林业生态保护精准扶贫专项模式分析

1山西贫困县基本情况

1.1贫困县贫困人口分布情况

项目所涉及的58个贫困县，其中部级扶贫县36个，省级贫困县17个，插花贫困县5个，共涉及全省的10个市。据统计，58个贫困县中共有贫困人口183.38万人，占项目区总人口的16.04%。项目区贫困人员数占到全省贫困人口总数的78.03%。

1.2贫困县森林资源分布情况

项目区总土地面积为982.54万公顷。其中林业用地面积7455.40万亩。非林业用地面积7282.71万亩。在林业用地面积中，其中乔木林地面积2505.96万亩，国家特别规定灌木林地面积297.78万亩，疏林地177.60万亩，其他灌木林地1445.17万亩，未成林造林地451.45万亩，苗圃地7.44万亩，宜林地2570.00万亩。贫困区森林覆盖率19.02%。

1.3贫困县公益林分布情况

全省58个贫困县现有公益林面积4582.17万亩。包括重点公益林面积1487.30万亩，其中部级公益林1387.30万亩，新划入的重点公益林100.00万亩；一般公益林3094.87万亩，其中有林地、灌木林地1783.48万亩，疏林地、无林地1311.39万亩。

2林业生态保护扶贫精准模式

2.1可实施的扶贫项目

根据《山西林业生态保护精准扶贫专项规划》成果，就林业生态保护专项而言，在贫困区可以实施资源管护和公益林生态效益补偿两大类项目。在资源管护中，可以实施公益林管护、新造林地管护、增加林业生态护林员三个项目。在所有实施的项目中，其中管护重点公益林1387.30万亩，管护一般公益林3094.87，管护现有未成林造林地877.1万亩，同时对2017年—2020年每年新增的400.00万亩新造林地进行持续管护，增加林业生态管护8091人；实施公益林生态效益补偿面积1487.3万公顷，其中部级公益要1387.30万亩，新纳入补偿的公益林100.00万亩。

2.2项目建设规模及投资

对于可实施的林业生态精准扶贫项目，管护国家公益林和一般公益林中的有林地、灌木林地8.0元/亩•年，其中7.5元/亩•年用于工程费用，0.5元/亩•年用于管护公共支出；管护公一般公益林中的疏林地、无林地3.0元/亩•年，其中2.5元/亩•年用于工程费用，0.5元/亩•年用于管护公共支出；管护新造林10.0元/亩•年，0.5元/亩•年用于管护公共支出；林业生态管护员10000.00元/人•年，不计提公共管护费用。公益林生态效益补偿15.0元/亩•年，其中0.25元/亩•年用于公共经费支出。经计算，项目在2016年至2020年的投资实施期内，共需投资386359.55万元。在项目的总投资中，申请国家资助192425.55万元，银行融资196964.00万元。

2.3项目采取措施

（1）管护人员的聘用

为真实有效的将扶贫工作落到精准之处，在聘用管护的劳务人员上，要确保聘用足够的贫困劳力参加林地资源管护工作。①公益林管护，未成林造林地及新造林地的管护确定80%以上雇佣贫困县区的贫困劳动力参加项目建设；林业生态管护员100%雇佣贫困区的贫困人口劳动力②公益林生态效益补偿扣除公共支出外，剩余资金的19.4%用于支付贫困人员的公益林补偿效益。

（2）保障措施

加强领导，部门协调：在脱贫攻坚领导小组的领导下，林业部门要主动有为，按照真抓实干、马上就办的要求，全力以赴落实好生态保护脱贫的政策措施，确保贫困人口通过生态保护增加收入。同时，加强与同级财政、国土、扶贫等部门及金融机构的沟通协调，确保任务落实、资金到位和管护人员身份核实精准。整合项目，保证投入：系统整合森林资源管护类项目，统筹布局58个贫困县的国家天然林保护工程、国家生态效益补偿、永久性生态公益林保护、新造林地管护等工程项目，实行统一规划、同步落实。积极争取国家扩大天然林保护范围的政策，建立永久性生态公益林省级补偿制度，建立地方公益林生态效益补偿制度，增加资金投入。鼓励管护人员在尊重林权权利人意愿和保证资源安全的基础上，发展林下经济，增加收入。创新机制，加强合作：探索国有林场与周边林农的利益联结机制，引导国有林场承担脱贫攻坚的社会责任，外聘管护人员中贫困人口比例占到60%以上。国有林场通过托管、合作等方式，对集体所有的公益林，实行统一保护经营管理，发挥国有林场的管理和技术优势，更好地组织聘用贫困人口参与保护经营，有效实现贫困人口增收脱贫。加强监管，确保安全：市、县林业部门要加强对管护人员的日常监督管理，定期对管护人员进行岗位培训，提高管护技能和业务能力；建立完善常态化的考核制度，实行动态管理，严格考核兑现，保障森林资源安全。同时，要加强资金监管，严格执行各项财务制度，凡是整合统筹纳入扶贫范围的专项资金，要按照管理渠道不乱、用途不变的原则，坚决杜绝挤占挪用；强化审计监督、社会监督和专项检查，保证专项资金主要用于管护人员劳务费支出，实现生态保护和脱贫攻坚的双赢。

（3）组织管理措施

合理设置管护岗位：结合林地变更调查工作，摸清森林资源底数。根据地类、管护难易程度和贫困人口分布情况，科学划分管护责任区。统筹天保、公益林、新造林地等管护项目，兼顾管护人员的管护工作量和劳务费收入，合理确定管护人员数量。按照《山西省林业精准扶贫总体规划》和《山西省生态保护精准扶贫专项规划》，重点公益林管护标准7.5元/亩；一般公益林中有林地、灌木林地管护标准7.5元/亩，疏林地、无林地管护标准2.5元/亩；新造林地管护标准9.5元/亩。原则上每个管护人员管护面积不低于500亩，保证聘用的贫困管护人员年管护劳务费收入达到12000元。精准聘用管护人员：县林业部门要制定《森林管护人员聘用管理办法》，明确聘用的基本条件，实行村推荐、乡审核、县扶贫部门核实、县林业部门聘用和管理，新聘用管护人员全部为建档立卡的贫困人口，确保管护岗位中贫困人口的比例达到80%以上。同时，明确生态管护扶贫不是兜底扶贫，对于不能胜任者要及时更换。新聘用的管护人员应遵纪守法、责任心强，热爱林业事业，熟悉村情、山情、林情，思想觉悟高，群众基础好，具备一定的文化基础和劳动能力，能够胜任野外巡护工作；年龄原则上在20周岁以上，60周岁以下，边远山区可适当放宽到65周岁；居住地为本村，原则上不跨乡镇。县林业部门要按年度与管护人员签订规范的管护协议，明确权利、义务及待遇。县林业部门要对现有管护人员进行全面调查，对领取管护费而无责任区的管护人员和对不能胜任工作的管护人员，要立即清退出管护队伍；占用管护岗位领取管护费的其他在编人员。除国有林经营单位外，在编行政和企事业单位人员占用的管护岗位和部分非贫困管护人员，2016年底不再续签管护协议，2017年起聘用贫困人口作为管护人员。对空缺的管护岗位，要按照《森林管护人员聘用管理办法》及时补充，不得出现管护空当。国有林经营单位外聘管护人员，60%以上要雇用或聘用建档立卡的贫困人口。强化管护人员管理：要对现有管护人员进行彻底调查，要摸清每个管护人员是否为建档立卡的贫困人口。在重新划定管护人员责任区时，县林业部门技术人员和管护人员要到现地对管护范围内的森林资源状况进行确认，确保管护协议中的图、小班表与实地一致。建立完善的管护人员档案资料，确保人、地、图、表、卡统一。管护责任区之间要设立界桩，分清界限，明确责任。统筹使用管护资金：县林业部门要统筹本年度和以前年度管护和补偿资金，集中力量扶贫攻坚，7月底前细划管护责任区，力争8月底前新聘用管护人员5000名，2017年1月1日达到8091名，加快将贫困人口转化为管护人员的进程，保障贫困管护人员的劳务费收入。创新管护模式：推行“1+X”的帮扶互助管护模式，实行片区负责制。由管护队伍中留用的熟悉政策、业务能力强的管护人员作为片区负责人，管理带领帮助几名新聘用管护人员，提高新聘用管护人员的管护能力，共同管护，不留空当，实现生态管护扶贫。鼓励管护人员组成管护责任片区、组建管护小组或林业扶贫专业合作社，将森林管护任务、生态修复工程和林下资源利用有机结合，通过“精细化管理、资产化管护”，精准提升森林质量和增加管护人员收入。提高经济补偿：提高现有部级公益林生态效益补偿资金兑现给林权权利人的比例，不得低于50%。待国家和省提高补偿标准后，进一步提高林权权利人经济补偿标准。

2.4要解决的主要问题

在经济改革开放后，贫困山区留守的人员，除老弱病残外，剩余劳动力，有很大一部分是思想观念落后，没有创造性和进取心的人，他们不但是经济上的贫困者，也是思想和行动上的贫困者。要想从根本上解决这些人的贫困问题，首当其冲要解决的是这一部分人的思想观念，要让他们接受现实条件下扶贫工作的新理念，要解放僵锢的思想模式，使之在政策引导下，有自食其力的决心和毅力，有行动力去实现自我脱贫致富，并为永久脱贫蓄积能量。否则，脱贫致富，只能是一时之事，如果国家政策有改动，这部分人会很快返贫，无法达到政府要求的脱贫目标。

3结论

山西至“十三•五”期末要达到全部脱贫奔小康的目标，林业要在实现自身发展的基础上完成脱贫任务，就必须找准扶贫攻坚的路径，以科学实施的策略完成扶贫任务。林业生态保护精准扶贫专项，是林业扶贫攻坚的主战场，必须采取科学且行之有效的方式实施，在解决顽固问题的基础上，实现项目区贫困人口的永久脱贫。

作者:吴萍萍 单位:山西省林业调查规划院

参考文献:

[1]吴明忠.林业精准扶贫与生态保护.云南林业.2016(01)

[2]张国明.林业生态保护与财政扶持政策.林业经济.2001(07)