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低碳社区建设PPP模式研究

2015年2月,国家发展改革委公布的《低碳社区试点建设指南》明确提出,到2015年年末,要建成1000个国家低碳社区的试点,在2017年的时候,择优建成一批国家级的低碳社区的试点示范。在经济下行压力下,政府财力不足,而低碳社区又具有公益性,因此,注重商业化运作平台,引入PPP模式建设低碳社区,是一个具有现实意义的问题。虽然低碳社区在环境方面的作用,以及PPP模式在供给方面的独特优势,受到了理论界越来越多的关注与青睐,但将PPP模式与低碳社区建设相结合的深入研究还很少,已有研究主要是从低碳社区模式选择、公众参与机制以及对已有案例的分析等方面进行研究,而关于低碳社区具体建设方法与融资方面的研究较少,特别是基于PPP视角的研究更不多见。本文通过对运用PPP模式建设低碳社区的必要性与可行性进行分析,得出对低碳社区建设的启示,为应用PPP模式建设低碳社区的政策建议提供了有力依据,具有一定的理论与实践意义。为减轻以及放缓全球暖化冲击,顺应气候变化,低碳发展己经成为国际社会共同追求的目标,世界各国在建设低碳社区方面己迈出领先一步,低碳社区建构是为未来整体施政应考虑的重要课题。节能环保是探索推进PPP模式的重点领域,环境治理可以带来较大的经济效益和社会效益。因此,创新运用PPP模式建设低碳社区具有重要的研究意义。关于PPP模式建设低碳社区的研究,目前已有的研究重点关注三个方面。城市空间从低碳绿色的角度可以分成低碳生态城市(宏观)、低碳社区(中观)、绿色建筑(微观)等小同的层级。

低碳社区的理论研究性发展。低碳社区建设的核心是零能源消耗系统,最大限度地利用自然资源和能源,减少环境破坏与污染,实现零化石能源使用的目标,实现能源需求与废物处理基本循环利用的居住模式。低碳社区建设的基本策略是加强宣传教育、增强科技创新、培育低碳文化、倡导公众参与和强化组织领导。建设低碳社区的主要途径是建造节能建筑、利用新能源、采用环保材料、优化社区结构、倡导绿色交通与倡导公众参与。低碳社区建设涉及新能源技术、节能建筑技术、新材料技术等的应用,推动城市低碳经济的发展,有助于带动产业升级,提高资源利用,控制环境恶化,缓解生态压力,建设资源节约型、环境友好型社会,促进人与自然和谐发展。PPP是一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能,如计划、组织、领导,控制,还具有其它管理模式所不具备的职能:扩量融资,利用新技术以及特别值得强调的机制创新的职能。PPP模式的优点有:有效吸收民间资本,推动公共管理改革;减轻政府财政支出压力,降低财政负担;有利于加强管理、控制成本;设计理念超前和技术设备先进。在公共服务供给中形“1+1+1>3”的机制,使进中等收人阶段的社会公众可持续地受益受惠;为一大批作为市场主体的企业打开进一步生存、发展的空间,使现代市场体系更为健全和成熟;培育契约精神和催化专业、敬业的营商文明。适当的项目选择、合适的私人部门、明确的公私双方权利义务、合理的风险分配、适当的监管是PPP项目的关键成功因素。总之,PPP模式对于政府来说,是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理的机制创新。城市的低碳发展将为地方政府预算增加新的压力和额外的地方融资需求。目前,低碳发展投资规模还远未达到可以满足低碳城市发展需要的程度,其主要原因之一,就是城市低碳领域的投资资本不足。通过PPP模式创新,将市场机制引入公共领域,整合公、私部门资源,发挥民营资本、技术和管理优势,缓解财政资金紧张的矛盾,促进经济全面、协调、可持续发展。中国应对气候变化PPP融资模式的初步设计包括:构建PPP气候融资管理制度框架;成立PPP气候融资专门管理机构;设立PPP气候融资绿色种子基金;组建PPP气候融资的政策性银行;完善PPP气候融资的碳交易市场;健全PPP气候融资绩效考评机制。要充分利用资金的杠杆作用,利用政府资金的种子资金作用,吸引更多的民间资本进入低碳产业,可以采用公私合营模式对低碳经济发展项口进行融资。PPP即公私合作伙伴关系,从管理视角看,PPP是指政府公共部门与私人部门合作过程中,让私人部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务过程中,在实现政府公共部门职能的同时,为私人部门带来利益。在适当满足私人部门投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。PPP的本质是一种合作关系,实行PPP并不是目的,而是一种手段。通过这种合作,实现公共部门、私人部门和社会大众共赢的结果。

1、在世界经济低迷的背景下,当前中国经济发展步入新常态,经济增速正从10%左右的高速增长转入7%左右的中高速增长,虽然中国经济逐步转向中高速增长符合经济发展的内在规律,但也使我国面临着巨大的挑战,政府财政税收收入减少,难以满足提供大量优质公共服务的要求。低碳社区的建设势必要投入大量的资金、人力和技术等,单单靠政府的力量远远不够,这时政府必须引入私人资本以满足资金、人才和技术的需求,缓解政府财政压力,PPP模式符合时代的发展。2、PPP模式可以以较少的政府投资撬动更多的社会资本,激发潜在的投资动力,促进经济增长,从而增加就业岗位,带动劳动力市场的繁荣。与此同时,低碳社区建设的PPP实施的整个过程需要咨询、法律、金融、建筑、物业管理等各个行业密切配合,从而有利于补足短板,促进多个产业协同发展。3、在市场经济中,公共部门由于自身特点往往效率低下,管理水平落后,而私人部门具有先进的管理技术和经验,为了提高盈利水平,有降低项目成本,提高工作效率,提升服务质量的动力。因而,在PPP模式下,政府和社会资本发挥各自优势进行合作,有利于服务质量的提高。利益共享是维系PPP伙伴关系的重要因素。PPP项目并不像商业项目一样,单纯追求利润最大化。但是私人资本具有逐利性,必须给予其一定的投资回报,才能保证关系的持续,有效率的提供公共产品与服务。而低碳社区建设属于经营性项目,允许社会资本取得合理回报,比较适合运用PPP模式,这就为低碳社区建设的PPP模式提供了有力的保障。低碳社区包括两种不同形式,分别是新建社区和既有社区。对于新建低碳社区可以采用使用者付费模式,既有社区可以采用政府付费中的绩效付费,而且国家发改委在《低碳社区试点建设指南》中指出,鼓励政策性银行、商业银行、投资银行、保险机构等金融机构,积极参与地方社区投资建设,拓宽政府资金、民间资本和国际合作资金等融资渠道,研究制定支持低碳试点建设的PPP等新型项目融资模式的优惠支持政策,形成政府引导、市场运作、社会参与的多元化投资机制。这就为PPP模式融资提供了支持。由于PPP项目投资规模大,持续时间长,运营难度大,成本高而利益回流较慢。合作双方必须处理好风险分配的问题,才能保证项目的低成本,高效率。政府方不能凭借自己的强势地位,把风险都让社会资本承担,必须加强合作。为防止社会资本为了一己私利推卸责任,政府方必须在项目的进行中,加强监督保证项目能够如期完成,资金能够有效使用,成果满足设定的标准。

促进CDM基金(清洁发展机制基金)投资多元化,有效带动低碳投资,促进低碳技术发展。在PPP项目融资方面,我国地方政府可以通过城投公司开展低碳社区建设PPP项目、与社会资本共同成立城市低碳投资基金,以及联合当地银行成立低碳融资平台,为公共与私人部门共同融资建设的低碳社区项目,提供有力的资金保障,保证低碳社区建设的顺利进行。低碳社区建设的PPP融资模式,能有效促进低碳发展产业化、商业化,有利于降低成本,促进低碳经济的发展。通过低碳社区评价指标体系对低碳社区等级进行认证,获得认证的社区可以享受优惠政策和政府奖励等。比如税收优惠,对低碳社区项目建设过程或者项目后期利润所涉及的相关税种,采取减免措施,例如增值税、所得税等。低碳社区建设除了要政府采取大量行动外,最终还是要落实到居民身上,他们是最终受益者与执行者,是实施低碳社区的主观决定因素,因此,必须加大宣传,提高公众的认知度与参与度。让居民做低碳社区的主人,参与到低碳社区的规划、决策和管理中,在参与中让低碳社区的理念根深蒂固。

作者:李琳 单位:南京财经大学

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