保持林业可持续发展问题

21世纪以来，随着森林在全球生态安全和在经济社会可持续发展中的关键作用日益突出，林业作为生态建设中的主体地位得以确认。中国林业建设全面发展，林业各种效益明显，成绩显著。但是，我们也必须清楚地看到，中国林业发展与国民经济和社会发展的总体要求还不适应，如何保持林业可持续发展是摆在我们面前亟待解决的问题。

一、深化林业改革，健全林业发展机制

改革开放以来，农村和集体林场土地大部分实行了承包责任制，这一制度的实行极大地调动了林农的积极性，使生产力得到了空前的提高。同样，林业产业也适合这种承包形式，林木的抚育无须密集性、高强度的劳动，但需要一年四季经常性的管护。因此，这种分散的劳动，以承包方式来解决更具有优越性。林业产业虽然具有生产周期长、见效慢的特点，但其经济效益还是可观的，只要政策对路，对于承包林农和集体就好比多了一个“绿色银行”。既调动了积极性，使林农能获得可观的经济效益，又极大地发挥了林业的生态效益。传统的林业经营管理模式不利于调动广大林业生产者的积极性，必须通过深化改革加以解决：一是深化林业分类经营改革。把林业划为公益林和商品林两大类。将公益林建设列入社会公益事业，实行事业化管理，由各级政府列入财政预算，统筹安排投入；对商品林则要实行企业化管理，实行优惠贷款，并依据市场机制运作；二是放手发展非公有制林业，鼓励采取股份制、股份合作制以及租赁、兼并、收购、出售等方式搞活林业经营机制。同时，要进一步深化“四荒”拍卖改革，推行个体承包，并赋予林地使用权五十年至七十年不变的政策；二是降低林业税费。只有降低税赋，才能最大限度地调动林农参与林业建设的积极性，取消征税制度。因此深化林业改革，健全林业发展机制是林业可持续发展的前提。

二、依靠科技发展林业，推广应用科研成果

可持续发展的一个根本的策略是科技的发展，因为可持续发展的内涵包括经济的发展和对资源与环境的再发展能力的保护。那么既要发展经济又要保证资源与环境的发展力，最有效的解决办法就是依靠科技来发展经济，改变传统的以环境和自然资源为代价的粗放式经济发展模式。因此，在林业发展上，实施科技兴林，不断提高林业建设的科技含量是林业可持续发展的关键。深化林业科技体制改革，推广应用科研成果。坚持科研成果从实践中来，到实践中去，指导林业的发展，从根本上解决科研与生产建设脱节的问题。要鼓励林业科技人员通过技术承包、技术服务等形式，提高对林业的服务水平。加强基础研究和应用技术研究。一要加强森林生态系统的研究，开展森林生态系统的监测；二要抓好良种壮苗和树种结构调整，充分利用先进的技术，提高良种苗培育水平；三要研究高新技术改造传统的木材加工、制造、利用技术，尽快提升木材工业总体技术水平，增加木材和林产品的经济价值，增强市场竞争力。

三、优化林业经济结构，促进林业产业的发展

优化林业经济结构，促进林业产业的发展，是实现林业可持续发展的物质保证。在第一产业方面，以市场需求为导向，大力推进短周期工业原料林和其他原料林、速生丰产林和名特优新经济林建设；在第二产业方面，加大新产品开发力度，促进以低层次原料加工向高层次综合精深加工转变的步伐；在第三产业方面，要加大林区旅游业、花卉业的发展。要大力调整林产工业产品结构，大力发展精深加工、发展优势产品，努力开拓木材林产品的新用途，延伸产业链，增加附加值，解决林产品结构不合理和产品缺乏竞争力的问题，优化林业经济结构，促进林业的可持续发展。

四、明确所有权，引入补偿机制

中国宪法明确规定自然资源（法律规定属于集体所有的除外）都归国家所有。但在实践中，并未落到实处。在林区体现在林业局和林场两级把所有权职能、企业的经营管理职能和政府的职能融为一体，使所有权、管理权、经营权、使用权等界线不清，不利于资源的综合开发利用，不利于按经济规律和客观规律办事。林业在提高资源的利用率和效益方面作了许多尝试。如，对征占用林地者收取少量的森林植被恢复费、补偿费等，但由于所有权代表主体不明确等原因，其收取效果不佳。因此，要以强化资源所有权职能、企业的经营管理职能和政府的职能融为一体，使所有权、管理权、经营权、使用权等界线不清，不利于资源的综合开发利用，不利于按经济规律和客观规律办事。林业在提高资源的利用率和效益方面作了许多尝试。如，对征占用林地者收取少量的森林植被恢复费、补偿费等，但由于所有权代表主体不明确等原因，其收取效果不佳。因此，要以强化资源产权管理为核心，科学合理地界定资源所有权、管理权、经营权、使用权、使它们适度分离、合归其位。各尽其责、行为规范和协调。应本着谁受益谁补偿的原则，推进所有权经济实现形式的改革；对林业来讲还应按分类经营的原则，建立健全补偿机制；并建立相应的资源生态效益评估和预警机制，防止再走先破坏盾治理的老路，据联合国在非洲搞的一项实验验证，1英亩森林的生态价值是生产价值的1.3倍。

五、引进国际标准，转变职能

政府首先要改变职能。林业在改变体制和职能的同时，还应做到三个转变：一是森工企业的工作重心由过去以产业为主，转变到建设完备的生态林业体系上来；二是从过去单纯取材性消耗森林资源，转变到积极保护、培育和合理利用森林资源上来；三是从过去以牺牲生态效益（超耗资源）来追逐经济效益，转变到牺牲必要的经济效益（调减木材产量）来保护生态效益上来。通过三个转变，推动宏观的林业管理体制，为林业企业的发展创造一个公平合理、自主发展、竞争有序的宏观环境，适应全球经济化的进程。

六、强化法制建设，完善法律体系

由于中国的市场经济法律体系与成熟的市场经济法律体系还存有很大差距，存在相当多立法空白领域及大量与国际规则不符的法律。林业法律体系不相应之处，应结合中国林业实际尽快加以修改和政策调整，如，限额采伐中，采伐量不大于生长量原则要细化，按不同林型、树种等因子要区别对待；中幼林生长量较大，不能只看采伐量不大于生长量，还要看林分质量变化，若采伐后采伐量不大于生长量，而林分质量下降了，这个采伐量必然是不合理的；成过熟林可能是生长量小、枯损量大，若采伐后采伐量不大于生长量，采伐后很可能是病腐木被剩下。采后的林分质量应作为确立合理采伐量主要指标，这样才会留下健康的后备资源，也十分利于天然更新，对培育恢复发展森林资源，实现可持续利用和改善生态环境有着重要意义。

七、加强执法力度、规范执法行为

加强林业执法队伍建设、确保人员素质。提高执法意识，做到依法行政、依法办事，做到执法公正、执法严格、执法准确，按法律程序办事等。保护经营者合法权益，约束其违法行为。要重视保护建设者的合法权益，不能只有约束要求，而无权益保护，保护合法权益就是保护积极性。要开阔执法视野，从正反两个方面执法，除了对损害林业建设者的行为加强约束外，还要加大对各种参与主体对林业应尽义务责任、义务条款的落实力度。强化对执法者（决策者）的违法行为约束力。本着有权必有贵，用权受监督，侵权要赔偿的原则。引入激励机制、监督机制和责任终身究制，实行罚与收、没与缴和决定与执行分开；达到规范、制约、监督行政权力的行使，防止乱用滥用权的目的。

八、强化监督职能，提高监督实效

1.独立性原则。监督者与被监督者必须脱离关系，成立相对独立的监管机构，不独立很难从被动监督中走出来。如目前林场的监督就无法开展工作，但林场这层最了解实际、掌握情况，要让其发挥作用，就必须深化改革。其改革思路是：让思想从禁锢的惯性思维中解放出来，下决心克服阻力，把企业资源政府管理职能直接剥离出来，这样做比较符合实际，属于企业把政府职能归还政府而已，既不增加机构也不增加人，开支又都是资源管护费列支，其监管权也相对集中，更有利于开展工作。

2.责权统一原则。有责无权就不会有监督力度和好的效果，监督者的职责是：保护被监督者合法利益，约束其违法行为；监督执法者执法情况；而本身又必须接受监督，提高监督透明度，做到依法监督。监督者又必须具有一定的处置权，否则很不利于监督；若让他方处理，就会出现假处理，如明降暗不离、换岗不降职、交流不换岗、明处暗放等逃避处理现象。

3.知情原则。按知情在先监督在后的规律，不知情就无从监督；要做到知情就必须监管结合，掌握关键环节的管理工作，如：采伐证发放等，此法在部分林区试行后效果很好；同时与被监督者建立告知制度，对社会建立举报制度等。

4.结合实际原则。要根据不同对象，分析具体情况，找到切入点，抓住重点、照顾一般；如：结合林业的特点适时改变监督方法：特点一，林区“面广、线长、点多”，即作业面积大、运输距离长、作业点多（管护点多），其方法是控点为主，跟线、跑面为辅；特点二，周期长指生长周期长和作业期长，就要对全过程进行监督，按事前、事中、事后方法尽可能做到超前监督，以事前、事中预防性监督为主，事后处理为辅，做到防打结合，这样可以做到不损失或少损失，比如造林若在选苗时发现问题就没损失，若在造林时发现问题就会有损失；特点三，季节性强，一般是冬季生产、春秋造林，不同时期有不同的监督重点，同时要做到长短期结合进行综合监督，比如同时查造林质量和工程资金使用情况，这样既提高了工作效率，又增加了监督效果。

5.先进性原则。不断研究新情况。探索新方法、新技术；引入先进技术和仪器，运用数字化监控手段，实现监督手段科技化、决策科学化，做到有先进的技术和一流的人才。

总之，运用法律手段，维系社会经济秩序，优化资源配置，解放和发展生产力，保护公众的合法权益，规范权力、维护权利，最大限度地为社会创造财富，为林业建设服务，使林业走上良性发展的道路，达到森林资源数量、质量和生态、经济效益双增长的目的，实现真正意义上的可持续发展。