，同时又不能以最经济的方式使用这些资源，导致稀缺经济资源生产效率的损失。还有一些国有企业通过政府或通过法律、法规赋予的特殊权力排斥、限制竞争对手，迫使非国有企业退出相关领域，从而谋取垄断地位，损害社会福利。CB25是国有企业考核管理的成本。它包括考核管理的直接成本和间接成本。直接成本是政府对国有企业经营管理情况加以考核所花费的成本，间接成本是指难以准确考核所带来的成本。由于国有企业不但肩负经济任务，同时还要承担政府赋予的政治或社会任务，即国有企业具有多目标追求。根据霍姆斯特罗姆和米尔格罗姆的研究，如果一个人同时承担多项工作，并且这多项工作考核量化的难易程度不同，那么被考核人将会把更多的精力投放到易于考核的工作中去，从而变成逐底竞争(racetothebottom)。〔15〕极端情况下，如果一项工作易于量化，另一项工作无法量化，那么被考核人将会把全部的精力都投放到易于量化的工作中而置无法量化的工作于不顾。〔16〕因此，如果国有企业承担的政府赋予的政治或社会任务难以量化，那么就会给客观和科学地考核国有企业经营者的工作绩效带来困难。实践证明，监督和激励体系的有效性主要取决于评估体系的有效性，评估体系缺乏效率，那么即使法制或规章制度再健全，其作用也将是非常有限的。〔17〕由考核困难带来的成本表现在由考核不科学从而导致激励有效性降低，进而使企业效率降低。另一方面，由于考核的准确性较差，也给国有企业的经营管理者实施道德风险提供了客观条件〔18〕，这也会给国有企业增加成本。CB26是政府目标与市场目标相冲突的成本。政府目标有些是经济性的，有些是社会性或政治性的，要实现这些非市场目标必然要占用一定的企业资源并分散管理者和员工一定的精力和时间。由分工原理可知，一个人同时完成两道工序的效率要低于由分工加总的效率。而国有企业却必须同时既要实现政府的非市场目标，又要实现市场目标，因此其效率必然会受到影响。CB27是政府政策经常变化引起的成本。政策和制度需要一定的稳定性才能形成稳定的预期，提高行为的效率。〔19〕但政府的政策可能会因国内外各种因素的影响而发生变化，也可能因政府领导人的变更而发生改变，它不像企业追求经济效率那样的目标来得稳定，因此政府政策的经常变化可能会使企业行为变得紊乱，影响企业目标的实现。CB28是国有企业管理人才缺乏的成本。由于国有企业既具有政府性质，又具有营利性企业的性质。因此，国有企业的管理者必须同时具有政治家才能和企业家才能，是一种懂政治的企业家和懂经营的政治家。仅懂政治或仅懂经营，都不可能胜任国有企业管理者的重任。〔20〕作为政治家，在知识上，他不仅要通晓国家的法律法规，而且还需要掌握政府的政策导向和社会民众对国有企业的诉求;另一方面，在道德品质上，他不能是“经济人”而应当是超越个人利益和企业局部利益以实现社会整体利益的“强互惠人”。〔21〕但是作为一名企业经营管理者，又不可能不立足于本企业、为本企业的利益而工作，而且企业的局部利益与社会的整体利益并不总是一致的，这样就容易导致利益目标的冲突。要实现社会整体利益与企业局部利益的平衡并非易事。因此，这种管理人才是十分稀缺的。大量的国有企业会因为缺乏合格的管理人才而不能很好地实现政府赋予国有企业的目标。CB3是国有企业运营失败而被迫破产的成本。破产以后要进行资产清理、评估、处理，对员工进行安置等，这些费用通常都比较高。因此，CB=CB1∑8i=1CB2i+CB3。就CC而言，为了实现政府目标，首先要搜寻合约目标企业，然后与该企业进行谈判、签约，最后还需要监督合约的执行，这些都需要花费较多的费用。在合约履行的过程中，因为合约的不完全性，可能还会再谈判、签约，可能还会造成企业由事前的竞争变为事后的垄断而带来的“敲竹杠”成本。〔22〕如果再谈判不成功，那么可能还要诉诸法院，或许还有可能导致开始签署的合约不能继续履行从而造成“专用性投资损失的成本”。如果某个政府官员代表政府做出决策把国有资本投资于某个企业却不能达到理想效果，那么他就可能面临这种投资失败的政治风险。这可以解释2008年发端于美国的世界性经济危机以来中国政府起动4万亿投资救市资金大都被投向了国有企业的现象。政府作为一个理性的决策者，其决策行为符合以下规律:1．当CA=Min{CA，CB，CC}时，将选择政治权力的方式;2．当CB=Min{CA，CB，CC}时，将选择举办国有企业的方式;3．当CC=Min{CA，CB，CC}时，将选择政府权利的方式;4．当CB=CA=CC，或CB=CA＜CC时，或CB=CC＜CA时，从经济学角度而言，选择国有企业或不选择国有企业都是合理的。此时，文化传统、意识形态等因素就会对政府决策产生影响。一般而言，实行社会主义制度的国家，或具有社会主义意识倾向的政党执政，会选择国有企业;而实行资本主义制度的国家，或信奉新自由主义意识的政党执政，会选择政治权力或政府权利的方式。因此，那种认为设立国有企业与一国的政治制度无关的说法是不正确的;同时，那种认为国有企业的设立完全取决于一国的政治制度的说法也是不正确的。

国有企业的规模和范围的决定机制

根据上文关于国有企业存在原因的分析，我们可以得到国有企业的规模和范围的决定机制。在一国政府集权程度下降，老百姓法制意识不断增强的条件下，CA会不断下降，当CA=Min{CA，CB，CC}或CA=Min{CA，CB2，CC}时，国有企业的范围会不断缩小，反之则会扩大。如果立法的成本降低，那么CA就会下降，从而使得政府使用国有企业制度的概率下降，国有企业的规模和范围都会缩小。当一国不再坚持社会主义制度而是实行资本主义制度时，国有企业的范围会不断缩小。譬如俄罗斯和东欧一些国家由实行社会主义制度转变为实行资本主义制度后，国有企业的数量显著减少。相反，西方一些具有社会主义倾向的政党上台执政后，该国国有企业的数量明显增加。〔23〕如果一国政治民主，政府清廉，那么政府投资于非国有企业失败的政治风险就会降低，这意味着CC将会降低，这将会降低政府投资国有企业的概率，提高投资非国有企业的可能性，因而会在一定程度上导致国有企业规模的缩小。当一国非国有企业的社会责任意识不断增强，由国有企业来完成政府的社会目标变得不再具有比较优势时，即CC降低了，使得CB＞CC或CC＜CB2，那么国有企业的规模和范围就会缩小。譬如日本的大型非国有企业能够较好地与政府密切配合，能够站在政府的立场上接受政府投资来完成一些具有较强社会效益的任务，因而日本的国有企业不但数量不多而且与非国有企业相比规模也不大。〔24〕中国目前非国有企业与国有企业在社会责任意识方面还有较大的差距〔25〕，这也是中国国有企业数量较多的原因之一。当一国交易费用因制度和技术等原因而显著降低时，譬如政府规制非国有企业的能力提高就会使得CC下降，从而使得CB＞CC或CC＜CB2，此时政府许多本该由国有企业承担的任务会转向非国有企业，此时国有企业的规模会不断缩小。这部分地解释了法制较为健全、技术较为先进的某些西方发达国家，许多公共设施的建设和公共服务多采用外包形式而不是仅仅依靠国有企业来完成的现象。在其他条件不变的情况下，如果政府官员变得更加清正廉洁，那么就会不断降低，从而使国有企业的规模扩大。这可以部分地解释新加坡国有企业不断发展壮大的现象。〔26〕在其他条件不变的情况下，如果既懂经营管理，又具有较高的社会责任感的企业家越多，那么CB2可供政府选择做国有企业管理者的人数就会越多，这样CB2就会不断降低，从而使国有企业的规模扩大。新加坡国有企业的发展壮大与其政府广泛地从具有社会责任感的成功非国有企业家中选取国有企业的经营者有密切关系。〔27〕在其他条件不变的情况下，如果政府对国有企业管理者的考核制度更加规范、考核技术更臻成熟，那么CB2就会不断降低，从而使国有企业的规模扩大。在其他条件不变的情况下，如果能够做到政企适度地分开，从而增强国有企业的市场独立性，那么CB2就会不断降低，从而使国有企业的规模扩大。如果政府干预经济社会的意识比较强烈，或者由于路径依赖，政府有干预经济社会的传统，特别地，如果政府有依靠国有企业办事的传统和习惯，那么政府通过国有企业实现其愿望的可能性就比较大，国有企业的规模和范围就会比较大;反之，则比较小。如果社会各项事业蒸蒸日上，处于良性运行状态，譬如劳动者处于充分就业状态，物价水平适中，经济增长适度，社会稳定，无外来侵略之忧，等等，那么需要政府利用国有企业来实现其社会目的的可能性就会降低，因而国有企业的范围就会缩小;反之则会扩大。譬如一次、二次世界大战期间和经济危机期间，西方社会都不同程度地掀起了非国有企业国有化的浪潮，而在和平时期和经济繁荣时期，则国有企业纷纷私有化。〔28〕

对一些现象的进一步解释

通过上文的分析，我们可知，作为“理性人”的政府，是否采用国有企业来实现其目标主要取决于交易成本的大小。运用上述理论，我们对以下现象做出解释。现象1:2009年国家对山西小煤窑进行治理整顿，不少小煤窑被国有化了，部分人认为这是“国进民退”的典型表现。对此，我们认为产生这种现象的原因，一是政府对众多小企业的管理能力不足、制度不健全造成的;二是意识形态因素在一定程度上起了作用。2009年以前，山西存在大量的小煤窑，由于政府缺乏有效的规制和监管，这些小煤窑私采乱挖现象特别严重，不但大量的煤炭资源被浪费，而且这些小煤窑主为了追求利润的最大化不愿意对生产安全设施进行投资，结果虽然诞生了一个个百万、千万甚至亿万富翁，但是却频频出现重大甚至特大安全事故〔29〕，正是在这样的背景下政府把这些小煤窑收归国有。收归国有不是必然的选择，可以对这些小煤窑进行治理整顿，通过关闭和合并相结合的方式提高煤窑的经营规模，这既可获得规模经济，也可以减少政府管制的成本。另外，如果人们对国有财富大量流失、对短时期内出现大量富翁的现象难以接受，也可以采取收取较高的资源税的方式把财富收归国有，使私营企业主获得一个人们可以接受的收益。当然收归国有也是选项之一。一方面，政府的规制能力很难在短时期内得到提高，私营业主的社会责任意识和法治意识在短时期内也很难得到提高，即使实行较高的资源税，也不排除大量的偷税漏税现象，而要杜绝这种现象，政府可能要花费较高的监管成本。类似的现象也存在于其它具有巨额垄断收益的行业。对于竞争性行业，通常认为私人经营会比政府经营有更高的经济效率，但对于一个垄断性行业而言，由政府经营的效率高还是由私人经营的效率高，这是一个至今没有得到论证的问题。从理论上至今经济学家们不能证明垄断性国有企业的效率一定会比垄断性非国有企业的效率低，反之亦然。从实践经验来看，既有垄断性国有企业的效率高于垄断性非国有企业的例子，也有相反的情况。譬如韩国的国有钢铁企业就比很多美国的非国有企业同行还有效率，美国的社会保险基金项目的交易费用比任何一家非国有企业都低很多;〔30〕南非对国有的电信企业实施了完全的民营化，结果非国有企业利用其垄断地位阻碍竞争，从而使电信绩效更差。〔31〕既然垄断行业的效率高低难以定论，那么高额的垄断利润应当归于国家还是归于私人，这就取决于政府与非国有企业之间的博弈了。现在，发达的西方资本主义国家大都奉行所谓政府不与民争利的理念，有较大垄断性收益的行业大都由非国有企业去经营，政府加以规制，当然巨额的垄断收益可能为少数资本家所有。而社会主义国家却大都由国有企业经营，因为高额垄断利润收归国有，通过转移支付可以使更多的百姓受益，有利于实现社会公平，同时也有利于减轻竞争性行业的税收负担。〔32〕当然，如果对政府缺乏有效的监管，丰厚的利润就会成为腐败的温床，上述效果就会大打折扣。国内外广泛关注的对“国进民退”问题的大讨论，其深层次原因就是人们对具有较大收益的垄断性行业国有化的政府动机持有疑虑。如果能够实现社会公平，降低竞争性行业的税负，那么这种国有化肯定会得到社会大多数人士的赞同;如果这个目的不能实现，基尼系数不断提高，竞争性行业税负不断增加，那么人们就有理由对这一做法表示怀疑和不满。现象2:中国的自然垄断行业，国有企业的比例较高，而发达的市场经济国家，国有企业的比例较低。对此，我们认为，如果自然垄断行业采取非国有企业经营的方式，那么由于现阶段非国有企业的社会责任意识较为淡薄，对经济利益的追求较为强烈，政府与非国有企业的交易成本会很高。又由于政府规制能力不强，从而提高了政府与非国有企业的交易成本。因此，提高非国有企业的社会责任意识以及政府规制非国有企业的能力，将会有助于减少自然垄断行业里国有企业的比例。现象3:在中国一些竞争性领域仍然存在不少国有企业，而发达市场经济国家则几乎没有。有些行业或企业既能产生较大的经济收益，又具有较大的社会效益，譬如战略性新兴产业和国民经济的支柱产业。这些产业具有较大的发展前景，对整个国民经济的长期发展具有较强的带动作用，其经济收益和社会效益都非常明显。这些产业大都处于竞争性领域，其竞争对手主要来自国外。面对来自国外的强大竞争对手，如果不能在竞争中取胜，就会在竞争中被淘汰，甚至危及民族产业的发展。在这种情况下，很多国家的政府都会给予各种经济资助。但政府的经济资助比政府直接对国有企业的资助力度要小得多。一方面，如果这些企业属于国有企业，那么政府的研发支持力度是很大的，这种支持有经济上的，也包括人才上的，政府还承担了几乎全部的研发风险，因而其成功的概率更高，发展的潜力更大;另一方面，研发成功后的科研成果可以迅速地向相关产业外溢，其带动作用十分明显;这些国有企业还有一个优势，即它可以通过政府节约大量的交易成本CB22。如果这些企业是非国有企业，尽管可以得到政府的科研资助，但科研成果的产权却不能完全属于国家，科研成果向相关产业的外溢便受到一定程度的限制。因此，经济收益大、社会效益高的企业，如果国有化并能够有效地降低CB2，那么与非国有企业相比，其对社会福利的增进作用会具有更高的比较优势。为了发挥非国有企业对经济收益敏感性好的特点，可以考虑把这些企业办成国有股份制企业，这样就能够兼顾经济利益和社会效益。中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出:“国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”其中支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业就属于既有经济收益又有社会效益的处于竞争性领域的国有企业。如果处于竞争性领域的某个企业只具有经济收益，而社会效益不高，那么由于竞争性领域的国有企业的经济效率通常低于非国有企业，因此这类国有企业便很难生存。因此，国有企业不会从所有竞争性领域退出，也不会占领所有的竞争性领域。

政府欲通过企业实现经济或社会目标可以有三种途径:一是通过立法的形式来规范企业的行为;二是直接举办国有企业，通过行政命令指挥国有企业;三是与非国有企业谈判达成合约，借助合约来实现政府目标。每一种途径其成本存在差异，当第二种形式的成本低于第一种和第三种形式时，国有企业就出现了。当增加一项政府任务时，如果由第二种形式来完成的成本低于其他两种时，国有企业的规模就会扩大;当已有的国有企业的工作可以由成本更低的第一种形式或第三种形式来完成的时候，国有企业的规模就会缩小。如果政府的目标函数里的变量越来越多，政府介入经济社会的愿望越来越大，那么通过组建更多的国有企业的可能性就越大，国有企业的范围就会变得更大，反之就会更小。具有高额垄断利润的行业，意识形态倾向对其归属国有还是私有会有较大的影响。在社会主义国家，这些行业大都会由国有企业经营;在资本主义国家，则会由非国有企业经营。影响国有企业性质的因素，包括一国的政权组织形式、国家的意识形态、法制健全程度、民众的法制意识、非国有企业的社会责任感、具有社会责任感的企业家数量、企业管理水平、交易成本、经济社会的发展状况，甚至国际形势等。在市场经济条件下，任何国家都不可能没有国有企业，也不可能只有国有企业而没有非国有企业;一国的国有企业的数量、规模和范围会随经济社会环境的变化而变化，可能增加，也可能会减少，只增加不减少或只减少不增加都是不正常的。国有企业与非国有企业既具有互补性，也具有竞争性。人为地排斥国有企业或非国有企业都是不理性的行为。上述研究结论的政策意义是不言而喻的。加强法制建设，提高政府管理经济社会的能力，加强公务员队伍建设，提高反腐倡廉的力度，培育公民的法治意识和社会责任意识，都有助于减少相关的交易成本，提高社会福利水平。研究国有企业的性质，有助于我们把握国有企业促进经济社会发展的基本规律，从而使我们更加理性地制定各种制度，更加高效地配置稀缺的经济和社会资源，促进经济社会健康、稳定、可持续地发展。

本文作者：程承坪工作单位：武汉大学经济与管理学院