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高校规章制度建设问题及对策

摘要:依法治校是依法治国在高等教育领域的体现,高校规章制度建设是依法治校的重要基础。加强高校规章制度建设,一方面有利于现代大学制度的构建;另一方面,有利于高校自身管理的科学化、规范化。从分析问题入手,结合工作实际,提出了转变理念、加强制度体系顶层设计、完善相关机制、健全法治机构等建议。

关键词:高校;规章制度;问题;对策

高校规章制度是通过高校内部一定的程序,以学校党委或行政名义发布的规范性文件总称,大致可分为两种类型:为执行国家法律、法规、规章以及上级政策文件,制定的细化落地文件;在没有相关法律法规及上级文件规制的情况下,在符合法律精神与法律原则的前提下,根据实际需求,“创制”的具有高校特色的规范性文件[1]。高校规章制度的建设在办学治校中具有基础性、根本性和长期性作用。在高校“双一流”建设中,尤其要加强规章制度建设,不断提升治理能力和治理水平。

一、加强高校规章制度建设的意义

(一)依法治校的重要基础。随着依法治国方略的推进,教育改革的不断深化,全面推进依法治校已成为高校治理的必然选择。依法治校的核心是将法治理念、法治精神渗透到办学治校的方方面面,通过一系列机制和制度推进这一系统工程。从国家层面来看,法律是治国重器,良法是善治前提。就高校而言,内部规章制度体系是善治的重要基础与体现。(二)建立现代大学制度的必然要求。建立现代大学制度是教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是高校全面深化综合改革的目标要求,也是高校适应社会发展的必然趋势。建立现代大学制度意味着高校办学自主权的扩大,行政机构对高校的管理从行政命令式逐渐转变为宏观调控[2],要求高校自身具备较强的治理能力。高校治理结构与治理机制的改革与完善,学校与教师、学生权利义务的重新定义,需要通过规章制度予以体现。此外,现代大学制度对于科学管理的要求,也需要通过科学有效的管理制度来实现。(三)学校可持续发展的重要保障。从国内外知名大学的成功经验可以看到,一套层次合理、蕴含高校价值理念与文化传统的规章制度体系是可持续发展的重要保障,是软实力的重要组成部分。规章制度体系的存在可以最大程度避免工作随意性与个人经验主义,保证工作连续性和稳定性。加强规章制度建设是促进学校管理方式转型、促进管理精细化的重要抓手,是将改革经验与成果固化的重要手段,也为学校的发展提供重要的法治保障。

二、规章制度体系中存在的问题分析

(一)价值理念。1.规章制度制定理念有待转变。规章制度的正当性取决于价值理念的正当性,必须从价值理念层面考量规章制度的正当性、合理性。按照现代法学理论,法的正当性是建立在尊重和保障人权的基础上[3]。高校作为人类文明的高地,制定的规章制度应体现人本精神、人文关怀。目前,仍有一部分高校规章制度在价值理念层面体现出的是管理本位主义,即方便管理工作开展,以师生为本理念未能充分体现。2.对规章制度的育人功效认识不足。高校规章制度的主要功能是发挥管理作用,确保运转顺畅、高效。同时,规章制度还具有重要的育人功效与文化价值[4]。遗憾的是,一些高校重视规章制度的现实功效,对所蕴含的育人功效与文化价值挖掘不够。大学生对于法治的最直观感受往往来源于与其息息相关的校内规章制度,逻辑严密、理念正当的规章会加深大学生对于法的信仰,多部“良法”的有效施行是校园制度文化构建的重要力量。良好的制度文化会对大学生的认识导向、行为规范、道德自律的培育起到事半功倍的作用。(二)实践层面。1.规章制度制定程序有待完善。一个规章的出台应包括立项论证与审批、起草文件、征求意见、部门会签、法律审核、会议讨论、签发、备案、实施等多个环节,各个环节紧密关联,共同保障“立法”的科学性与民主性。实践中,一些高校在立项论证、征求意见、法律审核以及公示等环节存在薄弱点。例如,规章制定过程中立项论证不充分,缺乏必要性与可行性审查程序,征求意见不广泛,法律审核作用发挥不尽人意,实施前公示制度未普遍建立。此外,规章制度废、改、释机制不健全。例如,一些阶段性工作文件或者调整对象已不存在的规章制度,本应及时宣布失效,但现实中很多类似文件处于“沉睡”状态。2.规章制度体系不够健全、统一。高校规章制度体系应该层次合理、协调一致、全面覆盖。但是,部分高校规章制度体系不够健全、统一,主要表现为规章制度体系缺乏层次,缺乏整体系统设计;规章制度未规定实施有效期,清理工作不能定期开展,规章制度呈现膨胀态势;规章制度间的协调不够,甚至一些条文互相矛盾;制度不配套,对一些原则性的规定没有制定具体实施细则或办法,无法真正落实;管制性制度较多,救济性制度较少,体系缺乏一定的平衡性;二级学院的规章制度往往“游离”于学校整体规章制度体系,未能在学校层面进行备案审查。3.部分规章制度存在合法性或合理性问题。高校不是行政机关,但在一定程度上行使着行政管理的职权,尤其是在学生学籍管理、学位颁发等方面属于特殊的行政管理行为,应该受法律保留原则、法律优先原则的拘束[5]。最高人民法院的相关指导案例也指出,高校有权自主制定校规校纪,但必须符合法律、法规和规章的规定,必须尊重和保护当事人的合法权益。高校规章制度制定过程中要以法律、法规为依据,对于法律未明确规定的部分事项,遵照一定的法律原则,符合一定的法律理念。实践中,一些高校的规章制度存在着不同程度与法律、法规抵触情况。例如,在一些高校的学生管理规定中,有违教育部对开除学籍明文列举的限缩本意。此外,部分高校的规章制度还存在合理性问题,影响了规章制度的权威性与严肃性,如缺乏前瞻性,规定过详细,频繁修改,无法起到长远稳定的预测指引作用。4.规章制度存在立法技术问题。《行政法规制定程序条例》第5条规定,行政法规应当备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁,具有可操作性。高校规章制度作为内部规范性文件,在制定过程中应参考一定的立法技术,提高制度建设质量。部分高校规章制度存在用语不规范、格式不统一等立法技术问题[6]。例如,规章制度标题带有“试行”、“暂行”字样,且存在名称混用问题;“立法”逻辑、结构等方面不周密、不完备,章、节、条、款编排不合理;用语不规范,缺乏相应的法言法语。

三、规章制度建设路径

(一)强化领导干部的法治理念。加强高校领导干部的法治理念,强化法治思维,是推进依法治校、加强规章制度建设的关键。建立常态化法治学习教育体系,引导领导干部转变管理理念,树立依法治校意识,树立以师生为本意识,不断提升法律素养。加强法律知识学习,重点学习法治基本理论、教育相关法律以及岗位履职必备法律知识。加强对大学章程、学校基本制度的学习,加强对学校规章制度体系的宏观了解与整体把握。加强“立法技术”培训,重点加强对全国人大常委会制定的《立法技术规范(试行)》的学习,增强领导干部的“立法技术”能力。(二)完善专门法治机构。加强规章制度建设既要提高管理人员的法律素养,创造依法管理的条件,也需要建立专门法治机构,牵头规章制度立、改、废、释的管理工作,监督规章制度的实施。教育部直属高校大多已经设置了法治机构或者法律顾问室。在高校规章制度建设上,法治机构可对高校规章制度涉重大事项进行前期立项调查,为制定规章制度提供理论依据和法律依据,从法律层面负责审核学校各项规章制度的合法性,监督制定部门清理、修订己有规章制度。此外,还可进行法治宣传教育,营造校园法治文化;评估制度实施效果,定期检查制度贯彻执行情况,建立反馈机制。(三)把握“立法”基本原则。规章制度建设应遵循一定的原则。一是党的领导。对于事关学校改革发展、师生重大利益调整的重要规章制度制定与修改,要在党委的统一领导下进行,且一般应由党委常委会讨论决定。对于一些虽不涉及重大体制重大政策调整,但各方面意见分歧大、难以形成共识的规章制度,也应由党委决策[7]。二是合法性。规章制度不得与法律法规抵触,这也是高校规章制度制定的“生命线”。具体而言,把握制度设计内容是否与上位法的立法原则、精神和具体条款相冲突,是否不当限制了师生私权,等等;把握内容是否与国家的方针政策相一致、相衔接[8]。三是突出实用,体现特色。高校规章制度一方面是国家法律法规、大政方针在校内的落地;另一方面,也是为解决校内实际问题,调整内部利益关系而制定。因此,高校规章制度的制定在满足合法性原则的基础上,应从学校实际情况出发,突出问题导向,增强制度针对性、可操作性以及实用性,避免照搬照抄上级制度文件。四是民主性。规章制度建设要切实保障落实广大师生对制度制定的知情权、参与权、监督权、建议权,体现民主科学“立法”。(四)加强顶层设计。随着大学章程的普遍确立,高校综合改革的深入推进,规章制度建设应更加注重体系性,更加注重顶层设计。将制度体系重塑与综合改革、“双一流”建设目标相结合,搭建制度体系框架,梳理整合已有制度,启动一揽子修订计划,构建以大学章程为统领协调一致制度体系。制度体系设计在纵向上可划分为根本管理制度、基本管理制度、职能管理制度、内部管理制度4个层级,在横向上可划分为综合管理、科学研究、财务资产、学生管理、教学管理、国际交流、党建思政等不同职能,从横向职能与纵向层级两个方面构建制度体系,能更直观地体现不同规章制度的定位与职能,进一步实现规章制度管理的规范化与体系化。此外,可建立规章制度制定年度规划机制,在年初工作要点中体现,保证规章制度体系合理有序地推进。(五)建立健全立、改、废、释机制。建立健全高校规章制度的立、改、废、释机制,对于提高规章制度的科学性、严肃性、稳定性具有重要的作用。首先,建立完善的规章制度制定发布程序,包括立项审查、起草文件、征求意见、法律审查、会议审核、发布、公示、备案等环节。在这些环节中,应特别加强立项审查制度,对规章制度的可行性、必要性进行审查。其次加强征求意见环节,尝试建立意见征集网络平台,有效控制参与成本,提高参与效率[9]。第三,建立规章制度的准备期制度与实施有效期制度。设计规章制度实施日期与公布日期的时间差,利用准备期间,为校内各方提供一个心理和行为方式的调整适应过程,同时也为管理部门预留出运行方式转变的时间。对于规范性文件实施有效期制度,法律法规目前未做明确规定,但一些地方政府已开始试点探索,且取得积极效果。高校可结合自身实际情况,尝试引入规范性文件实施有效期制度,发挥对规章制度的自动淘汰、动态清理以及监督制约作用。第四,建立规章制度解释和实施评估制度,对执行中出现歧义或者需要进一步明确的问题,由制定部门或法治机构及时予以解释。第五,建立规章制度目录和文本动态化、信息化管理机制,定期组织重要文件汇编,通过网站向社会和师生公开制度建设情况。

参考文献:

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[2]陈慧青,罗丹.从计划到市场:高校布局结构变革中三大主体的嬗变——以角色地位及其影响力的演变为例[J].大学教育科学,2012(6):36-40.

[3]张伟.尊重和保障人权是法治国家的核心价值[J].现代法学,2015(2):25-31.

[4]胡玉玺,程海威.现代大学制度文化建设:内涵、现状、策略[J].现代大学教育,2012(4):102-109.

[5]申素平,郝盼盼.高效开除学籍处分的规定的合法性与合理性审视—基于8所“985”大学校规的分析[J].北京大学教育评论,2017(4):53-62.

[6]崔样.高校规章制度建设的法律问题探析[J].法制与经济,2013(7):109-110.

[7]张建华.高校党委在构建中国特色现代大学制度体系中推进依法治校的实践研究[J].理论界,2016(11):71-77.

[8]林立华.刍议高校规章制度[J].江苏高教,2014(1):64-65.

[9]冯向春.广东省地方政府政民互动平台建设与服务研究[J].大学图书情报学刊,2014(1):65-70.

作者:郭志恒 安晓东 单位:北京科技大学

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