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留守儿童权益法治保障研究

摘要:加强城镇化进程中农村留守儿童刑事司法保护,保护农村留守儿童的各项诉讼权利,完善农村留守儿童相关的法律法规和制度,是建设社会主义法治国家的必然要求。高效优质的刑事法律援助有助于农村留守儿童权益的法治保障。针对司法实践中,农村留守儿童刑事法律援助面临的困境,提出必要的完善措施,更好地实现对农村留守儿童的救助保护。

关键词:农村留守儿童;权益;刑事法律援助

近年来,随着我国城镇化进程推进,一些农民为了改善经济条件,离开家乡外出务工,但打工的工作是不稳定的,也没有稳定的居住场所和配套的教育资源,更没有时间和能力照顾老人和小孩,因此,只能把孩子留在家乡由老人或他人监护照料,导致大量农村留守儿童的出现。2016年宋英辉教授在天津大学举办的“农村留守儿童、城市流动儿童的研讨会”上指出,我国现在的农村留守儿童达到6000多万,庞大数量的农村留守儿童群体,给国家治理、社会管理带来很大挑战,应该引起全社会的广泛关注和高度重视。为此,党中央明确提出要加强农村留守儿童关爱服务体系的构建。我国《未成年人保护法》也对未成年人提出了四个层面的保护:家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护。在农村留守儿童中,有相当一部分儿童因缺少必要的监管和教育而走上犯罪道路。据最高人民法院统计,农村留守儿童犯罪率约占未成年人犯罪的70%,并有逐年上升的趋势。据公安部统计,全国未成年犯罪嫌疑人、被告人和被害人中大多数是农村留守儿童。[1]其中0-5岁的学龄前农村留守儿童与6—14岁的义务教育阶段的农村留守儿童,因缺乏自我保护的意识和能力,容易成为权益被侵害的群体;15—17岁的正处于社会化的关键时期的大龄农村留守儿童,因缺乏有效的监管和教育,容易误入歧途产生违法或犯罪行为。因此,要解决留守儿童问题,必须高度关注未成年人的司法保护,其中法律援助制度是实现农村留守儿童司法保护的一项重要制度。2016年国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》,要求落实法律援助等专业服务,以实现对农村留守儿童的救助保护。《刑事诉讼法》第267条规定,诉讼过程中,办案机关应当通知法律援助机构为没有委托辩护人的未成年人指派律师,为其提供法律援助。2013年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》第15项规定,办理性侵害未成年人案件的司法机关有义务告知被害人有申请法律援助的权利。因此,法律援助对于农村留守儿童权益的法治保障至关重要,我们要加强法律援助制度的完善,更好地实现对农村留守儿童的救助保护。

一、农村留守儿童刑事法律援助的根本价值

(一)辅助农村留守儿童回归社会。农村留守儿童的家庭、学校和社会在帮助留守儿童回归社会功能上存在一定缺失。家庭方面———农村留守儿童的家庭不能时刻了解留守儿童的生活和学习情况;不能为留守儿童营造一起学习的空间和氛围;不能给留守儿童有效的教育引导与情感关怀,不能让留守儿童感受到父母的关怀和家庭的温暖,不具备帮助其回归社会的家庭环境。学校方面———农村边远地区的学校没条件设立心理咨询室和配备心理辅导老师;没条件建立留守儿童档案和成长记录卡,没条件为留守儿童提供心理疏导和帮助;没条件开设生活指导课,实施留守儿童心理教育;没条件开展丰富多样的留守儿童课外活动;没条件开办心理健康辅导班、和专家讲座,不具备帮助违法犯罪或遭受侵害的农村留守儿童回归社会的学校环境。社会方面———在我国农村边远地区,社工组织发展缓慢,农村留守儿童回归社会缺乏相应的社工组织的辅助。法律援助能够为农村留守儿童提供心理咨询、跟踪回访等帮辅行为,更好地帮助农村留守儿童回归社会。(二)帮助农村留守儿童行使诉讼权利。未成年人不具备独立辨别是非的能力,刑事诉讼程序中的未成年人只能借助法定代理人行使诉讼权利。因此,法定代理人“在场”的问题,关系到未成年人重大权益的保障。2012年《刑事诉讼法》第270条规定了合适成年人在场制度,要求在讯问和审判未成年人的时候,应当通知其法定代理人到场,以保障诉讼的顺利进行。问题是,许多涉罪农村留守儿童的父母因为外出务工、法制观念缺乏等原因,“不能到场”、“迟延到场”,或者“拒绝到场”。因此,当作为犯罪嫌疑人、被告人或被害人的农村留守儿童的法定代理人难以“在场”时,刑事法律援助律师能够弥补农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人或被害人的法定代理人“不在场”问题,代理农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人或被害人行使诉讼权利,保障其合法权益。(三)帮助解决农村留守儿童诉讼制度的缺位。进入司法程序后,农村留守儿童因缺乏适当的家庭监护条件,其合法权益会面临一些障碍,法律援助有助于解决这些诉讼制度的缺位。首先,法律援助律师能够帮助农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人争取非羁押措施处理。农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人因缺乏适当的家庭监护条件,不能提供保证人或充裕的保证金,限制了侦查机关对非羁押措施中关于监护教育条件的判断,阻碍了农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人获得轻缓处理,侦查机关通常选择对农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人采取强制羁押措施的处理。其次,有助于提高农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人社会调查报告内容的真实性。现行《刑事诉讼法》没有规定对农村留守儿童犯罪嫌疑人开展社会调查的主体和调查报告作为证据的法律效力。在农村资源条件匮乏的限制下,社会调查质量一般难以保证。法律援助律师的介入能够帮助提高社会调查报告内容的质量。最后,法律援助律师能够帮助农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人争取附条件不起诉的处理。实践中,农村留守儿童被告人因缺乏适当的家庭监护条件,阻碍了检察机关对其适用附条件不起诉制度。刑事法律援助能为农村留守儿童被告人联系到考察帮教的主体和场所,能够为农村留守儿童被告人创造适用附条件不起诉制度的条件。

二、农村留守儿童刑事法律援助的现实困境

(一)农村留守儿童法律援助工作缺乏人员的专业化和办理的专业化。农村留守儿童是一个特殊的弱势群体,应该有专门的法律援助机构和援助人员来保障其合法权益。然而实践中,大多数地区没有建立专门的农村留守儿童刑事法律援助机构,没有配备专业的法律援助队伍。我国农村地区,法律援助资源更是有限,缺乏具有专门办理农村留守儿童刑事案件经历和经验的法律援助律师。农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人和被害人具有特殊性,为其提供法律援助的律师应当熟悉农村留守儿童的身心特点,具备相关的知识或经验。然而,实践中并没有为办理农村留守儿童刑事案件的律师提供统一的指导和培训,除了源于爱心或者考核的需求,愿意为农村留守儿童提供法律援助服务的律师相对较少,因此,农村留守儿童法律援助工作缺乏人员的专业化和办理的专业化。(二)农村留守儿童法律援助工作未能全面覆盖诉讼的各个阶段。在侦查、起诉阶段的农村留守儿童刑事法律援助较为鲜见,主要还是在审判阶段。因为侦查机关出于“破案率、批捕率”等考核导向的指引,很少为没有辩护律师的留守儿童犯罪嫌疑人通知法律援助机构,导致在侦查阶段留守儿童犯罪嫌疑人申请法律援助的情况并不多见。留守儿童犯罪嫌疑人也往往不了解刑事法律援助的申请权利和程序,主动申请刑事法律援助的很少。部分侦控机关思想认识低,视律师为敌人,认为律师的介入阻碍了诉讼的顺利进行,往往不会主动告知留守儿童犯罪嫌疑人、被告人有申请法律援助的权利。农村留守儿童申请法律援助通常很难,特别是当人身自由被限制时,因此,很多案件是法院指定辩护,援助律师介入时已经进入审判阶段。(三)缺乏专项资金的保障。现阶段虽然我国法律明文规定农村留守儿童的法律援助经费来源以政府拨款为主,社会捐赠为辅。[2]但是由于缺乏强制措施和法律后果的约束,经费来源依然无法真正落到实处。留守儿童法律援助经费紧缺,留守儿童法律援助工作步履维艰。司法实践中,通常都是由法律援助律师自己来支付办理留守儿童相关案件所必需的交通费、差旅费、复印费、通讯费、查找资料、调查取证等办案费用,严重挫败了法律援助律师办案的积极性。(四)缺乏法律援助服务质量的监督和评价机制。由于我国法律没有明确界定法律援助的服务质量标准,导致实践中一些援助律师敷衍了事,只做一些形式上的工作。再加上检察机关对侦查、审判阶段留守儿童能否获得法律援助及法律援助的服务质量,监督不够,导致实践中一些援助律师不认真履行或根本不履行法律援助职责。司法行政部门也没有对援助律师服务质量的评价机制,法律援助律师的积极性不能被充分调动,不利于法律援助质量的提高。

三、完善农村留守儿童刑事法律援助的路径

(一)建立专门的农村留守儿童援助机构和援助队伍。农村留守儿童身心发展的特点,决定了应当建立一支专门为农村留守儿童服务的刑事法律援助机构,专门负责农村留守儿童刑事法律援助案件。[3]襄阳市创新工作机制,由民政部门主导,与司法局等部门联合筹建专门的农村留守儿童法律援助站点,并以此为基点构建了农村留守儿童法律援助网格,对辖区内的农村留守儿童的基本情况进行登记,动态监控农村留守儿童的基本情况。在各站点设立法律援助便民窗口、法律援助接待点或联系点,直接受理各种法律援助申请。并组建了一支了解农村留守儿童身心特点、辩护经验丰富的专业队伍,使农村留守儿童刑事法律援助真正落到实处。(二)建立专门的农村留守儿童绿色通道和覆盖诉讼各个阶段的法律援助服务。司法实践中,免交诉讼代理费的农村留守儿童法律援助案件,当事人通常需要提供由公安、法院、档案等许多部门出具的证明材料。收集这些材料,通常需要交纳一定费用,这会导致经济困难的农村留守儿童家庭放弃法律援助的申请。因此,我们应简化法律援助的申请和受理程序,扩大法律援助的受案范围,对于涉案的农村留守儿童,应给予百分之百的法律援助。襄阳市创新工作机制,建立了专门的农村留守儿童法律援助绿色通道,简化法律援助的申请和受理程序,保证法律援助获得机制的畅通,保障农村留守儿童的法律援助案件及时被受理、及时被审批、及时被指派法律援助律师,确保每一个符合条件的留守儿童法律援助申请无拒绝、无拖延。法律援助服务应覆盖于诉讼的各个阶段。(1)在侦查阶段,讯问农村留守儿童犯罪嫌疑人时,刑事法律援助律师应当在场,一是避免农村留守儿童犯罪嫌疑人的合法权益被侵犯。因为侦查阶段是最容易产生刑讯逼供等非法取证行为的阶段,讯问时律师在场有助于监督侦查机关的讯问过程。二是为农村留守儿童犯罪嫌疑人提供法律上的帮助,帮助农村留守儿童犯罪嫌疑人争取非羁押性强制措施的处理。因为,农村留守儿童缺乏适当的家庭监护条件,不能提供保证人或充裕的保证金,限制了侦查机关对非羁押措施中关于监护教育条件的判断,阻碍了农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人获得轻缓处理,侦查机关通常选择对农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人采取强制羁押措施的处理。(2)在审查起诉阶段,刑事法律援助律师应当主动为农村留守儿童被告人解决考察帮教的主体和场所问题,以争取检察机关对农村留守儿童被告人适用附条件不起诉制度。(3)在审判阶段,刑事法律援助律师应当监督公检法对农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人的社会调查报告,未经刑事法律援助律师签字确认的调查报告,不能作为判决的依据。除此之外,对于农村留守儿童被害人的刑事法律援助也应当贯穿于诉讼的全过程,保护农村留守儿童被害人的各项诉讼权益,避免其受到司法机关的二次“伤害”。(三)资金筹集渠道的多元化。我国当前刑事法律援助资金的来源以财政拨款为主,社会捐赠为辅。政府由于财政压力,在刑事法律援助上的投入额度有限,今后应向社会各界积极宣传法律援助的社会意义,开辟法律援助资金筹集渠道的多元化,建立农村留守儿童刑事法律援助专项资金,支持农村留守儿童法律援助事业的发展。国外有一些筹集法律援助资金的成功方式,如美国的“公益基金会方式”,主要通过社会公益捐赠;英国的“分担费用制度”,主要通过要求受援助的人缴纳一定的费用。笔者认为,我们可以建立多元化的资金筹集渠道:一是国家财政专项拨款。因为保护留守儿童这一社会弱势群体也是政府的责任;二是社会公益捐赠。源于社会关心支持农村留守儿童法律援助工作的爱心人士的捐赠;三是保险基金。设立类似于农村医疗保险的农村诉讼保险,诉讼期间由保险公司承担相应额度的诉讼费用。通过以上几种方式保障经费的来源,确保农村留守儿童犯罪嫌疑人、被告人和被害人享有平等的法律保护。(四)农村留守儿童刑事法律援助质量的监督与评价。除了关注刑事法律援助的介入,还要关注介入以后的服务质量,服务质量是法律援助工作的关键,它决定了受援助人是否能得到真正的法律帮助。[4]例如,英国建立了较为完整和严格的质量规范和保证体系,确保法律援助服务的质量。[5]襄阳市尝试从办案程序、办案思路、办案态度等方面,评价法律援助服务的质量,对律师的法律援助服务质量进行“优、良、中、差”四个等级的评定,并按等级分配办案补贴,激励法律援助律师认真履行法律援助义务,保障受援人获得高效优质的法律援助服务。

[参考文献]

[1]翟晋玉.解决农村留守儿童问题刻不容缓[N].中国教师报,2014-03-19(001).

[2]张慧敏.农村留守儿童的司法保护[J].法制与社会,2011(04).

[3]滕媛.浅谈农村留守儿童的法律援助保障――以怀化市辰溪县为例[J].湘潮(下半月),2009(09).

[4]邓扬敏.基层政府法律援助服务的问题与对策――以重庆市北碚区法律援助服务为例[D].西南政法大学,2012.

[5]谭深.中国农村留守儿童研究述评[J].中国社会科学,2011(01).

作者:谢晖 石炜 单位:1.湖北文理学院 2.湖北襄阳高新区人民检察院

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