文化精准扶贫下公共文化服务堕距研究

贫困问题一直是制约我国经济社会发展的“短板”，也是影响全面建成小康社会宏伟目标的关键因素。自党的十八大以来，如何消除贫困、改善民生频频进入政策议程，成为政府重点工作之一。而精准扶贫作为脱贫攻坚的首要利器，已构成我国贫困治理的基本逻辑。基于此，文化精准扶贫正成为公共文化服务实践探索与理论探究的热点。在实践探索层面，文化精准扶贫对政府强化公共文化服务职能，优化文化扶贫职责提出了新的要求及挑战。但从具体实际看，政府公共文化服务职能履行、组织调整、政策安排及供给过程并没有实现与文化精准扶贫的无缝对接，导致文化扶贫效果欠佳。在理论研究层面，随着精准扶贫的广范围铺开并向纵深层次发展，关于文化扶贫的学术研究逐渐打破以往不温不火的状态，成为相关研究领域新的生长点和突破口，并且“在‘十三五’开局之年进入全面提升、全面深化、全面发展的新阶段”[1]。然而，目前关于文化扶贫的研究多集中在文化扶贫基础理论、文化贫困成因及治理路径、文化扶贫体系建设及图书馆参与等方面，而以文化精准扶贫为切入，探究政府公共文化服务问题的相关研究较少，学术成果也仅呈零星分布。因此，如何调整、优化政府公共文化服务实践，使其适应文化扶贫脱贫的实际需求及精准化要求，进而提高文化扶贫的精确性与社会效益既是政府必须面对的挑战，也是学术界理论研究应该解决的前沿问题。

1粗放救济到精准服务：文化扶贫的发展历程

我国文化扶贫的理念与实践出现时间较早，早在20世纪80年代中后期，安徽省就已经开展了文化扶贫的积极探索，并取得了广泛社会反响。1993年12月，文化部成立文化扶贫委员会，领导统筹全国文化扶贫工作，文化扶贫正式融入我国扶贫战略及政策实施体系。经过二十余年的探索发展，文化扶贫已从起初的地方性探索扩展为全国性实践，从物质扶贫的补充上升为扶贫攻坚的基本组成，其价值和功能正逐渐在实践中得以彰显。从过程维度看，以1993年为起点，以精准扶贫为节点，我国文化扶贫历程基本可以划分为两个阶段。

1.1作为粗放救济的文化扶贫（1993-2015）

文化扶贫起初是作为一项精神文化救济措施进入政府扶贫体系的，并且在实践中经历了从点到面、从单一性到复合化的发展过程。自1993年起，新成立的文化扶贫委员会在全国范围开展了“万村书库”、城乡儿童“手拉手”、“报刊下乡”、“送戏下乡”等若干个文化扶贫工程或项目，文化扶贫开始在消除贫困的拉锯战中发挥功效。1994年12月，国务院出台《国家八七扶贫攻坚计划》要求文化及广电部门加强贫困地区文化设施建设，改善贫穷地区文化贫乏落后状况。1995年，会同文化部、农业部等部门开展“文化下乡”活动，并延伸为至今仍发挥重要作用的文化科技卫生“三下乡”活动，其中向贫困地区输送先进文化，进行文化扶贫是三下乡的基本内容之一。此后，在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》、《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等一系列政府文件中，文化扶贫一直是政府扶贫规划及实践的重要组成部分，并逐步发展为涵盖图书配送、文艺下乡、文化宣教、设施建设等多项内容的复合化扶贫体系。从具体内容及功能看，这一阶段的文化扶贫却具有粗而不精的缺陷，属于辅助性文化救济，而且政府本位色彩较浓厚。首先，该阶段的文化扶贫对贫困地区文化需求缺乏有效识别，片面追求供给“成绩”而忽视实际效果。大部分文化扶贫措施缺乏针对性，甚至脱离实际文化脱贫需求，只是贫困地区进行浅层次“大水漫灌”，扶贫效果并不明显。其次，该阶段的文化扶贫在很大程度上从属于经济扶贫，是经济脱贫的必要辅助和补充。从这一时期出台扶贫政策看，文化扶贫重在强调以扶文、扶智的形式促进贫困地区经济发展，并且在以经济开发为主的扶贫体系内所占比重较小，缺乏系统完整的文化扶贫顶层设计和规划。最后，该阶段的文化扶贫在性质上带有行政化救济工具色彩，具有较为强烈的政府本位取向。政府本位的文化扶贫救济将贫困群体视为被动的政策接受者，以行政化的方式单向度输入文化政策，致使扶助对象的主体性地位虚化，实际文化需求及脱贫愿望缺乏表达渠道及效力；同时，将文化扶贫作为一种文化福利救济，会导致贫困地区的公共文化服务运作“往往也会像我国其他公共福利制度一样，难以克服自身这样一个‘惯习’，即只注重政府的供给乃至‘包办’，其结果却造成供给与需求的错位甚至脱节”[2]。这也是导致文化服务粗放低效的内在原因之一。

1.2作为精准服务的文化扶贫（2015-）

以2015年为时间节点，我国文化扶贫开始了由粗放救济向精准服务转变。这一转变过程具体体现在两个方面。一方面，精准扶贫理念及实践嵌入文化扶贫实践，精准化成为文化扶贫的基本要求。2013年11月，在湘西考察时首次提出“要精准扶贫，切忌喊口号，也不能定好高骛远的目标”，[3]精准扶贫思想初步形成。随后，在一系列政府文件中，精准扶贫成为我国扶贫攻坚的基本思路及主导逻辑，并不断推广落实。在精准化要求下，文化扶贫也开始改变以往“漫灌式”文化输送模式，向“滴灌式”文化服务供给迈进。另一方面，构建现代公共文化服务体系目标的提出，为文化扶贫提供了框架依托和体系支撑。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，首次明确要求“与国家扶贫开发攻坚战略结合，编制老少边穷地区公共文化服务体系建设发展规划纲要，按照精准扶贫的要求集中实施一批文化扶贫项目”。[4]同年12月，文化部等七部委共同印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，对贫困地区公共文化服务体系建设进行了全面部署，这是我国第一部专门针对贫困地区公共文化建设及发展的宏观规划，也标志着我国的文化扶贫开始进入精准化操作阶段，并以现代公共文化服务体系为依托，以体系化、结构化的方式系统展开。与以往粗放救济式的文化扶贫不同，在这一阶段，精准服务成为文化扶贫必须遵循的基本原则。首先，精准化成为文化扶贫的运行目标与操作标准。以精准为核心，细化文化扶贫政策，找准文化扶贫的着力点，力求文化扶贫在扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户等各层面达到精准化要求，已成为政府制定、执行文化扶贫政策的行动准则。其次，以现代公共文化服务体系为载体，文化扶贫开始独当一面，其贫困治理功效开始得到更好地发挥。在精准扶贫引领下，以政府为主体，以文化扶贫与经济扶贫为两翼，共同促进贫困地区精神文明与物质文明均衡发展，从而形成扶贫攻坚的“一体两翼”格局，有利于加快全面建成小康社会的步伐。最后，文化扶贫由救济到服务的过渡，更加突出贫困群体的主体性与政府的服务宗旨。与侧重政府行政性文化政策输入的救济式扶贫不同，置于公共文化服务框架下的文化扶贫在逻辑设计上要求政府将贫困群体实际文化需求作为基本决策依据，强调文化扶贫的公共性与服务性，进而推动文化扶贫由政府本位向公众本位、由工具理性向价值理性的过渡。而文化扶贫从粗放救济到精准服务的转变，迫切需要政府公共文化服务革新优化来对接文化扶贫的精准化要求，这就对政府公共文化服务提出了新的挑战。

2文化精准扶贫中的政府公共文化服务堕距问题

按照官方表述，我国现阶段公共文化服务“以保障人民群众看电视、听广播、读书看报，进行公共文化鉴赏，参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容”，[5]旨在向社会提供基本公共文化设施、产品、服务及制度体系。而文化扶贫的要义在于向贫困地区、贫困人口提供文化产品及服务，提高贫困人口文化素质，改善贫穷落后的精神文化状态。因此，可以认为，文化扶贫是贫困治理场域中政府公共文化服务的“升级版”。同时，文化精准扶贫作为全新的扶贫思维与实践，也对政府履行公共文化服务职能、组织公共文化服务供给提出了新要求。但在路径依赖作用下，政府公共文化服务往往不能及时适应精准扶贫的节奏，这就导致了政府公共文化服务堕距的产生。

2.1政府公共文化服务堕距界定及其生成

“堕距”作为学术词汇，最早来源于文化堕距理论。美国社会学家W.F.奥格本在其著作《社会变迁：关于文化及本性》中将文化堕距界定为“在社会变迁过程中，文化集丛中的一部分落后于其他部分而呈现延迟、滞后问题”以及“社会变迁中非物质文化的变化总是迟于物质文化变化”的现象。[6]在此基础上，国内学者以文化堕距为视角开展了相关研究，并在概念创新基础上提出了“制度堕距”[7]、“政府职能堕距”[8]等新范畴。从已有理论观点看，“堕距”即因行动延迟或滞后产生的实然与应然的差距。因此，公共文化服务堕距就是对文化扶贫过程中政府公共文化服务落后于文化精准扶贫要求的差距状况及问题状态的描述。从生成机理看，政府公共文化服务路径依赖及职能转变滞后是导致堕距问题的主要原因。一方面，我国政府公共文化服务“不是新建一种现代公共文化生产与分配体系，而是一种基于1950年代以来确立的传统文化事业单位体制的‘改建’”，[9]受路径依赖影响，政府公共文化服务仍具有以行政化方式组织文化供给的特点，甚至政府直接包揽公共文化服务生产与供给过程。而政府资源、能力的有限性又决定了这种行政化实践只能带来浅层次、粗线条的文化扶贫覆盖，无法有效对接文化扶贫需求，也严重违背了扶贫的精准化要求。另一方面，文化精准扶贫要求政府建立精细化的公共文化服务职能体系，但目前我国政府公共文化服务仍停留在粗放供给层面，偏重大规模文化设施建设，对贫困地区文化脱贫需求的特殊性、复杂性的识别与把握不够，政府公共文化服务职能履行及其转变迟滞于精准扶贫进度，不能有效促进文化精准扶贫实施，从而衍生出诸多公共文化服务堕距问题。

2.2政府公共文化服务堕距表征

精准扶贫的核心要义在于“扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标”[10]。具体到文化扶贫领域，文化扶贫需求精准定位、文化扶贫政策精准安排、文化脱贫成效精准保障构成了文化精准扶贫的三个基本维度，但我国政府在这三个维度上都暴露出了较为严重的公共文化服务堕距问题。首先，在文化扶贫需求精准定位上，政府公共文化服务偏离精准扶贫需求，供给粗放化。贫困地区、贫困群体的文化需求可概括为求乐与求知两类内容。求乐需求指向个人基本精神文化生活的满足；求知需求指向个人通过接受文化产品及服务，获得知识和技能学习机会，满足发展需求。但在实践中，政府粗放化的公共文化服务不能准确定位实际文化需求，供给过程偏离文化精准扶贫运行逻辑。一方面，在求乐文化需求层面，政府公共文化服务供给与贫困地区人们实际精神文化需求不符，不能有效丰富目标群体的精神文化生活。以送文艺下乡为例，文艺下乡是我国政府主导实施的农村及贫困地区重点文化惠民项目，但“现阶段大多地区所采取的‘送文化下乡’方式，也仅冠上了‘精准扶贫’的帽子”，[11]“在一些地区，进村演出成了‘为了演出而演出’，怀着应付心态敷衍了事”[12]。下乡进村的演出节目往往不考虑当地实际文化需求与生产生活状况，与贫困地区文化生态“水土不服”，导致人们参与度与满意度较低，达不到文化扶贫的效果。另一方面，在求知文化需求层面，公共文化服务供给内容承载的知识信息难以满足贫困地区群众求知、求技、求发展的需求。以农家书屋为例，农家书屋是政府向贫困地区供给公共文化服务的重要载体。但根据已有的调查显示，许多地方的农家书屋存在严重的供需不符、供需错配等问题。农家书屋配备的图书资料与农村生产实践脱节，内容过时陈旧，落后于当地农业发展要求，甚至出现“北方介绍种甘蔗、旱地配发养鱼书”之类的笑话，[13]无法起到向贫困地区输入先进农业生产知识，助推农民致富的作用。因此，尽管我国现阶段贫困地区公共文化服务体系建设与文化扶贫看似如火如荼，但许多项目却因为需求定位不准而游离分散于农民文化脱贫诉求范围之外，实际效益低下，与文化精准扶贫的目标要求相去甚远。其次，在文化扶贫政策精准安排上，政府公共文化服务脱离精准扶贫靶向，运行离散化。“检视我国贫困地区公共文化扶持发展的实践，不难发现‘大水漫灌’式扶持是其常态化发展主要模式之一”。[14]实际上，隐藏在“漫灌式”文化扶贫背后的是政府公共文化服务政策及其运行的离散化问题，即碎片化的公共文化服务的政策项目及政策部门只能笼统覆盖贫困地区，无法瞄准扶贫靶向，扶贫效果较差。一方面，贫困地区公共文化服务政策多呈碎片交织状态，政策聚合力及贫困治理效力弱化。在实践中，文化扶贫需求及具体问题的解决往往对应多项公共文化服务政策项目。各政策之间或分散孤立，或交织重叠，无法精准对接扶贫需求与政策问题，政策运行缺乏着力点。例如贫困地区文化信息闭塞、匮乏问题就涉及到文化信息资源共享工程、农家书屋工程、广播电视村村通（户户通）工程三大政策项目。但三项政策既各有侧重，又存在功能重叠。这种多轨并进的文化信息供给方式不仅致使服务供给分散低效，而且在导致重复建设和资源浪费的同时，也增加了农民文化脱贫过程中的选择成本，不利于政策问题的解决。另一方面，贫困地区公共文化服务政策部门交错林立，扶贫责任对应模糊。在纵向上，文化与新闻出版广电两个行政系统在不同层级上的机构设置上有较大差别，上下机构对应不清。在一些实现了“文化新体旅”整合的县级层次，“一个地县的文化局长，往往对应着五六个上级主管部门，而主管部门之间统筹协调不够、协同建设不够的现象不时可见”，[15]这就导致文化扶贫责任无法对应各层级政策部门，也使得文化扶贫的精准性缺乏部门支撑。在横向上，贫困地区公共文化服务政策多由文化与新闻出版广电系统主导，并涉及农业、教育、科技、财政等多个政府部门，政策责任交织、多头管理问题突出，增大了精确瞄准贫困症结的难度，文化扶贫政策制定及执行的精准化效果较差。总体而言，公共文化服务运行的离散化状态使得文化扶贫政策、项目不能有效聚焦贫困地区扶贫脱贫的实际需求，偏离精准扶贫的设定靶向，难以达到贫困治理的目标要求。最后，在文化脱贫成效精准保障上，政府公共文化服务背离精准扶贫要求，配套机制脆弱化。对贫困地区及贫困群体来讲，政府主导的文化精准扶贫是一种外源性文化帮扶措施，由外部文化投入及建设带来的脱贫成效有赖于一系列配套机制的保障。因此，文化精准扶贫必然要求强化软件建设，以系统的机制建设保障扶贫脱贫效果。但是，政府公共文化服务在很大程度上背离了文化精准扶贫所设定的软件建设要求，存在配套机制建设滞后、保障脆弱化的缺陷，导致部分地区文化脱贫成效难以持续，甚至出现文化返贫问题。一方面，在资源保障上，由于缺乏常态化资源投入机制，贫困地区公共文化服务存在严重的后续资金、人才不足等问题，严重制约文化设施运行与文化服务开展。在部分贫困地区，“尤其是一些新建成的文化站，由于没有经费保障，至今没有投入使用”，甚至“被乡镇党委政府挤占挪用、变卖抵债”。[16]另一方面，在监督评价上，我国目前还没有针对贫困地区文化扶贫结果的监督考评机制。许多贫困地区政府也尚未将公共文化服务纳入政府绩效测评体系，致使文化扶贫缺乏后续有力的监督保障，无法保持前期取得的脱贫效果，最终导致文化脱贫暂时性、短期化。因此，没有配套机制保障的文化扶贫仅仅达到了“水过地皮湿”的效果，在很大程度上未脱离漫灌式文化扶贫的窠臼，背离了精准扶贫所要求的脱贫成效精准原则。

3文化精准扶贫中政府公共文化服务堕距消除策略

从战略布局看，“十三五”期间，我国要实现打赢扶贫攻坚战的目标，必须切实推进文化精准扶贫步伐，为全面建成文化小康社会补齐“短板”。然而，政府公共文化服务堕距问题的存在却滞缓了文化精准扶贫的进程，削弱了贫困治理效果。因此，应以文化精准扶贫为准绳，以系统化的公共文化服务策略创新对接文化扶贫精准化要求，消除政府公共文化服务堕距。具体实施策略包括以下几个方面。

3.1以文化扶贫需求为导向，促进公共文化服务供给精细化

在文化精准扶贫框架内，政府必须确立“文化扶贫需求决定文化服务提供”、“精细化服务适应细致化需求”的供给思路，摒弃以主观意见决定服务供给的错误做法，将贫困地区公众文化需求作为供给决策的出发点。在求乐需求满足层面，政府应强化对贫困地区文化需求的精准识别与供给能力。政府既要立足于贫困地区实际，深入调查了解贫困地区公众精神文化生活状况及存在的问题，提高文化服务供给的针对性；又要严格制定、筛选下乡入村的“送文化”系列项目，在保证内容质量与文化内涵的同时，提高文化服务的生态适应性；并建立群众需求调查、反馈制度，可根据贫困地区具体文化需求，细化公共文化服务供给内容，尝试推行“订单式”、“定制化”文化扶贫及服务。在求知需求保障层面，政府必须提高公共文化服务供给的知识含量与扶贫精确性。根据当地生产实践及发展禀赋，政府公共文化服务在普及一般知识基础上应有选择性、针对性地增加富农科技知识的供给，将贫困地区公共文化服务体系打造成扶文扶智的有效平台；同时，对于贫困地区丰富的传统文化资源存量，应通过以保护性开发、创新性转换，将文化资源转化为适应需求的文化产品与服务，进而丰富公共文化服务供给内容，提高公共文化服务及文化扶贫供需契合度。

3.2以文化扶贫问题为中心，推动公共文化服务治理整体化

对于政府在文化扶贫政策精准安排上存在的公共文化服务堕距，应以所要解决的问题为中心，整合文化政策部门及项目，以整体性治理提高公共文化服务的政策效益。对此，在政策过程维度，在精准化引导下，围绕贫困问题解决，政府应遵循文化扶贫政策运行的“最小层次”与“自下而上”原则，并以此整合协调政策过程。在与公共文化服务顶层设计及上级政府政策保持基本一致的前提下，针对具体文化扶贫事项，应由更贴近贫困地区文化需求及实践的政府层级因地、因时、因势制宜地制定执行各项政策，并在该层级政府缺乏权限或能力资源时，依次向上递推，进而从政策过程层面提高文化扶贫的精准性与有效性；在具体政策执行中，政府应促进文化扶贫政策资源下沉，从不同贫困地区实践出发，将扶贫层次从县一级细化到乡一级，部分文化扶贫政策应进村入户，使政策项目真正惠及贫困对象。在政策部门维度，一方面，政府应加强文化系统内部整合及协同机制建设，既要对文化扶贫政策所涉及的文化机构进行“合并同类项”，实现事项与机构的职责对应，尽量减少同一扶贫事项上的机构重叠与部门交叉。另一方面，健全文化系统内部协同机制与跨部门协调机制，加强文化部门与广播电视新闻出版部门的沟通交流、协调合作，减少文化部门之间的摩擦，提高大文化系统在文化扶贫过程中的整体运行效率；并以文化扶贫问题为圆心，在地方政府层面加快涵盖文化、财政、发改、教育等多系统的跨部门领导小组、协调机制建设，弥合各部门在文化扶贫过程中组织缝隙与运行隔阂，以整体性政府推进精准化文化扶贫进程。

3.3以文化脱贫效果为节点，实现公共文化服务保障系统化

在文化精准扶贫过程中，由文化设施网络建设带来的脱贫效果不应成为扶贫的结束，而应视为扶贫的新节点，在此节点上，政府应强化文化扶贫保障机制建设，以系统化的软件机制确保文化脱贫效果持续化，实现文化“真扶贫”。因此，政府应着重加强文化精准扶贫资源整合与保障机制、质量评价与反馈机制建设。在资源整合与保障机制建设上，政府应完善贫困地区文化财政专项资金使用及监管、转移支付增长机制等，提高针对贫困地区的财力投入力度与效度；充实完善政府扶贫对口支援帮扶制度体系，增强文化对口帮扶范围与深度；积极鼓励、引导社会力量参与文化精准扶贫，尝试以PPP模式推动贫困地区文化设施建设，支持文化企业、文化类社会组织及其他社会力量通过财物捐赠、公私合作、自主组织、文化志愿服务等多种方式参与文化扶贫实践。在质量评价与反馈机制建设上，政府应将公共文化服务与文化扶贫效果纳入部门评价考核体系，适当增加文化扶贫在政府绩效测评中的比重，变软约束为硬指标；同时，建立健全文化扶贫公众满意度评价机制，科学测评公众文化需求满足与结果满意情况、文化服务社会效益状况，并辅之以动态反馈调整程序，实现文化精准扶贫“运行—测评—反馈—改善”的良性循环；另外，可在文化扶贫领域引入第三方评估制度，提高文化扶贫测评的科学性与说服力等。

作者:陈建 单位:南开大学