明确职责改进农村教育

自2003年以来，中共中央、国务院每年颁布的第一个文件都是关于农村问题的，由此可见国家对解决农村问题的重视。我国农村人口规模庞大，改善农村教育服务需要巨额的资金。这些年，用于农村公共服务的公共支出在增加，并建立了农村义务教育经费保障机制。改善农村教育需要政府加大资金投入，这就要求必须明确中央政府与地方政府在教育服务方面的职责。

一、中央政府与农村教育服务

中央政府为公共服务提供全国性政策设定目标，并且通过直接或间接的措施来决定公共服务提供中其他关键利益相关者的职能及相互关系。中央政府与地方政府有着直接的问责关系，而且建立了服务提供者和民众在农村教育服务提供中应履行的职责的管理框架。

（一）农村教育服务提供的框架

为了执行全国性政策，我国建立了一个广泛的权力和职责的授权制度。中央政府授权给省级政府，省级政府授权给地市政府，这样依此按等级向下授权。如果能够对下级政府的绩效进行有效的管理，这种分权制的行政管理对于提供高效的服务是优势，但是，目前中央和省级政府、省和地方政府，地方政府和服务提供者、服务提供者和公民这四个关键的利益相关者之间的管理关系非常薄弱。中央政府在制定国家发展计划上起着关键作用。为了完成全国的发展计划和保证服务提供的一致性，中央政府为农村教育服务的提供制定了政策框架，并为农村教育服务项目设定最低服务标准，如普及九年义务教育。我国政府的行政结构高度分权，将权力和职责广泛地授予不同级别的政府。这个庞大的授权系统由中央机关来管理，但中央机构设置非常小，其核心部门只有约有5万公务员，他们处于拥有超过3200万公共部门雇员的金字塔机构的塔顶。中央政府向省级政府授权并布置任务，依靠各省来完成全国性的指标，农村教育服务就是在这样的情况下授予各县市区职责来进行管理的。

（二）农村教育服务的资金来源

尽管中央政府没有对大多数农村教育服务直接提供资金，但它可以对资源的流动产生巨大的影响。中央政府主要是通过法律或监管来要求地方政府为农村教育服务提供资金，同时通过收入分配和向地方政府的转移支付来间接支付农村教育服务。即如《义务教育法》第42条所规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照规定予以保障。”地方政府可支配的资源之一是地方税收。我国全部地方税收种类都由中央政府指定，地方政府没有制定税率和税基的权力。1994年的分税制改革将收入重新集中，地方收入占总收入的比例开始下降，中央政府遂将自有收入的绝大部分通过转移支付提供给地方政府，作为地方财政的一个来源。农村教育服务是中央政府转移支付中的主要对象之一，地方依靠中央政府的转移支付来填补地方财政以及服务提供中的具体缺口。由于中央政府的指令加上不断增加的转移支付，农村教育服务的预算急剧上升。1998-2004年，对农村义务教育的全部预算拨款从325亿增长到1326亿元，所占该阶段全部教育资金比重从20世纪90年代中期不足53%增加到2004年的80%以上。对所有教育的全部预算拨款从1998年的1340亿增加到2005年的近4000亿元。而在增加的2630亿元中，仅有120亿元来自中央政府，其余都是来自地方政府的预算。规定地方政府要增加支出，并通过具体的农村教育服务项目来填补服务部门之间的差距，这种方法还是存在一定局限性。尽管最近的两个五年计划都将加强教育作为重点，但从1998年到2005年，中央政府自己预算中对教育的投入占全部支出的比重却是逐年下降的，从将近4%下降到不足3%。

二、地方政府与农村教育服务

地方县一级政府负担着农村发展和减贫的重任，这些工作是建设社会主义新农村的关键。为了可以顺利执行这重要的职责，强化县级政府的管理是加强农村服务的关键。

（一）农村教育服务的分配

以县为主的改革，加上农村税费改革，从2001年开始农村基础教育的责任也从乡镇一级转移到县一级。还有许多职能部门的“垂直化管理”正在进行中，将农村教育服务从乡镇归到县级政府管理。自农村税费改革以来，乡镇和行政村开始大幅合并。尽管这些改革有助于减少农村教育经常性开支，但在短期内却可能对服务的供给产生不利影响。县一级政府对农村教育服务起着决定作用，主要负责制订计划和预算，对学校的日常工作、校长的任命和评估、教师的聘任及晋职进行监督，还有学校设施的维护和建设，监督义务教育入学率目标是否达到等。当然，具体的实施执行，不同的地区有不同的做法，取决于上一级政府如何对下一级政府进行职能分配。在农村教育服务方面，地方政府可以根据自己的收入能力来调整服务的供给。但随着“约束性”转移支付的依赖程度的增加，农民对农村教育的投入的减少，将预算外资源纳入预算，实施更加严格的提供农村教育服务的标准和规定，这些都限制了县政府根据本地情况进行决策的能力。

（二）农村教育服务政策的执行

很长时间以来，中央政策难以在基层得到全面执行。最近几年由于财政收入集中到中央政府，地方政府的财政开支责任远远超过了其收入能力，也出现了人们对地方政府不可能完成所有任务的认同。资金不足是许多县和乡镇执行中央农村教育政策的巨大障碍。充足的财政收入是有效补助项目的前提条件，但目前我国的大多数农村教育项目都没有达到这个条件，中央转移支付所给的资金远低于农村教育服务项目所需的费用。因此，地方都有强烈的增加收入的兴趣，而且地方政府可以自由支配自有收入。由于税收结构过分重视工业和商业，特别是自农业税取消后，要增加当地财政收入，就意味着政府应致力于促进有益于增长的基础设施建设，吸引工商业到本地发展。完成中央提供农村教育服务的任务与基础设施投资在共同争夺稀缺的财政资源，与自身利益的强烈冲突导致地方执行中央政策的意愿降低。

三、农村教育服务提供者与公民

（一）农村教育服务提供者

农村教育服务提供者即学校，是中央农村教育政策和执行之间的关键层级。教育是事业单位中最大的一块，它与政府的联系也最紧密。40万所正规学校和10万个“教学点”为1.43亿名1-9年级农村学生提供义务教育。除了少数独立管理的村级学校以外，这些学校几乎都属于事业单位。但同时发现，地方政府与农村教育服务提供者之间的管理关系存在着缺陷，而造成这些缺陷的原因是职责分配不清、公共服务的资金不足、事业单位缺乏财务公信力、绩效管理不严等。缺乏竞争使这些情况变得更加恶化，造成的后果是农村地区教育服务的匮乏。

（二）农村教育对象

农村教育服务属于一种公共服务，是以政府为主导的一种行为，农村公民是该项服务的接受者。政府方面应该提供相应的公共服务信息和对农村地区的教育服务情况进行调查并及时反馈到农村居民当中，而且要引导农村公民积极监督和评估农村教育服务工作，做到政务信息公开，广泛开展不同方式、不同目的的公开磋商。目前，这种公民参与的评估和磋商是非常有限的。信息提供的城乡差别依旧巨大，对农村教育服务的积极参与和评估还处于萌芽阶段。村民的教育观念不到位，地方政府和服务提供者对此也缺乏兴趣。

四、建议

（一）简化目标，明确各级政府责任

中央政府应该利用不断增加的财政能力加强农村教育服务，中央制定的目标应该采取绩效成果形式。各级政府要承担更多的财政责任。明确每一级政府的责任并将其规范化，是各级政府之间稳固管理关系的前提条件之一。为了让地方政府能够履行分配给它们的责任，必须确保提供适当的资金，这可以通过地方的自有收入和改善转移支付来完成。中央可以让地方政府掌握更多的税收，或者在税率方面赋予地方一定的自主权，并允许它们对所得税征收附加税。当然，赋予更多的收入自主权并不能解决所有地方的问题，特别是中西部的贫困地区。为了缩小还继续存在的地方财政差距，中央还需要通过转移支付系统向地方提供更多的资金，以促进地方教育服务平衡发展。

（二）建立全国范围的监督评估系统

首先，中央政府应该根据采集的信息制定成果绩效指标，而信息采集应该改变目前以投入和产出为重点的做法。然后，通过分享和协调各职能机构的数据，让公众了解这些数据，使监督系统变得更加透明。最后，通过数据报告和定期系统评估（最好由第三方进行）来监督政策干预。总之，我国农村教育服务的提供系统正处于转型期，农村地区对教育服务的需求正在迅速变化。进一步加强教育服务提供系统，政府有很多机遇，也面临巨大挑战。当务之急是协调好各方利益相关者，改善农村教育服务水平。