社会组织法制建设的问题与策略

现阶段，我国处于社会转型时期，仅仅依赖国家管制难以满足社会与经济发展的需要，所以要从国家本体逐步转化成社会本体，将社会组织立法的侧重点从控制、管理向支持、鼓励、扶持社会组织进行社会管理的方向转变。重点支持社会团体的稳定发展，让社会团体承担更多的服务职能与社会职能是特别重要的。要促进社会组织的全面、健康发展，就要借助法制对社会组织与公民、国家的关系进行规范，对社会组织权力和国家权力进行明确划分，为有效发展社会组织建立良好制度环境，构建起双方互相推动与合作，且相互分享的制度，促进社会与国家的稳定、和谐发展。

一、引言

现阶段我国正处于社会发展与转变的关键时期，进入了矛盾突出、社会分化、利益多元的敏感时期。随着社会的持续发展，公共资源配置的不均衡性逐步加剧，区域、阶层、城乡间的差距不断扩大，人民内部矛盾更加复杂，而传统市场调节机制与政府管理机制难以有效协调各方利益。所以，十八界三中全会明确指出，要逐步完善社会治理模式、调动起社会组织的活力，建立起预防与淡化社会矛盾的机制与体制。鼓励扶持与依法治理社会组织，是改革社会管理的重要抉择。社会组织逐步提高在社会管理中的功能，但也存在很多问题，解读、研究、探讨这些问题，提出解决问题的思路与对策，促进社会组织法律的制定与完善，提高社会监管力度，对于发挥社会组织的作用，改革与增强社会管理，具有特别重要的意义与价值。

二、新形势下社会组织与社会治理的关系

目前，我国社会进入了一个空前的大转型时期，社会治理也迎来了大变革时代。社会转型的速度、广度、深度、难度等均前所未有。从宏观上看，在社会转型期，我国社会治理领域存在的问题和挑战突出表现在:一是，社会分化程度增加、利益冲突对抗加剧、社会矛盾凸显。二是，社会潜在风险一触即发、群体性事件问题集中、治安形势日趋严峻。三是，社会竞争加剧、刑事案件多发。复杂的现实要求我们必须深入研究社会治理规律，更新社会治理观念，整合社会治理资源，创新社会治理的体制机制，形成社会治理的新格局才能实现社会转型的“软着陆”。而所有的这些都与社会组织密不可分，社会组织作用的有效发挥则成为转型期下社会治理实现的关键。因此，我们必须正确认识社会组织与社会治理的相互关系，深刻把握内在联系。

（一）社会组织是中国社会治理的重要主体

由于社会历史背景和特殊国情，我国不可能像某些西方发达国家那样将社会治理与政府完全剥离。在当代社会生活的现实中，政府仍是最主要和最重要的社会治理的主体，但并不唯一。对社会治理的认识应由传统的政府一元行政管理的狭义社会治理逐步转为社会多元公共治理的广义社会治理。党的十八大报告明确确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制建设目标，在社会治理主体上明确了政府负责和社会协同这两层含义。其中“政府负责”，强调政府必须充分履行应有的社会治理职能。“社会协同”，突出了“社会”在社会治理中应发挥的积极作用。需注意的是“社会协同”中的“社会”，是广义的“社会”，不仅指“社会组织”，它还包括各类企事业单位、社会组织、人民团体和城乡基层自治组织，等等。“协同”并不是社会治理中“社会”与政府的地位不平等，“社会”不是可有可无或无关紧要，而是相互协作，共同治理。

（二）社会组织在社会治理中是不可替代的重要主体

社会组织的特性决定了社会组织是社会治理的重要主体，是政府的重要协助者。与政府或企业不同，社会组织的自愿性、民间性、组织性、公益性、非营利性和自治性等特性，使社会组织在社会治理方面比政府更具优势，发挥的作用更加直接，获得的效应也更好。社会组织在产生渊源上的民间性，使其活动范围可以延伸到政府管理难以顾及的领域、层面和环节，及时填补政府社会治理的空缺。社会组织成员参与的自愿性和志愿性、社会组织形成目的的公益性，使得社会组织比起政府来说具有更强的号召力，从而更有效地动员、整合社会力量和社会资源。社会组织所具有的自治性又使其在具体活动领域、具体活动对象、活动的方式、方法等方面更具有灵活性，更易于重塑社会价值、加强社会沟通，获得社会认同，激发社会活力，促进社会自治。

三、新形势下社会组织法制建设存在的问题

就我国规范社会组织的法律法规而言，国务院先后颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》等行政法规，民政部也相继出台了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等部门规章，这在很大程度上有效规范了社会组织的发展。然而，我国社会组织发展的法制环境现状而言，依旧存在很多的矛盾和冲突。

（一）缺乏高层次立法，法规内容不全面

目前，我国法律体系中与社会组织相关的法律法规不足，大部分属于行政法规，还没有制定出以社会组织为目标的法律。同时规范社会组织的文件也只有部门规章和行政法规，大部分是地方性法规，其内容较少，法律体系的严谨性、科学性、整体性都较差。很多与社会组织相关的法律制度内容都是操作程序简单且抽象的，如社会组织注册、登记等，没有具体规范社会组织内部的运转方式、管理制度等。另外，现行法律没有明确界定民办非企业单位、基金会的法人地位，造成社会组织成立与发展的法律依据和法律地位不足，并在国际合作与交流中受到影响和限制。同时，按照民事法律的相关规定，社会组织的单位法人与法人地位的关系不对等，导致社会管理过程中社会组织一直处于较为弱势的境地。

（二）缺乏明确的社会组织法制原则

社会组织在发展过程发挥出自身的重要作用，政府部门规范、指导社会组织的行为，如制定法则对组织设立、责任要求、治理行为等方面进行监督以及制定减免税收的规定，对社会组织发挥功能与发展自身有重要影响。在此基础上，选择哪种理念和立场作为制定社会组织法律的原则是特别重要的。一方面，公民社会体系中社会组织是较为活跃的角色，发展社会组织可以促进社会发展，能够转变社会与国家权力，彰显出还政于社会、于民的理念。社会组织也希望有更大的发展空间，在社会管理中体现更多作用。另一方面，社会组织发展中暴露出很多问题，如管理人员贪污腐败、部分社会组织随意使用民间捐款、志愿失灵现象等。政府借助控制资格审批数量、程序限制等方面来监管社会组织，此管控型立法思想影响社会组织的设置。

（三）目前运行的法律未将合法身份赋予社会组织

现阶段，我国对社会组织的建立条件与法律要件等方面提出较高要求，让大部分社会组织无法达到其要求与规定。如《社团登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》是明确规定，从事相同业务的民间组织，在同一地区只能有一个。《民政部关于清理整顿社会团体的请示》中阐述，对于重复设置、没有达到社会要求的组织，要进行合并或撤销。这些政策与规范性文件的制定与实施，其积极的一面，是约束各个社会组织间的恶性竞争；其消极一面是影响社会组织的发展与建立。因为成立社会组织有很多条件与限制，政府管理部门没有正式认可社会组织。部分社会组织必须得到政府部门的担保，或者规定其组织规模、会员数量、财产数额等方面，这些限制影响甚至阻碍社会组织的顺利发展。

（四）社会组织持续发展面临合法性危机

社会组织缺少合法性表现在内部与外部合法性危机上。外部合法性是社会组织获得社会、组织外部门的支持、认可、服从。法律制度的缺失引起外部合法性危机，社会组织为社会提供服务，获得公民的肯定，具有一定的“社会合法性”，而此“社会合法性”因为法律制度不完善，难以获得立法层面的合法性。法律制度的不完善主要体现在政府的不取缔、不承认、不接触的方针以及等级管理制度的双重管理制定、高准入门槛下的“找婆家”，让很多社会组织缺少法律法规的保护与约束。现在社会组织管理出现很多问题，主要表现在社会组织合法性较弱、数量较多等方面。内部合法性是社会组织成员对组织的认同度及归属感。如果得不到组织成员的认同，社会组织则难以获得发展。

四、新形势下完善社会组织法制建设的策略

（一）重视社会组织方面的立法

第一、制定正确的立法方式。现阶段，社会组织立法通常选择三种立法模式。1.统一立法：按照我国实际情况并学习其他国家的先进经验，制定统一、完善的《社会组织法》，对社会组织的行为与法律地位进行规范与界定，支持社会组织体现出其社会管理作用与自治功能。2.分散立法：是按照社会组织的基本特征，分析具体问题，设计出满足社会组织要求的法律规范。3.混合立法：此立法模式体现在行政法律的立法上。例如《行政许可法》，仅制定其总结构与大框架，而具体行政行为则根据特殊法运行，而特殊法原则不能脱离《行政许可法》的相关要求。我国正处于社会发展、转型的新时期，社会关系更加复杂，社会组织会对不同领域进行管理，选择混合立法方式，既满足法律关系的灵活性和多变性，保证法律的统一性与完整性，也能结合本地实际情况对立法权进行修改和补充。第二、制定立法的基本原则与指导思想。社会组织立法原则包括法治原则与自治原则。自治原则的概念是社会组织在法律领域中的自我管理与自治，其权利与地位是独立的，任何个人或其他组织不得干预其组织运行。自治是目的也是方式。社会组织实现自治，不但能确保社会组织的持续、稳定发展，也能够增强行政部门的工作质量与效率。法治原则是从社会组织的建立、运行到结束的全部过程中外部及内部行为都要符合法律规范。社会组织应该在法律规范的框架内享有其利益，并制定出规章制度及其详细内容。另外，社会组织不可以行使宪法之外的权利，如违反则要承担必要的责任。社会组织要转变传统理念，建立起以人为本的思想，全面体现其为公民与社会服务的基本职能。社会组织发展的基础是公民社会与市场经济的持续发展，其本质要求是向社会各界提供相关服务，并确保公民结社权。第三、建立现代化、科学化社会组织体制。以我国实际国情为出发点，增强社会组织资源、盘活其资源存量，借助体制外发展与体制内改革的双规驱动来建立现代组织形式与体制。制定法律时也要分别在体制外与体制内开展，一方面逐步增加民间社会组织数量，另一方面确保人民团体、事业单位、社区组织的改革与创新，进而有效盘活现有资产存量。

（二）政府按照法律规定进行监督与管理

第一、政府有责任保护和尊重社会组织。因社会职能与政府职能的分工而产生自治权，行驶自治权的目的是维护公共领域的正常秩序，而不是追求经济利益。就此意义来说，政府权力与自治权力是同质、同源的，政府应该保护和鼓励社会自治，在给与社会组织尊重的基础上，为其营造有序、良好、和谐的法制环境。第二、监督社会组织的行为没有脱离法律范围。不同社会组织面对公益时会有不同的理解，各个社会组织间、同一社会组织不同时间面对不同政府部门都会出现矛盾，社会组织也许与其发展方向相悖。所以，政府要监督管理社会组织成立与发展，并监管其运行与活动都在法律允许的范围内开展。为避免社会组织的消极作用，政府立法要在防止社会组织失控和保持社会组织独立性之间寻找恰当的平衡点，如建立新的准入制度、进行分类管理以及成立统一的日常监管机构等。第三、对社会组织自治进行监督。不同社会组织间存在很多联系，它们不是同缘或隶属关系，而是平等合作关系。所以政府根据法律要求对社会组织进行监督，让其实现依法自治。通常来说，政府要从三个方面履行监督职能。首先，监督社会组织修订内部规章制度，社会组织的规章制度要随组织发展和社会进步而更新和修正；其次，对不法牟利行为进行监督，严格管理社会组织的资产，避免政府部门、领导个人以非法手段向社会组织牟取不正当利益。最后，对社会组织的非法交易进行监督，社会组织成员不可以开展有损组织利益的非法交易，不能非法牟取私利。

（三）健全执行制度和司法体制

第一、维护社会组织的正当权益。社会组织出现的实质是政府将一些管理权交予社会，由社会履行管理职能，进而获得治理社会的积极结果，体现出社会的发展与进步。一方面政府要建立法律救济渠道，特别是司法保护渠道，维护社会组织的正当权益。另一方面，社会组织自治也要在法律的管辖下进行自治。现阶段，我国大部分政府存在过度介入社会组织的情况，甚至直接干预社会组织的运行，而法律制度却无法为社会组织提供有效的救济方式，影响社会组织的发展。所以，应该限制或禁止国家领导人或者政府机构对社会组织的正常活动进行干扰。第二、重视司法部门救济力度，确保社会组织稳定发展。我国社会组织运行过程中遭遇到很多法律领域的问题，需要司法部门为其正当权益提供保护。但新时期我国运行的司法制度出现一些问题，导致部分个人或政治团体利用法律漏洞保护部分社会组织的不正当利益，甚至侵犯其他机构与组织的利益与权利，造成社会组织的恶性竞争。因此，提高司法部门救济势在必行。第三、对一些政府部门的行为进行规范，建立健全的评估体系，全面开展考核与评议。根据现在部分政府部门出现违规罚款、乱收费、乱执法等情况，要对政府行为进行规范，政府工作内容包括对职能部门的考核与评价。政府要根据法律法规整顿评议不合格的部门，并依法追究其法律或行政责任。

（四）重视政策、法律的倾斜与支持力度

第一、健全政府支持性政策。在税收方面，建立促进社会组织发展的税收优惠制度，在制度允许范围内提高“普惠式”力度，分析并健全与社会组织有直接关系的社会保障与人力资源政策，借助政策的支持推动社会组织的建立与发展。政策支持要从动态化逐步转变成常态化，政府对于发展社会组织提供的支持应该是一以贯之的。第二、重视法律法规的倾斜与保护力度。在社会组织参与商业活动、结社活动以及政府购买社会服务过程中，都离不开法律保护。政府要借助政策与法律来支持、维护社会组织的运行与发展，增加其活动范围，确保宪法规定与国际公约的结社权利，促进社会宽容性、多元化发展。进一步改革与创新社会管理，填补公共部门的功能缺失。第三、提高法律法规的可行性。一些地方政府针对社会团体制定规范性政策与文件，但却表现为“大而空”，缺乏操作性，难以维护社会组织的合法权益。所以，应该根据实际情况制定与实施规范性文件，进而增强法律的执行力与实效性。

五、结语

随着我国社会变革的加剧和转型的深入，社会管理与创新日益重要，社会组织已成为社会发展和管理中不可或缺的中间组织力量。虽然有关社会组织的法制建设取得了一定的成效，但仍然存在法规内容不完善、立法层次较低、立法原则不确定、社会组织发展遭遇合法性危机、现有法律法规限制社会组织取得合法身份等一系列问题。只有加快相关立法建设，加强政府依法管理和监督，完善相关司法体制和执行制度，加大政策支持和倾斜，才能促进我国社会组织健康快速的发展。

作者:杨静 单位:中共河南省委党校