对构建物流园区规划机制的思考

构建我国物流园区规划体系的必要性

物流园区是外在动力“市场驱动”和内生动力“集聚效应下物流节点间竞争与合作关系的发展”下形成的。我国正式引入物流园区概念的标志是1999年深圳市提出建设深圳平湖物流基地，经过十几年的发展，我国物流园区建设取得了长足进步，物流园区一词也已被业界广泛熟知。根据中国物流与采购联合会第三次全国物流园区（基地）调查报告，我国物流园区有754家（纳入调查范围为署名物流园区、物流基地、无水港、内陆港、公路港、物流港，占地150亩以上，并具有法人资格的项目），与2006年和2008年相比分别增长了264%和58.7%。实际上，还有大量以其他名称命名的物流园区未纳入统计范围，而这类物流园区数量与纳入统计范围的项目数量相当。从物流园区发展现状看，主要有以下特点：（1）物流园区开发建设模式以“政府规划、企业建设”为主。通过政府规划引导物流相关要素和资源的集中是物流园区发展的重要条件，通过企业运营和管理是实现物流园区高效运转的重要保障。当前我国物流园区开发建设模式以“政府规划+企业开发建设”为主，根据中国物流与采购联合会第三次全国物流园区（基地）调查报告，这种模式占比超过60%，占主导地位。（2）物流园区入驻企业以物流企业和商贸企业为主。物流园区集中物流基础设施、物流企业以及生产商贸企业。根据中国物流与采购联合会2008年第二次物流园区（基地）调查报告，物流园区入驻企业以物流企业和商贸企业为主，同时还有部分生产企业，银行、保险服务企业，在沿海港口和口岸型物流园区中货代和出口型商贸企业所占比重较大。（3）物流园区占地规模大型化趋势明显。政府规划的物流园区通常将工业园区、生产商贸区等与物流园区统一规划建设，打造大型的物流功能集聚区，这类物流园区占地规模大型化趋势明显，根据中国物流与采购联合会第三次全国物流园区（基地）调查报告，2012年物流园区占地规模10平方公里以上的占17%，5-10平方公里10%，与2008年相比，10平方公里以上的物流园区所占比例提高了约4个百分点。（1）各级政府和行业间物流园区规划建设缺乏有效衔接，物流园区存在功能重复、辐射范围重叠等问题。由于物流园区服务对象以及入驻企业的多样性，我国物流园区规划主体多，各级政府部门和行业主管部门都开展了相关物流园区规划工作。一方面，各部门规划的物流园区缺乏规划衔接，容易造成功能重合，辐射范围重叠等问题。2另一方面，物流要素难以集中和整合，未能充分发挥政府规划引导的作用。如铁路与港口、铁路与公路货运站场、特殊海关监管区与公路货运站场等衔接不够充分。（2）未形成物流园区规划调整长效机制，难以适应我国城镇化快速发展的需求。2012年我国城镇化率达到52.60%，较十年前增长了29.88%；人口超百万城市已达到102个，较十年前增长了108.16%。在此过程中，原位于城市周边的物流园区位置逐步变为市区，连接园区的公路变为城市道路，园区周边环境发生了变化，物流园区面临着搬迁的风险。一方面，现阶段规划建设物流园区要考虑市场需求和交通条件，不能过度超前远离市区。另一方面，物流园区规划要适应城镇快速发展，形成规划调整长效机制，处理好物流园区建设近期需求和长远需求的关系。（3）对城区和农村相关物流基础设施规划重视不足。现有物流园区规划对农村地区和城区中小型配送网点考虑不足，未来随着我国农业现代化和城镇化建设加快，将对农村物流基础设施和城市配送网点建设提出新的需求。（4）物流园区范围界定不清晰，功能泛化现象突出。物流园区范围的界定不清是造成物流园区功能泛化的重要成因。从已建成的大型物流园区看，通常包括了商贸流通、生产加工制造、生活区等功能区，物流园区与产业集聚区、经济开发区、工业园区的界限逐步模糊，园区的核心功能逐步弱化，造成了物流园区建设形式大于内容情况，物流园区圈地风险增大。

对构建物流园区规划体系的思考

物流园区是物流园区规划建设的对象，明确物流园区范围是科学制定规划的前提条件。要确定范围首先需要对物流园区的功能进行界定。按照与物流活动的相关程度，我们将物流园区的功能划分为核心功能、配套功能和拓展功能。物流园区的核心功能参照物流的8个环节，运输、存储、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理来设定，包括仓储、配送、货物集散、货物换装、信息交易、停车等功能3；配套功能包括银行、保险、通关、税收、检验检疫等功能；拓展功能包括产品初加工、包装、交易等功能。按照功能的层次划分，我们将物流园区边界按照与核心功能的紧密程度划分为三个层次，分别为核心层，紧密层和拓展层。核心层。主要为提供核心功能的功能区，如仓储区、堆场、停车场、货运换装设施、物流企业办公场所、多式联运设施等。紧密层。主要为物流园区内相关企业提供配套服务的功能区，主要为政务办公大楼、海关监管库、检验检疫场、银行、保险办公场所以及办公人员居住区等。拓展层。主要为对物流服务需求较为突出的生产流通企业提供加工、包装和交易的功能区。物流园区范围和边界应由核心层和紧密层组成，或占绝对主导地位。物流园区边界如图1所示。从物流园区规划重点、解决问题和规划主体角度建议将我国物流园区规划分为国家层面规划，省（市、自治区）层面规划，地市层面规划和区县层面规划4个层次。从宏观、中观、微观层面确定4个层次物流园区规划的基本定位。国家层面物流园区规划为宏观层面，定位为战略规划；省（市、自治区）层面规划为中观层面，定位为发展规划；地市级物流园区规划为微观层面，定位为布局规划；区县级物流园区规划为微观层面，定位为建设规划。规划主体。国家层面物流园区规划事关国家发展战略格局，并且涉及多个部门，建议由国家发展改革委牵头，会同财政部、国土部、住建部、交通运输部（邮政、民航）、铁道部、农业部、商务部、海关总署等相关部门共同制定。规划内容。主要包括：一是界定规划对象，明晰规划的物流园区的边界；二是提出我国未来10-20年物流园区发展方向和重点；三是按照我国产业分布和对外贸易发展特点，提出各区域发展物流园区的重点；四是制定战略保障措施。其中，对以下三类项目提出总量控制，分别为：配合国家重大发展战略建设的项目；涉及口岸功能的项目；依托重要港口、铁路枢纽建设的项目。规划主体。建议由省发展改革委牵头，联合建设、国土、交通、铁道、农业、商务以及地市政府部门等相关部门制定。规划内容。主要包括：按照国家层面规划要求，一是确定省级物流园区规划的类型和层次；二是确定专业型物流园区（由各行业主管部门提出具体意见）规模、布局（地市层面）以及综合型物流园区4总体规模；三是确定地市物流园区发展的方向和重点；四是提出保障措施。其中，要对危险品货运物流园区的布局提出具体要求；对省级重大战略发展规划配套建设的物流园区提出具体要求。规划主体。建议由市改革委牵头，联合建设、国土、交通、商务以及区县政府部门等相关部门制定。规划内容。主要包括：按照省（市、自治区）层面规划要求，一是确定地市综合型物流园区具体规模和站址；二是提出物流园区建设进度和计划；三是提出具体保障措施。规划主体。建议由区县政府牵头，联合发改、建设、国土、交通、商务等部门联合制定规划。规划内容。主要包括：一是确定农村物流基础设施和城市配送网点的类型、位置和规模；二是落实位于区县行政区划内国家、省、地市级物流园区规划确定重点项目的用地情况；三是提出农村物流基础设施和城市配送网点建设进度和实施方案；四是提出具体保障措施。物流园区规划层次如表1所示。

相关建议

（1）建立物流园区规划协调机制。协调机制建立包括中央和地方两个层面。中央层面，以全国现代物流工作部际联席会议制度为平台，推动建立由国家发展改革委牵头，相关部委参加的物流园区规划机制，明确规划内容、时限以及各部委的职责和分工等内容。二是各省市推动建立物流园区规划联动机制，在国家物流园区战略规划指导下，推进物流园区建设。（2）出台推进我国物流园区发展的指导意见。清晰界定我国物流园区的核心功能和范围，提出国家对我国物流园区发展的总体思路，重点和相关政策。特别是对由于城镇化发展等其它因素造成物流园区搬迁的问题，明确如何为园区提供新的用地，如何处理原物流园区用地等问题。（3）统一物流园区前期工作审批程序。在进一步明晰物流园区边界的前提下，确定物流园区前期工作审批程序和审批主体。（4）设立物流园区建设专项资金。由中央财政和地方财政组成专项资金，由各级财政对相应规划层级确定的物流园区项目进行投资补助。同时，各行业主管部门可在现有投资渠道上，对行业重点支持的物流园区项目进行资金支持。

本文作者：刘凌姜彩良冯淑贞范敏工作单位：交通运输部科学研究院