贫穷农村教育困境及应对思路

山西省吕梁市(前吕梁地区)柳林县前元庄的教育改革经验曾成为全国农村教育综合改革的典范被广为宣传，为推广柳林县的经验，国家教委于1994年发出《关于建立全国地区(市)农村教育综合改革联系点的通知》，将整个吕梁地区划为农村教育综合改革的联系点，以推广农村教育综合改革实验县的经验。岚县是目前吕梁市经济发展滞后的县之一，其农村教育的发展很具有代表性，于是我们于2011年5月中下旬对该县农村教育进行了集中调研，现就笔者在调研中发现的问题及其思考发表出来，以供参考。

一、岚县农村教育发展存在的困境

岚县位于山西省中部西侧，与太原市、忻州市、吕梁市相连，与城区直线距离各为100公里，区位优势明显。岚县地势平坦，拥有全国第二大露天矿体，具有较大的开发潜力。但是由于种种原因，岚县经济状况一直不是很乐观，仍属部级贫困县。岚县的教育一直以来发展很缓慢，不仅不能满足县域内群众接受一般教育的需求，更不能满足人民日益增长的对高质量教育的需求。

(一)群众对高质量教育的需求与教育资源短缺、教育质量低下的矛盾日益突出

1．现有学校数量太少，不足以满足群众上学的需求。目前岚县全县有小学124所，在校学生13659人;初中17所(含民办3所)，在校学生6838人;普通高中1所，在校学生2347人;职业高中1所，在校学生1036人。岚县县城仅有1所普通高中，1所职业高中，5所初中(含民办3所)，3所小学，1所幼儿园，现有的学校数量完全不能满足群众对上学的需求。如按城区人口统计，仅县城就需要10所左右的幼儿园，而目前县城仅有县机关幼儿园1所。现在有村办幼儿园2所，村办学前班26个，但这些村办学前班大都缺乏基本的办学条件。由于公办教育资源短缺，农村地区私立幼儿园较多，如与县城一河之隔的东村镇高崖湾村，人口不足500人，但办起了2所私立幼儿园，不仅满足了本村幼儿的上学难问题，也吸引了其他临近自然村的幼儿来上学，但是办学条件较为简陋。高中教育资源也极其不足，1所普通高中根本无法满足初中生升学的需要，因此，多年来岚县初中生学业压力特别重，升学竞争十分激烈，高中入学率仅为34．5%。一些经济情况稍好的家庭一般将子女送入临近的吕梁市、忻州市、太原市城区的高中学习，高中生源流失十分严重。

2．现有学校硬软件太差，与标准化学校要求相距甚远。2008年山西省颁布《山西省中小学校舍安全工程实施意见》，开始实施“中小学校舍安全工程”，对全省中小学校舍进行全面加固改造，提高了中小学校舍抗震设防能力，中小学校舍面貌得到改观。岚县也不例外，岚县中小学校舍安全工程涉及项目学校105所，其中加固70所，部分加固和重建19所，原址重建10所，异地迁建6所。到2011年，所有项目全部竣工，全县所有中小学校舍达到抗震设防标准。在我们的调研中也发现无论多么偏远的农村学校校舍依然如新，但是其他如操场、图书室、实验室、教师休息室的配套设施却不齐全。由于岚县财力有限，几乎所有学校都未能达到标准化的要求，且不说乡村学校的条件，就是县城学校的条件也只能提供正常教学的需要。岚县唯一一所普通高中———岚县高级中学，实验器材严重不足，仅有的实验器材还是靠学校贷款购买;课程改革所需配套设备几乎无法配备，音、体、美等专用教室都没有;理、化、生实验室陈旧，设备老化;至今仍无学校图书馆，学校操场仍为土质操场。县城城关小学，拥有30个教学班，2200多名在校生，但生均占地面积严重不足，仅2平方米多点，校长称“上操都排不开队”。县城唯一的公立幼儿园———机关幼儿园，生活活动场地严重不足，小一点的班约45人，生活活动场地仅36平方米，大一点的班约50人，生活活动场地仅47平方米。校舍陈旧，设备不齐全。县城红旗小学校长称该校是“硬件不硬，软件不软”，图书室、阅览室完全没有，厕所尤其是女厕所严重不足，“76位女教师共用一个蹲位，苦不堪言!”岚县职业中学，连现在的校舍都是租赁私人的。可想而知农村学校情况就更加糟糕了，与标准化学校的差距相去甚远。

3．教师数量严重短缺，师资培训不足，整体质量偏低。岚县教师核定编制为2042人，现在实有1871人，缺编171人。教师结构性短缺十分严重，农村学校的音、体、美、信息、通用技术等专任教师严重短缺，这些课程只能由其他教师兼任，多数学校基本不开设这些课程。农村小学师资不足，代课教师占很大比重，如普明镇段峪小学，有教师3人，其中2人为代课教师，后祁村教学点有教师2人，均为代课教师，马坊村教学点，有教师4人，3人为代课教师。用于教师培训的经费严重不足，全县教师参加师资培训的机会不多，全县教学质量偏低。近年来周边县市教师待遇远高于本地，一些优质教师资源一直有向外流失的趋势，使本来就不利的局面雪上加霜。

(二)政府对农村教育逐渐重视，但政府财政性收入不高使农村教育投入捉襟见肘虽然岚县区位优势较为明显，资源十分丰富，但经济发展一直滞后。2007年全县财政收入首次突破亿元大关，但是与吕梁市整体快速发展的形势相比，岚县的形势依然不容乐观。如2009年，吕梁市财政收入为165．42亿元，岚县仅1．46亿元，在吕梁13个县市中排名倒数第二，不足全市的0．9%。就连前几年与岚县差不多的临县、兴县、方山等周边县也分别达到了4．9亿、3．58亿、4．18亿。虽然岚县政府逐渐加大了对教育的重视程度:县政府在教育经费投入中坚持“四个优先”，即年初安排预算时优先教育，资金调度优先教育，年终超收追加预算时优先教育，制定优惠政策时优先教育;县政府还在全县所有农村义务教育阶段寄宿制学校实施“蛋奶工程”，为住宿学生和教师每天每人发放2个鸡蛋和1杯牛奶，惠及师生3782人，受到了社会各界的好评;2010年岚县提出“五大建设”的战略目标，其中的重要一项就是“大教育建设”，提出要在“十二五”期间，要切实把发展教育放到更加突出的位置。但是由于岚县总体经济状况不是很乐观，财政收入不高，对教育的投入仍显得捉襟见肘。如2008年预算内教育经费为6973万元，预算内教育经费支出占财政总支出比例为26．8%，比例较高，但是对于岚县这样一个教育资源十分稀缺的县域，这一投入仍显不足，据不完全统计，若按标准化学校建设标准，岚县学校配齐设备、设施仍需1亿多元。

(三)城镇化下的农村教育正发生剧变，农村学校布局调整仍无法适应这种变化近十年来是我国城镇化推进速度较快的时期，2000年城镇化率为36．2%，而到2010年城镇化率已经提高到49．68%。高速的城镇化进程给我国农村教育的发展带来诸多挑战与不适。农村人口向城镇集中，使得农村学校生源剧减。为此，在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，并指出应“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”［1］。岚县教育局也根据需要，在调研的基础上制定了《岚县中小学布局结构调整规划和分年度实施计划》，对偏远地区比较分散的教学资源进行了整合，如重点加强了岚城、普明、社科、古城、王狮、大蛇头、上明等7所乡镇初中的整合，逐步将生源较少、教学条件差的顺会、界河口、土峪等5所初中改建为九年一贯制学校;在小学方面，全部撤并了三级以上的复式小学，在全县建成大蛇头小学等20所寄宿制小学。另外岚县还提出“控辍保学”的策略，在交通不便的一些农村保留必要的教学点，对因撤并造成学生失学的村重新恢复教学点，全县目前仍保留了71个教学点。虽然很多教学点是由于村民的强烈要求而保留的，给村落内适龄儿童上学带来了方便，但是由于农村学生生源继续减少，给这些教学点的生存带来了危机。

如普明中心校辖8所小学，各校(包括教学点)的学生数量稀少，因此继续适时地进行布局调整仍有必要，具体情况见表1。虽然农村中小学校布局调整取得了一定的效果，但是在进行布局调整的同时，我们还需重视制约农村教育发展的其他制度的修改与完善。其中最主要的就是教师编制问题，在我们的调研中发现很多寄宿制学校缺少工勤编制，给教师和学生的住宿、吃饭带来很大的麻烦，多数学校学生的住宿是由教师代管的。如在普明中心校，8所小学里只有3所有工勤人员。一方面有的学校领导没有专门的编制，以致占用教师编制，使教师资源更短缺;另一方面，由于学生数量减少，继续按照师生比制定教师编制已显得不合时宜，很多教学点的教师按标准已超编。因此，需要变革现在的教师编制标准。另外对于岚县这样的偏寒地区，由于冬季取暖问题，学生公用经费额度也应相应提高，据了解岚县一般学校的冬季取暖费用几乎占到了学生全年公用经费的4至5成。

二、贫困县治理农村教育的一些思路

(一)转变经济发展方式、促进县域经济跨越式发展是农村教育长效发展的根本制约岚县农村教育发展最关键的因素就是其经济发展的滞后导致的教育投入不足，以致在教育资源数量和质量上供给的落后，远不能满足群众的教育需求。因此，对于解决贫困县教育发展问题，最终还需该县经济的可持续发展。岚县经济实现可持续跨域式发展是可能的，岚县政府应审时度势，抓住山西“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”改革试验的机遇，改变岚县以往依托内部资金、产业链短、能耗大的粗放型的经济发展方式，创优环境，引进外资，利用大企业先进的经验治理理念，将岚县所蕴藏的丰富矿产资源转变为岚县发展的支柱产业;发展特色农业，打造特色“土豆文化”，做好土豆深加工产业链、土豆餐饮等，使之成为岚县的特色产业;利用各方面人力、物力资源，尽快修建铁路，融入全国铁路网，融入太原经济圈，为岚县经济的可持续发展奠定基础。近年来，岚县在发展思路上已做了积极的调整，如提出实施大项目、大生态、大教育、大民生、大环境“五大建设”，打造富裕、文明、宜居“三新岚县”的转型跨越战略，力求走出一条资源型欠发达地区的科学发展之路。

(二)加强对教育的重视力度，处理好眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益之间的关系地方政府不重视农村教育一般都基于以下两个方面的考量:一方面，由于农村教育效益的非农化，即农村教育培养出来的人才一般不会再回到培养他的地方去做出直接的贡献，也即陶行知在1926年《中国乡村教育之根本改造》中所指出:“中国乡村教育走错了路!他教人离开乡下向城里跑，他教人吃饭不种稻，穿衣不种棉，做房子不造林;他教人羡慕奢华，看不起务农;他教人分利不生利。”［2］另一方面，由于教育事业投入的巨大性、效益的迟缓性，教育不但不会带来即时的经济利益，而且还很耗财力、物力，而一届政府任期有限，为了形成政绩，一般对教育都采取冷漠态度。虽然国家建立了义务教育经费保障机制，其经费由中央政府、省级政府和县财政分担，但是县级财政支出的很大部分仍是用于办理教育，教育投入成为县财政的主要支出部分，这对于财力有限的县是一笔很大的负担。因此，考虑到全国的地区差异，我们需进一步提高义务教育经费分担的层级，加大中央和省级对义务教育经费的投入力度。但是对教育的重视与否与其经济发展好坏并无必然联系，即使在经济发展不景气的时候我们也应实施“教育先行”的发展战略，这是一个国家、一个地区能够可持续发展的保证。“十年树木，百年树人。”教育不会带来即时的经济利益，但我们要摆脱从眼前利益与局部利益看问题的狭隘主义观念，从一个地区长远利益考虑，从一个国家全局利益考虑，开源节流，多方面筹措教育经费，减少浪费性支出，将民生放在首位，将教育事业置于民生事业的首位。

(三)重视教育改革，开展教育实验，积极探索出穷县办优质教育的路子好的教育不一定是有钱的教育，贫困县办理教育不能受制于教育经费。历史上很多好的教育范例并非都有充足的教育经费，要办好教育关键还在于教育内部的不断改革和创新。如时下著名的杜郎口中学，也不过是一所镇中学，其成功的关键在于敢于探索、敢于实验、敢于打破常规。但地方政府和学校一般都具有进行教育改革的惰性，由于我国人口众多，升学压力大，群众对升学率期望高，地方政府一般将高考升学率作为其办教育的最大政绩，视维持或提高高考升学率为一届政府任期内的一项重要任务。由于进行教育实验、教育改革要冒风险，一旦不成功将直接影响升学率，在此种现实下，不管国家再怎么进行“教育改革”，地方政府、学校对教育改革始终不抱积极的态度，这样就造成如岚县一般经济滞后教育也落后的面貌。由于我国高考改革的滞后性，多年来实施素质教育的努力仍旧没有改变“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的局面。因此，改革制约教育发展的高考制度应加快步伐。另一方面，政府部门也应改变陈旧的教育观念，不再以升学率作为唯一的教育评价标准，鼓励学校开展各种教育实验，探索培养学生的新方法。可以说，我国实施“以县为主”的义务教育管理体制为以县为单位的教育改革提供了很好的制度保障，而当前也正值我国推进新一轮教育改革的关键期。2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确提出:“把改革创新作为教育发展的强大动力。教育要发展，根本靠改革。要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。”［3］因此，要抓住当前重视教育改革的关键期和机遇期，以县为单位，鼓励教育改革、鼓励教育实验，争取探索出一条适合当地的教育发展道路。

(四)将新农村建设与农村学校建设相结合，实施“村校一体”，实现资源共享与互惠互利2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》中提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设的目标。此后，新农村建设在全国各地火热地开展起来，近年来岚县的新农村建设也取得了可喜的成就，几乎实现了村村通公路，村落里硬化了道路，安置了路灯，垃圾进行集中处理，有线电视网、自来水网等也逐步铺开，一些村在人流集中的地方安置了体育锻炼器材等。新农村建设后岚县农村的面貌焕然一新，但是与新农村建设不一致的是:农村人口锐减，农村学校萧条，一些农村学校由于布局调整被撤销，校园荒芜。因此笔者认为，农村学校布局调整要与新农村建设统筹进行，根据人口集中程度，规划好农村学校布局，同时可以试行“村校一体”，将新农村建设中的一些内容与农村学校建设相结合，如村图书馆可以设在农村学校里，村运动器材也可以设在学校里，由学校来管理，实现资源共享，也可以为农村学校建设节约资金。另外，由于近年来农村社会生产力快速发展，农民物质文化生活极大改善，亿万农民求富、求知、求乐、求美的愿望更加强烈，这也要求加强农村精神文明的建设。因此，在往后的新农村建设中应充分发挥现有农村学校在改变农村精神面貌方面的积极作用，使之成为实施农村精神文明建设的重要载体。

(五)重视城镇化给农村教育带来的种种问题，探索出适合城镇化背景的农村教育道路城镇化是我国当前及其今后一段时期内的重要特征，诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾断言，21世纪对世界影响最大的有两件事:一是美国高科技产业，二是中国的城市化。因此，我们一定要重视城镇化给我国农村教育带来的挑战。城镇化使农村适龄儿童向城镇转移，一方面使农村学校生源减少，面临撤并的危机，另一方面是城镇学校生源增加，在中心村、镇需建立好寄宿制学校，在县城需扩展现有学校规模，提高学校容纳学生的能力。在布局调整之外，我们更应当做好配套政策和制度的建设，建立起一套适合新情况的教师编制、公用经费、校车、师生住宿等制度。如增加学校工勤人员编制，改变以往以学定编为以点定编，对农村教师实施奖励制度(给予其一定的生活补贴、交通补贴)，建好农村教师周转房，适当增加学校公用经费额度(用于冬季取暖)，一些学校应配备校车等，使学校布局调整的成果得以巩固，使农村教育质量得以逐步提高。

(六)广纳贤才，进一步提高教师待遇，配备一支高质量的农村教育管理、师资队伍教师资源是最重要的教育资源，在我们的调研中发现，不仅是中部的岚县，在我们去过的教育发展比较好的东部地区，如天津静海县、河北三河市等地方教师资源也不是很充足，教师资源短缺仍是制约其教育发展的一个重要因素。对于岚县这样的贫困县，一方面经济条件不允许引进大量的优秀教师资源;另一方面由于存在不少“在编不在岗”的情况，制约对新教师的接纳。因此，清理这部分“在编不在岗”的教师对于贫困县而言是十分棘手的也是紧迫的任务。

(七)公私并举，创设良好环境，积极鼓励和引导私人办学由于教育投入不足，贫困县办教育一定要积极引导私人、企业等民间力量办学，如岚县偌大的县域，却仅有1所普通高中，再建1所高中是岚县人民多年来的期盼，岚县政府多年政府工作报告都提到要新建1所高中，但由于财力不够，宏愿多次落空，时至今日仍不见新学校动工。岚县学前教育的情况更为糟糕，县城仅有1所公立幼儿园、1所私立幼儿园，根本无法满足群众接受教育的需求。因此，创设良好的政策环境，鼓励和引导私人办学应该成为贫困县办教育的一条重要道路。

(八)校企合作，依托产业优势和本地文化为职业中学发展打开一片天地岚县职业教育，依托岚县职业中学，由于资金短缺，生源不足，多年来办学理念一直在普高与职高间徘徊，其办学质量既无法与普高相比，更无法与城市的中等职业技术学校相比，因此职业中学的处境十分尴尬，相信这也是县级职业教育面临的普遍困境。办理县域内职业教育一定要以本地产业和文化需求为主，只有这样才能办出特色。基于岚县的实际笔者认为，应当根据当地产业发展情况，如针对境内的钢铁项目、汽配制造项目、焦化项目、煤矿项目、各种铸造项目等，与县域内大企业加强联系，结合企业的需要，与企业共同培养所需人才。另外，针对岚县本地的一些非物质文化遗产、传统民间技艺等也可以开展抢救性的学习与传承，加强对民间的八音、剪纸艺术、面塑艺术、纸扎工艺等的传承。针对近年来一些新兴的服务业，如酒店管理、婚庆礼仪、房地产开发等也可以做些培训。