体制创新推动教育绩效增长论文

摘要：在阐述公立高校办学体制中存在的一些突出问题的基础上，论证了公立高校股份制办学是解决问题的重要路径，提出了公立高校股份制办学的具体设想和股份制改造的资本运作。

关键词：公立高校；公立高校股份制办学；办学体制

合理有效的高校办学体制是我国高等教育市场体系运行的基础，体制上的创新能从根本上推动教育绩效的增长。公立高校股份制办学就是用较高效率水平的高等教育办学体制代替较低效率水平的高等教育办学体制的理论思考。

1公立高校办学体制存在的突出问题

1．1现实矛盾：公立高校运行机制与市场经济体制之间存在诸多矛盾

在我国，国家或各级政府既是投资者，又是办学者，还是管理者，这种高度集中的办学体制与计划经济实现了最紧密的结合，但与市场经济存在很多冲突，主要表现在以下几个方面：

（1）市场经济是一种开放经济，要求融进一切愿意参与市场运行的主体。而我国公立高校是国家供给型的封闭的办学模式，市场经济要求公立高校走出封闭，参与市场经济相关活动，尽可能多地释放高等教育的知识能量和技术能量。

（2）市场经济是一种多元经济。我国公立高校的投资体制单一，是由国家包括各级政府以财政拨款直接出资办学，这与市场经济发展的多元经济明显不协调。

（3）市场经济是一种具有独立的市场主体的经济。而我国公立高校实际上相应的办学自主权很少。“从表面形式上看，我国高等学校已经是一个独立的法人，但实际上，目前在相当大的程度上，并不具备企业在市场经济运行中的各种条件。各种有形或无形的限制仍然在制约者高等教育学校作为独立法人作用的发挥，高等学校的独立法人资格并没有在实践中得到充分的体系和运用”。

（4）市场经济是一种有效益至上的经济。而公立高等教育办学模式高度集中，政府通过行政命令配置教育资源，从而使教育资源配置不能取得应有的效益，并造成了极大的浪费。

1．2产权问题

所有的制度安排中，最根本、最核心的是产权制度。在计划经济时期，教育是人人共享的一项福利，产权的概念无从谈起。但是市场经济时期。产权成为必须回答的问题。我国现行公立高校存在着产权问题。

我国公立高校产权抽象化、模糊化、名义化，资本所有权和经营权分离，缺乏实质性产权主体，导致公立高校资产没有建立有限责任制，从而不能有效维护国有资产利益。就我国公立高校而言，国家是投资主体，是产权终极所有者，学校管理者受国家委托对学校实施具体经营，形成国家所有、社会共有、集体负责，实际上是大家都不能正真负责的局面。另一方面，学校不承担或者说不直接承担经营风险，学校经营的盈亏和学校经营者所得无关，在这种情况下，产权制度的激励约束机制就不能够或很难对学校经营者发挥作用。同时，由于产权主体单一，公立高校的设立和投资行为都是由政府决定的。这样就无法吸纳其他产权主体，外部资本很难进入。公立高校产权的唯一主体是政府，这种单一的产权结构不是优化的产权结构。

1．3经费问题：教育资金来源狭窄，办学经费短缺

当高等教育规模逐渐扩大，无论是发展中国家还是发达国家，都不同程度地遇到了教育经费不足的问题。这种短缺一方面是因为公立高校教育财政支出庞大，另一方面也是因为公立高校规模之大，需要用越来越多的资金来支持它的运转。经费的短缺不仅限制公立高校教育的规模，而且限制了教育在教学质量、科学研究水平等方面的发展。

1．4不能很好应对加入WTO之后的教育环境

面对开放，我国的高等教育，不仅要面向国内市场，而且要面向国际市场。国内各教育机构和国际教育机构之间的竞争将是激烈的。我国现有公立高校的办学体制显然是不能应对这种激烈竞争的。如何与国际力量展开竞争，并进而创造自己的优势，灵活的教育机制、实效的办学模式是我们所需思考的。

2公立高校股份制办学是解决问题的重要途经

公立高校股份制办学就是办股份制的一系列制度优势引进公立高校，优化公立高校的教育资源配置。具体地说，把股份制的资本组织形式创造性地运用于筹措公立高校的教育经费，克服办学经费短缺的问题；把股份制的科学的产权制度引入公立高校，明确公立高校产权主体，调整教育产权结构，实现出资者所有权与法人财产权的分离；把股份制完善的内外治理结构与机制引入公立高校，提高公立高校的经营效率。

具体地说，将公立高校全部或部分资产包括有形资产和无形资产合理地折合成国家股或法人股，在根据学校的发展规划及股份制改造对股本结构的要求，向有条件的社会团体、基金会、企业及个人等适当发行法人股和社会公众股，成立一个以办学为目的的教育股份公司。教育股份公司再投资成立教育股份制高校。教育股份制高校实行董事会领导下的校长负责制，不以盈利为最终目的。各方股东依据所持股份的多少参与教育股份公司的经营决策，并承担风险，在扣除学校日常开支和教育股份公司年度公益金、公积金、风险保证金等必要要扣掉的费用外，可按实际教育成本收取相应的回报。在教育股份公司和股份制学校存续期间，股东所持股份不能抽退，但可以在规定条件下或范围内转让。

2．1公立高校股份制办学可以克服公共产权的弊端

公立高校合理的产权安排是其达到资源配置最优化的基本要求。公立高校推行教育份制将引起一系列良性的产权变化。

（1）使公立高校产权主体不再“虚置”，产权主体理所当然是拥有学校股东权的股东。教育股份制出资人所有权和法人财产权的双重产权结构有利于克服公有学校中普遍存在的产权模糊的制度缺陷。

（2）提高了产权效率。股份制高校以独立法人的身份拥有独立的产权，新的产权或更具体的产权——法人产权的出现，存在着双重产权分离：一是财产的终极所有权和法人所有权在股东和公司之间分离。法人所有权保证了学校独立地支配和使用法人资产，有效避免了因所有者变动对学校经营产生的影响。二是财产的法人所有权与经营管理权在公司董事会与职业校长之间的分离。这种分离，为职业校长阶层的崛起和成长创造了条件。相对于过去真正的“经营者”——职业校长缺位的传统办学模式来说，无疑是一个很大的进步。通过以上双重产权分离，优化了产权结构。

（3）有利于打破产权的单一结构，取而代之的是多元的产权主体所形成的独立的法人财产权。由于独立的法人财产权得以确立，产权边界更加明晰，产权约束更趋硬化，使以自我约束为核心的全新经营机制能真正建立起来。

2．2公立高校股份制办学可以克服资金短缺的弊端

公立高校通过推行教育股份制可以在短期内迅速筹集社会闲散资金，缓解教育投资短缺。原因是教育股份制具有迅速集聚资本的机制：首先，通过向社会公开发行股票或定向募集资本的方式，向全国乃至世界的投资者招募资本。其次，股份被划分为若干非常小的份额，所发行的股票面值非常小，大大扩展了集资对象范围，非常有利于吸引社会上的闲散资金，不久可以把境内游资集中起来，还可以吸引境外的游资流向我国教育领域，为我国公立高等教育打开了一个跨国界的更为广阔的资金市场。另外，公立高校通过推行教育股份制可以为外国资本的流入提供有效的载体，有利于克服资金短缺的困难，发展国际间的交流与合作。

2．3公立高校股份制办学更能应对加入WTO后国际教育市场的竞争

高校股份制办学具有公立众多优势：迅速筹集社会闲散资金且提供安全稳定的资金环境，独特的微观决策管理体制，明确的教育产权关系，有利于实现资源优化配置，规避风险，明确的学校法人身份等。这些优势非传统公立高校办学模式所能敌。“在教育全球化背景下，教育股份制还是进入全球资本市场的有效组织构架”，不仅有利于吸引外国资本来华办学，而且“可以增加国内的教育资金供给，以及在投资意义上的乘数效应和增加就业等促进经济增长的直接作用，更为重要的可以发挥鲶鱼效应，有利于改善中国教育系统的整体素质”。因此，公立高校推行教育股份制有利于促进我国公立高校走向国际教育市场，开展国际教育贸易，在全球教育服务市场上拥有更为广阔的发展空间。

3公立高校股份制办学的具体运作思路

公立高校股份制办学无须国家和各级政府增加资金投入，只要对其进行股份制改造即可。目前，我国任何一所公办高校的固定资产总产值都在亿元以上，有条件实现国家控股，使公有制占主体。具体运作思路是：

（1）对现有教育资产进行评估。由政府授权的资产评估机进行资产评估，将总资产减去总负债，剩下的净资产整体改组为股份普通高校。

（2）建立国有出资人制度。国有出资人对高校具有选择经营者、重大策略决定、资本收益等权利。政府和学校的关系转变为出资人和被投资者的关系，而不是领导与被领导的关系。

（3）建立内外部治理结构与机制。股份制高校内部治理结构具体包括股东大会、董事会、执行机构和监事会。通过以上四大机构的权力与职责划分，形成了权力机构、决策机构、执行机构、监督机构之间相互独立、相互制约的制衡关系。教育股份制的内部治理机制包括股东大会制、董事会机制、激励机制。教育股份制的外部治理结构包括与教育股份制有关的资本市场、教育产品市场、职业校长市场、民间评价机构等外部影响要素。外部治理机制的运用在教育股份制的治理中也起着重要作用，主要有证券市场机制、竞争机制、破产机制、银行机制。教育股份制的内部治理与外部治理是有机统一的。

（4）建立教育资本市场。首先可发行教育债券和股票。符合上市条件的股份制高校可以上市，暂不符合条件的可以发行教育债券。其次，建立教育投资基金。教育投资基金的投资方向有：帮助还没有上市的股份制高校上市；帮助相关教育行业发展，如教育用品、教学仪器生产，学校基本建设等；帮助民办、私立学校发展；建立教育银行或教育发展公司。教育银行或教育发展公司可以对有前途的教育行业进行投资。

4股份制改造资本运作

4．1高校股份制改造资金来源

教育股份制的重要特征之一是产权主体多元化、资金来源的多元化。它包含自然人或企业法人股东投入、政府政策资助投入、学生缴费、银行贷款和社会捐赠五部分。

自然人或企业法人按发起或募集方式出资认购股份。可用有形资产（货币、房屋、仪器设备等）和无形资产（土地使用权、知识产权、师资力量等）折价入股作为办学的启动投入。在学校存续期间，股东还需按股权比例分期追加投资，用以保证学校具备正常运转和可持续发展的基本条件。

为鼓励、引导社会力量参与办学，政府给予民办学校土地划拨、税收减免、贴息贷款、纳入城乡规划、减免建设配套费、办学成本补贴、适度放开教育收费自主权、返还企业投资办学的所得税、开放教师资源、教师劳保待遇的一视同仁等政策。这些政策上的资助对股份制高校的启动是一种很好的投入，应算作资本的一种“隐性”来源。

根据教育成本分担和补偿原则，学生就读时应向学校缴纳一定的学费（是学生为接受教育而必须支付的成本）和建校赞助费（是家庭为子女能够接受更好的教育服务所付出的额外成本），这是学校形成自我积累和自我发展的前提条件。由于各校办学成本、教学质量和服务条件上差异很大，收费可适度放开，以能全部支付费用而不赚取过多盈余为原则。一些股份制高校在股东投入后仍存在资金缺口，便用银行贷款来缓冲筹资困境，这也是一种资本来源。社会捐赠是一类纯粹公益性的资本来源，国内目前较为少见。

4．2股份制高校的成本划分

笔者认为，股份制高校的成本应该分为教育必然成本与附加成本两部分。教育必然成本指的是学校教育活动所必需的经费支出，如高校的固定资产投放（必须购置的、长期在教育过程中发挥作用的耐用资产的经费开支，如学校的建筑和教学设备的投入）与经常性成本（能够带来即时或短时利益，并需要经常更新的消耗品和劳务支出，如书籍、教学与办公用品、燃料、水电等，劳动者工资与奖金及劳动保险、公务费与助学金等）。教育必然成本要优先保证。如果学校建设资金中还有一部分是向银行借贷的，应在保证正常教育活动所需的教育必然成本的前提下，用当年盈余来逐步归还银行贷款的本金和利息。

附加成本是教育活动以外的，按照经济运作规律而应承担的费用支出，是股份制学校所特有的，应参照经济股份制的做法，核算附加成本。附加成本的支出次序为：风险基金（法定公积金）、法定公益金、股息回报。为避免违反民办教育“不得以营利为目的”的原则，有些学校采取了不给红利而给股息的办法，解决投资者适度回报的要求。在优先保证用于学校正常运转所需的经费，扣除法定公积金和法定公益金后，如有盈余，才能向股东派发股息。股东可取走股息或转成股本。股息可根据办学效益在银行利率与民间借贷利率之间浮动。这一政策可促使投资者注重质量、成本和效率。

4．3股份制高校的效益分配

目前大部分股份制高校尚未进入效益分配阶段，因而关于这一问题，投资者往往心照不宣，而理论界却众说纷纭。由于收费标准是按教育成本核算的，若经济效益明显，学校在支付了包括筹资成本在内的各种费用以后，年末仍有较多的盈余，不妨从其增值中扣除由于享受国家优惠政策而积累的资产后，把剩余的资产按股东的持股比例分配相应的增值股权，并照增值后的股权派发原定利率的股息，作为对投资者的回报。

公立高校呼唤合理、高效的制度创新。公立高校股份制办学是路径之一。公立高校股份制办学在所有制上继续保持公有制的特征，在法律形态上继续保持公立性质，只是在经营形态方面出现了多样性的良性变革。公立高校股份制办学是一种适应社会主义市场经济要求和高等教育全面持续发展需要的新尝试，它无疑会为公立高等教育办学体制改革提供有益经验。

参考文献

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