法制建设论文范文10篇

时间:2023-03-29 05:59:51

法制建设论文

法制建设论文范文篇1

文章针对当前社会上广大干部群众最关心的“热点”问题——统计数据弄虚作假的腐败现象,理论联系实际,大胆探索在社会主义市场经济下如何加强统计法制建设,确保统计数据真实可靠的新课题,深刻分析产生数据不实的各种原因,然后对症下药地提出各种行之有效的重要措施。这个理论强调:要打好统计数据“打假”这场硬仗,除了广泛学习、宣传,领导带头执法守法之外,加强统计法制建设是保证统计数据真实的重要途径。

文章由于能抓住统计数据不实这个“老大难”问题,研究群众关心的“热点”、统计法制的“难点”、科研的“冷点”问题,在统计法制建设方面有些突破,填补统计法制建设理论的空白。由于题意新颖,时代性强,可操作性和学术价值大。文章发表后,得到许多经济专家、学者和新闻界的赞扬,先后在大连、宜昌、峨眉山等地举办的全国理论研讨会上被评为“优秀论文一等奖”;被清华大学、北京师范大学、国际教育文化出版集团等五个单位评为“优秀论文”。文章收入《中国八五科学技术成果选》、《中国改革经纬录》、《中国新时期社会科学论文选粹》、《中国知识经济文选》和《中国教育大精典》等十多种大型文献丛书。

党的十四大确立了社会主义市场经济新理论,这是社会主义建设理论的一个新的突破。在社会主义市场经济的新体制下,如何加强统计法制建设,充分发挥统计工作在现代化建设中的重要作用,是我们亟需探讨并在实际工作中迫切需要解决的新课题。本文试就在社会主义市场经济新体制下,有关加强统计法制建设的途径的问题,提些粗浅意见,以便与大家共同研究和探讨。

一、当前统计法制工作存在的问题

《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)颁布十多年来,它开创了我国统计有法可依的新局面,使统计工作开始走上法治的轨道,这促进我国统计改革和统计工作现代化建设,充分发挥统计在了解国情国力,指导国民经济和社会发展中具有极其重要的作用。但是,应当指出,因为我国统计工作从人治走向法治,还仅仅是个开始,我国有几千年封建社会历史的影响,人治的思想根深蒂固,时常左右着人们的思想行为,而新中国的社会主义民主和社会主义法制建设还不够健全,公民的法律意识不强,法律观念淡薄,权大于法,人治重于法治的遗风尚未消除。目前,在统计工作中有法不依,执法不严,违法不`究的现象仍然存在,《统计法》及其《实施细则》(1987年1月19日国务院批准施行)尚未能得到普遍而严格的遵守。尤其值得注意的是,在实施市场经济体制和新旧制度交替的过程中,在大量新增的个体企业、中外合资企业、“三资”企业和乡镇企业中,由于统计法制建设工作跟不上,一些地方出现了以“假”谋私,唯“利”是报,报喜不报忧,层层虚报现象,在党风和社会风气不正的地方,更有沉渣泛起之势。如虚报产值“翻番”、人均收入“增百”,瞒报投资规模、基建项目、出生人口、奖金津贴、重复调查,滥发和乱发报表现象仍很普遍。有些敢于坚持原则、维护《统计法》的统计人员,反遭排挤、打击;而对于肆意打击、报复,违反《统计法》的人员,特别是领导人,则泰然处之,行若无事,未能依法查处或查处不力,由此可见,在统计战线上执法、守法与违法之间的斗争,还是十分复杂的。

为切实加强统计法制建设,做到依法统计,使统计工作真正走上法治的轨道,我们应该认真分析当前在市场经济新体制下影响依法统计的各种原因、以便采取各种有效的措施、途径进行清理整顿,进一步加强和完善统计法制建设,使统计工作逐步走上规范化、制度化、法制化。

那么,在当前市场经济新体制下,干扰影响统计法制建设有那些原因呢?概括起来,主要有以下几方面:

(一)是历史上的原因。中国封建社会长达二千多年,封建统治阶级推行人治,皇帝权力至高无上,言出法随,以言代法,一人说了算,在封建社会根本就没有什么“民主、法制”可言。长期以来,在人们的社会关系上形成了“唯上”、“唯权”、“唯人是从”、“唯言是听”的封建宗教法思想和宗法意识,造成人们的法制观念淡薄,法律意识不强,这是影响依法统计的历史原因。

(二)是“官僚主义”的原因,由于封建社会推行人治,权大于法的恶习未肃清,发号施令,“长官意志”横行。人为的干扰统计数字的准确性、及时性,出现虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为,有的单位统计数字是看领导的脸色行事,出现“依人统计”、“依言统计”,搞数字游戏等不正之风。其主要特点是:“讲成绩时数字膨胀,讲问题时数字缩小”。例如,同一单位,同一年度,却出现了“要评功授奖产量、产值放卫星,要评救济减免数字低得可怜”的怪现象。一些基层领导人对统计数字的干扰尤为严重,统计数字对某些领导来说确有了特殊的“用途”,他们甚至会不惜牺牲国家和人民的根本利益,利用人民赋予的权力,以权定数,以数谋权,数为我用,数字要大要小,要高要低,由一人说了算,对统计工作横加干预,甚至对坚持实事求是的统计人民进行打击报复,根本就不把《统计法》放在眼里。例如,八九年年报表中,有××镇上报的工农产值数字不实,比例失调,当市统计局核实统计数字有问题时,要与该镇有关人员共同校对核实,以示负责,可是镇的主要领导一是不支持、不合作;二是都出面向领导说情,甚至公然到统计局质问,大有“兴师问罪”之势。但是,我们统计局从领导到干部都给予耐心解释指标函义,统计口径,计算方法,并按《统计法》的有关规定精神,坚决依法统计,如实上报,维护《统计法》的严肃性和权威性。我们的正义行动得到市领导和上级统计部门的肯定和支持。实践证明,贯彻《统计法》有很大一部分阻力是来自单位领导人身上。

(三)是资产阶级功利主义的原因,当统计数字关系到本单位、本地区的局部利益或个人的荣辱升迁时,这时统计数字就具有了特殊的“用途”和“价值”。他们深知,只有仅仅的几个数字,说些假话,报点假数,欺上瞒下,就能白日升天,飞黄腾达。这是地地道道的资产阶级功利主义思想在腐化发溴毒害人们,使得一些追名逐利的人不顾《统计法》,铤而走险,为了本单位、本地区的局部利益或个人荣辱升迁等个人利益而不择手段地弄虚作假,虚报、冒报、瞒报或篡改统计数字,这种涉及局部地区“小集体利益”和个人名利的违法行为,它利用群众的期望心里作用。因此,它的欺骗性、危害性更大,往往给依法统计设置重重障碍,增加查处违法行为的难度和阻力。

">(四)是统计人员本身政治和业务素质不高,法制观念不强、统计监督机制不健全的原因。《统计法》及其《实施细则》虽然颁布实行多年,但因中国长期实行人治,法治的观念很淡薄,各种工作程序还未规范化、制度化。加上统计人员本身的政治和业务素质不高,未能适应法制建设的新形势,未能依法办事。存在重复调查,滥发乱发报表,对违法统计的行为监督检查不力,听之任之,对于明知故犯,违反《统计法》的人员,特别是领导人,怕“穿小鞋”,怕“秋后算帐”,怕打击报复,而不改揭发、检举,不敢坚持真理,使统计资料难以准确地反映客观情况,损害《统计法》的社会权威和严重影响廉政建设。

(五)是统计法律规范未能跟上市场经济体制发展的要求。随着市场经济新体制的确立,各种经济的经营方式发生了很大的变化,涌现出许多新的经济组织,如国营、集体经济采取了承包、租赁、股份、联营、合作等多种灵活的经营方式,个体经济和私营企业迅速发展,据统计,八0年我市仅有个体工商户604户,到九五年已发展到2万2千多户,要对这些范围广,零星分散的个体工商户进行依法统计,真可谓是“难于登青天”。还有中外合资、合作、“三资”企业、港澳台胞在国内投资的企业也日益增多。这些新兴企业多数没有行政主管机关,企业内部统计人员不落实,统计制度和统计报告制度不健全,有的甚至连专兼职统计人员也没有。例如,“三资企业”不报统计报表,一问三不知,虽有《统计法》,却徒叹奈何!又如,商业系统的各镇食品站,由于生猪和“三鸟”不再实行统购统销政策,现已名存实亡、无从统计,供销总社改为集团公司、粮食局在粮价放开后,其所属各所站、公司统统实行承包责任制,普遍实行“定死任务”、“定上缴税金”,要么一年早知道,每月完成多少销售额从年头就可报到年终,要么到年终还没有人统计呢?他们的一改一放,都把统计人员改行或撤销了,把正常的统计网络破坏了,要管管不得,有法难依。上面事实,已足说明现行的统计法规的一些内容、条文不够完善,统计法制机构不健全,统计法制队伍力量薄弱。所有这些,都是影响和干扰在市场经济下加强统计法制建设的主要原因。

随着社会主义市场经济体制的建立,我国经济关系和经营方式发生了很大变化。在新形势下要如何加强法制建设,才能保证统计数字及时准确、信息灵通,并适应市场经济和现代化建设的需要呢?这是摆在我们统计战线广大干部面前急需解决的一个极其重要的新课题,结合我们的统计工作实践,我认为应该从以下几条主要途径来切实加强统计法制观念。

(一)要广泛、深入地开展统计法规的学习宣传活动,在广大干部群众中逐步树立统计法制观念。

要克服权大于法的恶习,要扫除人治重于法治的遗风,要解决在统计工作中存在有法不依,执法不严的现象。首先必须提高广大干部群众学法、懂法、守法、执法的自觉性。只有大张旗鼓地开展各种形式的统计法规宣传活动,加大宣传力度,宣传到家喻户晓。同时要组织广大干部群众,尤其是统计人员学习统计法规的有关法律知识和专业知识,弄懂弄通统计法规的内容、具体条文及其内涵、外延的含义,理解法规的精神实质、才能使人们懂法、守法、提高执法的自觉性。从而,在广大班干部群众中逐步树立统计法制观念,增强了人们的统计法制意识。

(二)要强化执法机构,不断提高统计检查人员的业务素质,充分发挥统计调查监督的职能作用,逐步树立统计执法部门的权威性。

为了有效地组织统计法规检查工作,保证统计法规的贯彻实施,就必须强化统计执法检查机构,从上到下建立了检查监督体系,层层设置专职或兼职的检查监督机构和人员。但《广东省统计管理条例》第十六条中却规定在县级统计机关只设统计检查员,实践证明,在县级只设统计检查人员是不能适应市场经济新形势的需要的,随着市场经济的建立,多种经济组织的建立,大量的统计法制检查工作是在县一级,任务很繁重、很艰巨。建议上级应在县(县级市)级设置统计执法检查机构,要大力加强县级统计检查机构的人员编制,做到机构健全,人员落实,建设一支强有力的统计法制检查队伍。我相信:只要做好统计法制干部的培训工作,不断提高统计检查员的政治、文化、业务素质,建设一支思想好、作风正派、业务精通、秉公执法、敢于碰硬的检查队伍,就能使统计执法工作不断适应市场经济的新形势,就能发挥统计监督作用和树立统计执法部门的权威。

(三)要积极开展统计数字质量大检查,及时查处违法案件,坚决维护统计的严肃性。

为保证统计法规的贯彻实施,确保统计数字的准确、及时、全面地反映国民经济和社会发展的真实情况,为国家在宏观管理上提供真实可靠的决策资料数字。我们要结合年中或年终统计年报工作,积极开展以数字质量为重点的大检查,要坚定不移、旗帜鲜明地查处那些严重或比较严重地违反统计法规的人员、事件。特别是指标弄虚作假、虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的人员,以及侵犯统计机构、统计人员行使法定职权的人员,必须坚持实事求是,依法统计,同违反统计法规行为作坚决斗争、表现突出的有功人员,必须依法给予表彰、奖励。做到该奖的奖,该罚的罚,奖罚分明,以维护统计法规的严肃性和权威性,促进统计工作尽快走上依法统计的轨道。

(四)要不断完善统计法规体系,使统计法制建设更好地跟上市场经济新体制的要求。

《统计法》及其《实施细则》的颁布实施,为我国统计工作从“人治”到“法治”开创了新局面,标志着我国统计工作开始了有法可依的现代化进程。但是,应当看到,我国的统计法制工作还刚刚起步,现行的统计法规体系尚不完善。例如《广东省统计违法行为处罚办法》中,对违犯统计法受罚款,届时不交罚金的,又没有象违反审计法和物价政策那样规定由银行强制划款的较强硬措施,这些都有力地说明了我国现行统计法律法规存在不完备,条文不够具体,缺乏法律效力和约束力。以上这些问题,建议上级人大常委会、政府执法机关要进一步补充、完善,以便尽快建立健全一整套国家、地方和部门较为完备的统计法规体系,使统计法制建设日臻完善地跟上市场经济体制发展的需要。

(五)各级领导要以身作则,自觉守法执法,各部门要密切配合,齐抓共管,切实把统计工作纳入法治轨道。

各级领导和广大统计人员对贯彻实施统计法规负有重要责任。一个单位统计法规执行得好坏,关键是领导,实践证明“那个单位的领导能够认真学法、守法,坚持实事求是,带头执法,那里的统计人员一般是不敢违法的;反之,那里的统计人员就难以执法,俗话说:“上梁不正下梁歪”。为把统计法规贯彻执行好,首先要从领导做起,抓好领导的表率作用,要明确领导者的责任,把执行统计法规列入做为各级领导进行任期考核的内容之一,使各级领导都能做学法、守法、执法的带头人,为认真贯彻实施统计法规做好领导保证。

法制建设论文范文篇2

《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)颁布十多年来,它开创了我国统计有法可依的新局面,使统计工作开始走上法治的轨道,这促进我国统计改革和统计工作现代化建设,充分发挥统计在了解国情国力,指导国民经济和社会发展中具有极其重要的作用。但是,应当指出,因为我国统计工作从人治走向法治,还仅仅是个开始,我国有几千年封建社会历史的影响,人治的思想根深蒂固,时常左右着人们的思想行为,而新中国的社会主义民主和社会主义法制建设还不够健全,公民的法律意识不强,法律观念淡薄,权大于法,人治重于法治的遗风尚未消除。目前,在统计工作中有法不依,执法不严,违法不`究的现象仍然存在,《统计法》及其《实施细则》(1987年1月19日国务院批准施行)尚未能得到普遍而严格的遵守。尤其值得注意的是,在实施市场经济体制和新旧制度交替的过程中,在大量新增的个体企业、中外合资企业、“三资”企业和乡镇企业中,由于统计法制建设工作跟不上,一些地方出现了以“假”谋私,唯“利”是报,报喜不报忧,层层虚报现象,在党风和社会风气不正的地方,更有沉渣泛起之势。如虚报产值“翻番”、人均收入“增百”,瞒报投资规模、基建项目、出生人口、奖金津贴、重复调查,滥发和乱发报表现象仍很普遍。有些敢于坚持原则、维护《统计法》的统计人员,反遭排挤、打击;而对于肆意打击、报复,违反《统计法》的人员,特别是领导人,则泰然处之,行若无事,未能依法查处或查处不力,由此可见,在统计战线上执法、守法与违法之间的斗争,还是十分复杂的。

为切实加强统计法制建设,做到依法统计,使统计工作真正走上法治的轨道,我们应该认真分析当前在市场经济新体制下影响依法统计的各种原因、以便采取各种有效的措施、途径进行清理整顿,进一步加强和完善统计法制建设,使统计工作逐步走上规范化、制度化、法制化。

那么,在当前市场经济新体制下,干扰影响统计法制建设有那些原因呢?概括起来,主要有以下几方面:

(一)是历史上的原因。中国封建社会长达二千多年,封建统治阶级推行人治,皇帝权力至高无上,言出法随,以言代法,一人说了算,在封建社会根本就没有什么“民主、法制”可言。长期以来,在人们的社会关系上形成了“唯上”、“唯权”、“唯人是从”、“唯言是听”的封建宗教法思想和宗法意识,造成人们的法制观念淡薄,法律意识不强,这是影响依法统计的历史原因。

(二)是“官僚主义”的原因,由于封建社会推行人治,权大于法的恶习未肃清,发号施令,“长官意志”横行。人为的干扰统计数字的准确性、及时性,出现虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为,有的单位统计数字是看领导的脸色行事,出现“依人统计”、“依言统计”,搞数字游戏等不正之风。其主要特点是:“讲成绩时数字膨胀,讲问题时数字缩小”。例如,同一单位,同一年度,却出现了“要评功授奖产量、产值放卫星,要评救济减免数字低得可怜”的怪现象。一些基层领导人对统计数字的干扰尤为严重,统计数字对某些领导来说确有了特殊的“用途”,他们甚至会不惜牺牲国家和人民的根本利益,利用人民赋予的权力,以权定数,以数谋权,数为我用,数字要大要小,要高要低,由一人说了算,对统计工作横加干预,甚至对坚持实事求是的统计人民进行打击报复,根本就不把《统计法》放在眼里。例如,八九年年报表中,有××镇上报的工农产值数字不实,比例失调,当市统计局核实统计数字有问题时,要与该镇有关人员共同校对核实,以示负责,可是镇的主要领导一是不支持、不合作;二是都出面向领导说情,甚至公然到统计局质问,大有“兴师问罪”之势。但是,我们统计局从领导到干部都给予耐心解释指标函义,统计口径,计算方法,并按《统计法》的有关规定精神,坚决依法统计,如实上报,维护《统计法》的严肃性和权威性。我们的正义行动得到市领导和上级统计部门的肯定和支持。实践证明,贯彻《统计法》有很大一部分阻力是来自单位领导人身上。

(三)是资产阶级功利主义的原因,当统计数字关系到本单位、本地区的局部利益或个人的荣辱升迁时,这时统计数字就具有了特殊的“用途”和“价值”。他们深知,只有仅仅的几个数字,说些假话,报点假数,欺上瞒下,就能白日升天,飞黄腾达。这是地地道道的资产阶级功利主义思想在腐化发溴毒害人们,使得一些追名逐利的人不顾《统计法》,铤而走险,为了本单位、本地区的局部利益或个人荣辱升迁等个人利益而不择手段地弄虚作假,虚报、冒报、瞒报或篡改统计数字,这种涉及局部地区“小集体利益”和个人名利的违法行为,它利用群众的期望心里作用。因此,它的欺骗性、危害性更大,往往给依法统计设置重重障碍,增加查处违法行为的难度和阻力。

">(四)是统计人员本身政治和业务素质不高,法制观念不强、统计监督机制不健全的原因。《统计法》及其《实施细则》虽然颁布实行多年,但因中国长期实行人治,法治的观念很淡薄,各种工作程序还未规范化、制度化。加上统计人员本身的政治和业务素质不高,未能适应法制建设的新形势,未能依法办事。存在重复调查,滥发乱发报表,对违法统计的行为监督检查不力,听之任之,对于明知故犯,违反《统计法》的人员,特别是领导人,怕“穿小鞋”,怕“秋后算帐”,怕打击报复,而不改揭发、检举,不敢坚持真理,使统计资料难以准确地反映客观情况,损害《统计法》的社会权威和严重影响廉政建设。

(五)是统计法律规范未能跟上市场经济体制发展的要求。随着市场经济新体制的确立,各种经济的经营方式发生了很大的变化,涌现出许多新的经济组织,如国营、集体经济采取了承包、租赁、股份、联营、合作等多种灵活的经营方式,个体经济和私营企业迅速发展,据统计,八0年我市仅有个体工商户604户,到九五年已发展到2万2千多户,要对这些范围广,零星分散的个体工商户进行依法统计,真可谓是“难于登青天”。还有中外合资、合作、“三资”企业、港澳台胞在国内投资的企业也日益增多。这些新兴企业多数没有行政主管机关,企业内部统计人员不落实,统计制度和统计报告制度不健全,有的甚至连专兼职统计人员也没有。例如,“三资企业”不报统计报表,一问三不知,虽有《统计法》,却徒叹奈何!又如,商业系统的各镇食品站,由于生猪和“三鸟”不再实行统购统销政策,现已名存实亡、无从统计,供销总社改为集团公司、粮食局在粮价放开后,其所属各所站、公司统统实行承包责任制,普遍实行“定死任务”、“定上缴税金”,要么一年早知道,每月完成多少销售额从年头就可报到年终,要么到年终还没有人统计呢?他们的一改一放,都把统计人员改行或撤销了,把正常的统计网络破坏了,要管管不得,有法难依。上面事实,已足说明现行的统计法规的一些内容、条文不够完善,统计法制机构不健全,统计法制队伍力量薄弱。所有这些,都是影响和干扰在市场经济下加强统计法制建设的主要原因。

随着社会主义市场经济体制的建立,我国经济关系和经营方式发生了很大变化。在新形势下要如何加强法制建设,才能保证统计数字及时准确、信息灵通,并适应市场经济和现代化建设的需要呢?这是摆在我们统计战线广大干部面前急需解决的一个极其重要的新课题,结合我们的统计工作实践,我认为应该从以下几条主要途径来切实加强统计法制观念。

(一)要广泛、深入地开展统计法规的学习宣传活动,在广大干部群众中逐步树立统计法制观念。

要克服权大于法的恶习,要扫除人治重于法治的遗风,要解决在统计工作中存在有法不依,执法不严的现象。首先必须提高广大干部群众学法、懂法、守法、执法的自觉性。只有大张旗鼓地开展各种形式的统计法规宣传活动,加大宣传力度,宣传到家喻户晓。同时要组织广大干部群众,尤其是统计人员学习统计法规的有关法律知识和专业知识,弄懂弄通统计法规的内容、具体条文及其内涵、外延的含义,理解法规的精神实质、才能使人们懂法、守法、提高执法的自觉性。从而,在广大班干部群众中逐步树立统计法制观念,增强了人们的统计法制意识。

(二)要强化执法机构,不断提高统计检查人员的业务素质,充分发挥统计调查监督的职能作用,逐步树立统计执法部门的权威性。

为了有效地组织统计法规检查工作,保证统计法规的贯彻实施,就必须强化统计执法检查机构,从上到下建立了检查监督体系,层层设置专职或兼职的检查监督机构和人员。但《广东省统计管理条例》第十六条中却规定在县级统计机关只设统计检查员,实践证明,在县级只设统计检查人员是不能适应市场经济新形势的需要的,随着市场经济的建立,多种经济组织的建立,大量的统计法制检查工作是在县一级,任务很繁重、很艰巨。建议上级应在县(县级市)级设置统计执法检查机构,要大力加强县级统计检查机构的人员编制,做到机构健全,人员落实,建设一支强有力的统计法制检查队伍。我相信:只要做好统计法制干部的培训工作,不断提高统计检查员的政治、文化、业务素质,建设一支思想好、作风正派、业务精通、秉公执法、敢于碰硬的检查队伍,就能使统计执法工作不断适应市场经济的新形势,就能发挥统计监督作用和树立统计执法部门的权威。

(三)要积极开展统计数字质量大检查,及时查处违法案件,坚决维护统计的严肃性。

为保证统计法规的贯彻实施,确保统计数字的准确、及时、全面地反映国民经济和社会发展的真实情况,为国家在宏观管理上提供真实可靠的决策资料数字。我们要结合年中或年终统计年报工作,积极开展以数字质量为重点的大检查,要坚定不移、旗帜鲜明地查处那些严重或比较严重地违反统计法规的人员、事件。特别是指标弄虚作假、虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的人员,以及侵犯统计机构、统计人员行使法定职权的人员,必须坚持实事求是,依法统计,同违反统计法规行为作坚决斗争、表现突出的有功人员,必须依法给予表彰、奖励。做到该奖的奖,该罚的罚,奖罚分明,以维护统计法规的严肃性和权威性,促进统计工作尽快走上依法统计的轨道。

(四)要不断完善统计法规体系,使统计法制建设更好地跟上市场经济新体制的要求。

《统计法》及其《实施细则》的颁布实施,为我国统计工作从“人治”到“法治”开创了新局面,标志着我国统计工作开始了有法可依的现代化进程。但是,应当看到,我国的统计法制工作还刚刚起步,现行的统计法规体系尚不完善。例如《广东省统计违法行为处罚办法》中,对违犯统计法受罚款,届时不交罚金的,又没有象违反审计法和物价政策那样规定由银行强制划款的较强硬措施,这些都有力地说明了我国现行统计法律法规存在不完备,条文不够具体,缺乏法律效力和约束力。以上这些问题,建议上级人大常委会、政府执法机关要进一步补充、完善,以便尽快建立健全一整套国家、地方和部门较为完备的统计法规体系,使统计法制建设日臻完善地跟上市场经济体制发展的需要。

(五)各级领导要以身作则,自觉守法执法,各部门要密切配合,齐抓共管,切实把统计工作纳入法治轨道。

各级领导和广大统计人员对贯彻实施统计法规负有重要责任。一个单位统计法规执行得好坏,关键是领导,实践证明“那个单位的领导能够认真学法、守法,坚持实事求是,带头执法,那里的统计人员一般是不敢违法的;反之,那里的统计人员就难以执法,俗话说:“上梁不正下梁歪”。为把统计法规贯彻执行好,首先要从领导做起,抓好领导的表率作用,要明确领导者的责任,把执行统计法规列入做为各级领导进行任期考核的内容之一,使各级领导都能做学法、守法、执法的带头人,为认真贯彻实施统计法规做好领导保证。

与此同时,各个部门还要密切配合,通力合作,积极支持统计法规的贯彻执行。统计法规是全面性的重要经济法律,它涉及到社会经济生活的各个方面,也涉及到有关部门、地方和领导利益,如果没各有关部门的相互配合,仅依靠统计部门自身力量是不够的,再好的统计法规也不能发挥应有的作用。因此,只有紧紧依靠人大和政府的领导,积极争取司法、监察、纪检等各有关部门的配合和支持,齐抓共管,才能有效地加强统计法制建设。

综上所述,只要抓好各级领导带头学法、守法、执法,各部门紧密配合,协同作战,广泛开展统计法规的宣传教育活动,提高广大干部群众的法制观念和执行统计法规的自觉性,强化统计执法检查机构,充分发挥统计的监督作用,积极开展统计数字质量检查,及时查处违法案件,认真总结经验教训,从以上几条主要途径,切实加强统计法制建设。我相信,统计法制建设是能够适应市场经济新体制的需要,是会对我国国民经济和现代化建设发生越来越深远的影响和重要作用的。

法制建设论文范文篇3

论文关键词:道德社会运行导向功能

新的世纪是一个剖新的世纪,知识创新、科技创新和制度创新的发展,对于思想道德领域提出了新的挑战。在建设社会主义市场经济的今天,我们不再将以善为核心的道德视为远离经济领域的非经济因素”。恰恰相反,道德观念的更新、道德活动的台理化可以对高科技占主导地位的社会运行起到越来越大的导向功能。

社会运行是指社会机制的各个部分发挥各自的功能,相互发生作用所导致的社会变化和发展我国当代著名社会学家郑杭生先生认为,社会运行的形式“表现为社会多种要素和多层关系之间的交互作用以及它们多方面功能的发挥”l】l。瑚‘。哲学角度上讲,它指的就是社会的变化与发展,而变化发展的原因,就是构成社会的各要素之间的相互作用。因为人是社会的主体,人的行为当然是社会各要素之间交互作用的内容。

道德是一种复杂的社会现象,马克思主义哲学理论认为所谓道德现象,就是指人类现实生活中由经济关系所决定,用善恶标准去评价,依靠社会舆论内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象”】1w可见,一般说来.作为一种社会现象,道德有复杂的结构和多重规定性,然而它在本质上是一种社会意识形态,是物质的社会关系的上层建筑‘.并非纯粹社会意识形态或社会观念。

社会运行有多重规定性,如运行状态的质和量的规定性、运行方向上的规定性等道德作为一种社会意识形态,能够对社会运行方向产生导向功能功能一般意义上是指功效与作用,导向功能是指对事物发展方向的引导功能=道穗的导向功能是指道德作为一种社会意识形态,向社会提供了一套善恶价值标准系统,能够对社会运行的方向起引导作用,是社会确立其运行方向的依据之一,但并不是唯一的价值导向系统,具体从以_卜几点阐明:

一、道德观念是引导社会运行的价值观念

人们一般认为,真菩美是最高层次的价值观念和标准正如张出年先生说,人们经常谈论价值,其中更根本的、基本的价值是真善美,“真为认识的价值,善为行为的价值,美为艺术的价值虽然人们普遍认为,善恶作为一个价值标准是关于社会道德领域的标准,但是无论从这个标准的来源.发挥作用的领域上看.都并不是这样狭隘的.孤立的价值标准,都是社会的综合标准。

f—J道德价值标准是在对各种社套关系的综夸反映基础上产生的

从道德起源来看,马克思主义理论既批驳了主观唯心主义的诸如良知良能、善良意志、自我意识等起源论,也批判了客观唯心主义认为道德是诸如理念逻辑、绝对精神等客观精抻的起源论.认为道德是客观的社会关系的产物.是客观的社会必然性的产物=正如列宁指出的那样:人们实践活动必须亿万次地使人的意识去重复各种不同的逻辑的格,便使这些格能够获得公理的意义。在这个基础上形成了“应当”、“善等这样一些指导人类行为的观念和准则。由此可见,马克思主义理论是肯定道德的客观起源基础的也就是说.道德产生于客观和社会关系,尤其是经济关系但是,作为价值观念,它毕竟不同于客观现实本身,客观事实本身一般地说无价值可言.道德的善恶观念的直接基础是列客观事实的认识:而对客观事实的认识也只是道德的基础.而不是善恶本身,认识的价值是特定的“当我们把真当作一种价值来理解时,是从一个特定的角度一主体在何种程度上接近于客体的角度,所看到的一种综合价值”】”,因此就真、善、美三个基本标准中真与善的关系来看.善并不是一种孤立的、单纯的价值观念和傍值标准,而是复合了真的标准是在对客观事实的一定认识的基础上,对“真”的回应一般的伦理学理论,只把它理解为人与人之间关系的价值,但是,如果我们从“善”的这种认识基础来看.“真不仅仅是对个人与整体之间的年4益关系的认识,它还包括对人与自然环境,宏观的社会各子系统,个人与个人等关系形式的认识。从内容上讲还包括对自然界各部分,人类社会的政治、经济、文化等各十领域的各个层面上的认识。因此,善不仅仅是一种关于个人行为的高尚与否的价值,而是一种反映各个社会领域的社会现象,调节各种社会关系的综合价值如果说,我们把奉献、重义轻利等当作善,是对普的狭义的理解的话,那么在对复杂的社会关系认识基础上形成的诸如公正、和平、保护环境等观念,是对善这个价值观念的更广泛意艾上的理解因此,存在着作为人生观、社会观,甚至世界观的善的观念,它在对自然界、人类社会及其各种关系等客观现象的一定程度的认识的基础上.为人类社会描绘出这样一种境界:人类与自然和谐统一,社会发展与人的发展和人格完善实现了,和谐统一,人类社会运行公正有序。

一二1道德价值标准在社套的各个领域都能发挥佧用

从价值系统发挥作用的领域来看,也是综合的价值标准道德作为社会的一种意识形式,有其系统的理论形式和其他存在形式。但是,道德意识和观念在社会中却没有特定的领域,“它遍及于人类生活的各个领域,挤身于人与人之间的各种社会关系渗透于每个社会成员的思想意识和行为举止之中”I2]聊。一切人的话动和关系,不管是个体形式的主体,还是群体形式的主体.都同道德有着这样那样的联系.都直接或间接地.或强或弱地拥有一定的“善.或“恶”1的价值。善恶本身并不是不证白明的抽象概念,何谓善,何谓恶,必须立足于利益关系的处理原则,才能确定其特定含义当然,就社会运行的机制而言,也有一些自发的机制.

所谓“自发机制是指依据一定的规律自然地、历史地形成的社会机制””如家庭机制的形成、原始社会中原始人群这种整合机制的形成等,都是自然规律或社会历史的必然性所导致的。随着社会的发展和进步,人们在-人识规律的基础上获得更大的自由人们的社会活动越来越多,因此,推动社会运行的人为机制就越米越多了=所谓人为机制是指人类根据一定的社会运行目标通过人们的主观努力而有意识地建立起来的社会运行机制。在促进人类发展的活动中,也意味着人娄将零担更多更大的道德责任我们应该认识到这样的事实,无论ff。么领域的能动的社会行为,在能动意识和行为产生之前人们往往自觉不自觉地要进行价值造择和权衡。这种造择和权靳所依据的价值系统往往是多方位的,往往包括广泛意义上的善恶价值系统。社会在进行经济模式改革时,必须考虑到这种新经济模式会不会带来负效应.如财富分配不均,两扳分化,妨碍公正等一系列的问题.这实际上是用“善”的价值系统在对经济活动评价的标准显然,道德这种提供价值观的作用决不仅仅是在经济领域中发挥,它甚至在社会的一切领域。部对人的能动的社会行为发挥着作用美国实用主义大师杜威认为大多数^已经十分习惯于相信,至少名义上相信,道德力量乃是一切人类社会兴亡的最后决定因素一一而宗教还曾经这样使许多人相信:宇宙的力量也和社会的力量一样,乃是受道德目的所调节的。现代英国激进哲学家尼尔森更明确指出,“革命必须服从道德反应,“必须更仔细斟酌社会是否发展到了需要革命的时期。这里要求把人们的道德反应’也充分考虑在内……如果理论同由于这个评价而引起的道德反应’相矛盾的话,理论就必须服从这个反应……用心等待恰当的时机……判断个恰当的时机的东西,就是‘道德直觉…[7I,PL5,不管这些哲学家的理论在实质内容上有多少不足之处.但在道德发挥作用的领域这个问题上跳出了狭隘的认识一展示出了道德在政治、经济、文化等领域的功能,从而肯定了道德在社会运行各个领域甚至整体运行中的价值导向作用。

二、道德活动是道德对社会运行发生导向功能的具体实施途径

道德活动,广义上讲指一切具有善恶价值的人的社会活动我们所讲的是狭义的道德活动,它实际上是人类各种社会活动中的一方面,固为在社会生活中专门的、纯粹道德意义上的活动几乎是不存在的所谓道德活动指的是人们从道德角度去分析社会现象,利用道德事件进行评价,并作出道德判断的活动正屉在这样的活动中,道德社会意识形态对社会生活、社会运行的导向功能和其他各方面的功能才得以发挥,因此,我们说,道德活动是导向功能得以发挥的具体实践途径。主要有两种形式:道德认识和道德评价

I一)道德认识是把握世界、认识社会的特殊方式

道德作为实践精神是一种价值,是道德主体的需要同满足需要对象之间的价值关系,需要是人类活动的巨大动力就社会整体来说,需要是社会运行的能源系统。在人类社会中存在着诸如物质需要和精神需要、生存需要和发展需要近期需要和长远需要等多种形式和性质的需要,这些需要在社会生活中得到恰如其分的调.社会运行才会正常而有序,呈现出良性运行状态,道德从整体利益和个人利益高度一致的角度出发,是认识各种社会需要是否协调的认识视角和工具在社会中,任何事情的发生都不是没有自觉意图,没有预期目的的。一定社会的道德总体上以价值标准的形式显现着这种社会意识形态所指向的社会运行的预期目的。因此,道德对社会对世界的认识是一种立足于一定价值观基础上的认识,是从人的需要出发,从特定的价值观出发来认识社会是否公正,社会运行的方向是否与人们的利益一致。因此,选种认识是道德对社会运行导向功能发挥的意识前提

l二】道德评价是对社会运行方向上的矫正

道德评价是人们在道德认识的基础上,立足于道德所规定的价值观对社会现象作出道德评判。道德平价一方面按照特定的规则进行,另一方面又创造出新的规范,制约引导着人们的行为和社会的运行。这些准则作为评价的产物,叉代表着评价主体的价值取向。评价将有无意义、有无价值、善和恶等等加之于评价对象,往往通过左右人们的态度和行为进而左右宏观的社会运行方向。道德评价的主要方式包括:个人言论风俗评价、舆论评价、理论分析评价等多种形式,其中对社会运行起到直接影响方式的主要是风俗评价、舆论评价和理论分析评价道德评价的目的并不仅仅是评价本身,它是从人的需要.尤其是整体利益出发,使社会运行从方向上符台它所维护的利益.

“道德就是通过形成特殊的社会秩序和准则来实现社会的稳定、和谐和发展的”。I。

三、正确认识道德对社会运行的导向功能

道德作为一种社会意识形态,自古以来,对社会的运行都发挥影响。传统社会中,统治者甚至提出“德治天下”的政治主张,体现了道德在传统社会中所发挥的重要作用现代社会是法制社会,但这并不意昧着道德就没有一点用处了,在当今的社会,仍然存在着许许多多的法律调节上的真空地带。如:社会上存在有法不依的现象以及有法不愿依的严重法律失灵现象,仍需要依靠道德的导向功能从而在道德提供善恶标准的基础上,形成守法、公平等一系列的原则和规范,去规范人们的行为,保证社会利益分配的公正性和台理性,使社会运行秩序得到道义上的保证。

法制建设论文范文篇4

党的十五大,将依法治国,建设社会主义法治国家,确立为我党领导人民治理国家的基本方略,这一理论的提出,是对邓小平法制建设思想的重大发展。二十几年来,我国法制的建设与发展,正是在邓小平法制建设思想的指导下顺利进行的,研究邓小平法制建设思想,对于认清我国现时期法治发展规律,明确法治建设方向,有着重要的理论和现实意义。本文的研究目的,旨在于通过深入地分析邓小平法制建设思想的形成条件,整体结构和主要内容,深入地分析我国法治发展的规律,为我国现时期建设社会主义法治国家提供系统的理论参考。

本文在写作中阅读了大量相关书籍和材料。在对邓小平相关论著认真研读的基础上,深刻地分析了邓小平法制建设思想的形成条件,创造性地对邓小平法制建设思想的整体结构作了充分的阐释,并通过对邓小平法制建设思想主要内容的详尽论述,明确了其对我国现时期建设社会主义法治国家的重要历史意义。同时,通过全文的论析,总结出邓小平法制建设思想对我国法治建设提出的基本要求。

通过本文的论证,我们看到,正是在邓小平法制建设思想的指导下,才有了我国二十几年来法制建设的飞速发展,才形成了安定团结的政治局面,才使得我国社会主义现代化建设事业大踏步地前进。他的法制建设思想无疑是我国社会主义建设的重要法宝,是我们过去和现在法治建设的重要指南,也是我们在今后法治建设中需要始终贯彻并不断发展和完善的重要理论武器。

主题词:邓小平法制法治

引言

关于邓小平法制建设思想,国内理论界的研究较多,但所使用的概念、阐释的角度多有不同,诸如“法制思想”、“法治思想”、“法律思想”以及“民主与法制建设思想”,从论述的内容上看,大都阐释了其法制建设思想的某一个方面,目前尚没有从邓小平法制建设思想的结构上深入地分析,理论上缺乏整体性论述。国外的部分学者,对邓小平法制建设思想虽也高度重视,但研究就更为有限。本文将对邓小平法制建设思想从总体上加以分析、论述,使我们清楚、明确地掌握邓小平法制建设思想的整体脉络,这对我国现时期建设社会主义法治国家有着重要的理论和现实意义。

研究邓小平法制建设思想,首先要明确“法制”和“法治”两个不同的概念。法制通常有三种意义上的理解。(1)是指国家的法律和制度,或法律制度的简称,这是从广义上、静态意义上理解的法制。

在此意义上,只要有国家制定法律和制度,便有法制,《中国法制史》和《外国法制史》这两门法学学科中的“法制”指的就是法律和制度。(2)是指按照依法办理来治理国家的一种治国方式、原则和制度,这是从狭义上、动态意义上理解的法制。在此意义上,君主专制和封建特权的社会制度下不可能实现“以法治国”,只有在民主的社会制度下,才能实现“以法治国”,故奴隶制国家和封建制国家没有法制,只有资本主义国家和社会主义国家才有法制可言。这种意义上的“法制”同“法治”含义相同。(3)是指由立法、执法、司法、守法、法律监督等各个环节结合起来协调运行的有机统一整体,这是从动态和静态相结合的意义上理解的法制。这种意义上的法制,既包括国家创制的法律制度,又包括法律在现实中的运行和实现的过程,且将立法、执法、司法、守法、法律监督等环节看作一个有机联系的整体。在此意义上,只有近代以来的国家,即资本主义国家,特别是社会主义国家才有法制。对法治的理解也有两种不同的含义:(1)是指中国古代法家提出的治国主张。源于春秋时期管仲、子产、邓析等革新家的思想,经战国时期李悝、商鞅、慎到、申不害等发展,至韩非时集其大成,秦始皇以其为立国指导思想,大力推行。(2)是指西方政治家、法学家提出的严格依照法律治理国家的一种治国方式和理论思想。西方的法治思想最早是由古希腊的亚里士多德提出的,其主张建立以资产阶级为主体的共和政体,反对一人专制和“贤人政治”,与人治相对立。这种思想为近代启蒙思想创立民主与法治理论奠定了思想基础,代表人物是法国的启蒙思想家卢梭。他们主张依法治国,并把法治与民主联系起来,提出主权在民,宣称法律至高无上,法律面前人人平等,为资产阶级反对封建特权,夺取资产阶级革命的胜利提供思想武器。现代法治是与民主密切相关的,它除了强调以法治国,还注重对国家权力的限制和制约,以极大限度地保护公民的民主权利。[1]

应当说,邓小平在其论著中所使用的“法制”的概念,在不同的时期体现了上述法制的第(1)种含义和法治的第(2)种含义,为了阐释的便利,本文在论述中所使用的法制即为其第(1)种含义,使用的法治为其第(2)种含义,而对邓小平关于“法制”思想的整体性论述,称为邓小平法制建设思想。

一、邓小平法制建设思想的形成条件

任何思想的形成和发展都有其历史、现实根源。邓小平法制建设思想是邓小平理论的重要组成部分,它是伴随着邓小平理论的形成而逐步完善的。它的形成同样有着深刻的理论与实践、历史与现实的条件,具体表现在以下四个方面:

第一,马克思列宁主义、思想中关于社会主义民主与法制建设的理论为邓小平法制建设思想的形成奠定了理论基础。

马克思和恩格斯一起共同创立了历史唯物主义法学理论体系,实现了法学发展史上的伟大革命。1848年到1883年,恩格斯在直接参加无产阶级革命斗争的过程中,进一步分析批判了剥削阶级法律制度,论证了建立无产阶级革命法律制度的历史必然性和具体途径,更加深入地阐明了法的本质和运动规律。从1883年到1895年,恩格斯继承马克思的遗志,更加全面、系统地阐发了马克思主义的法律观,在斗争中捍卫和发展了他们的法学理论。马克思、恩格斯在自己的理论中只是阐明了法的起源、法的本质以及法与经济基础和上层建筑中其他现象的关系等基本理论问题,对于在社会主义国家中如何建设法制并没有提出具体、系统的观点,但为社会主义法制的形成和研究奠定了坚实的基础,并为后人提供了广阔的研究空间。

1917年俄国十月社会主义革命的胜利和苏维埃政权的建立,则为社会主义法制的产生创造了前提。从苏维埃政权建立的第一天起,列宁就十分重视社会主义法制建设工作。在列宁的参加和指导下,苏维埃政权颁布了一系列法令和决议。其中,1918年颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法》则为社会主义法制的建设奠定了重要的基础。列宁还创造性地提出了关于社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督等一系列崭新的理论,极大地丰富了马克思主义法学宝库。为我国法制建设提供了宝贵的理论和实践经验。

以为领导核心的中共第一代领导集体,是我国社会主义法制建设的开创者,他们从理论和实践上奠定了社会主义法制的基础。早在1949年9月召开的中国人民政治协商会议上,就通过了《中华人民共和国第一次政治协商会议共同纲领》,这个纲领在一定时期内起到了临时宪法的作用,是当时中国人民的大宪章。新中国成立后,曾设想在中国建立一个比较理想的法制国家,并为此做出过巨大努力。1954年,亲自领导制定了新中国第一部宪法,强调了宪法应具有极大的权威性,并指出:“用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚明确和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”同时,他还强调指出:“一定要守法,不要破坏革命的法制。”[2]1956年,刘少奇在党的八大的政治报告中讲到“国家工作中的一个重要任务,是进一步扩大民主生活,开展反对官僚主义的斗争。”后来他又讲到“国家工作中的迫切任务之一,是着手系统地制定比较完备的法律,健全我们国家的法制。”[3]

邓小平法制建设思想与马克思列宁主义、思想中关于社会主义法制的论述是一脉相承的,从邓小平的法制建设思想中我们可以看到,他对于马克思、恩格斯的法制理论有着深刻的理解。例如,他在后来强调法制对经济建设的重要性问题上,就是对马克思、恩格斯关于法与经济基础论述的现实阐述,是对马克思、恩格斯法制理论的现实补充。对于列宁的建国法制理论,邓小平结合我国实际情况给予了大部分的肯定,并吸收、借鉴了其合理部分。他的许多论证,诸如社会主义民主和社会主义法制、立法思想、经济法制思想等都是对列宁法制建设思想深入阐述和合理借鉴。对于以为核心的中共第一代领导集体所完成的我国法制建设工作,邓小平是持批判地继承态度的,既肯定和继承了其合理成分,同时又将一些错误予以及时的纠正。例如在邓小平指导下制定的我国82年宪法,就是对54年宪法的肯定,对75年、78年宪法的错误思想的纠正。

可以说邓小平法制建设思想是在充分继承了马克思列宁主义、思想中关于法制建设的理论的基础上结合当代中国社会实际发展起来的,是对马克思列宁主义、思想的再创造。

第二,建国以后我国法制建设正反两方面的经验和教训,成为邓小平法制建设思想形成的历史依据。

新中国成立以后,以为领导核心的中国第一代领导集体,面对中国法制基础薄弱、人们法制观念淡薄的历史和现实情况,将法制建设提上了议事日程。1950年4月30日,我国颁布了《中华人民共和国婚姻法》,这是中华人民共和国成立后颁布的第一部法律。1954年9月20日,由全国一亿五千万人参与讨论和制定的《中华人民共和国宪法》在第一届全国人民代表大会上得以通过,国家根本大法的诞生为中国法制的发展和完善奠定了基础。但是从50年代后期开始,由于党和对国际国内形势估计的失误,加之对社会主义建设的理论准备不足等原因,党的指导思想陷入了“左”倾,并逐步走向极端。阶级斗争被盲目扩大化,同时社会上个人崇拜、个人专断之风盛行,法律形同虚设。十一届三中全会后,以邓小平为核心的中共第二代领导集体科学地总结了建国以来法制发展的正反两方面经验教训,这就成为邓小平法制建设思想得以形成的历史依据。

第三,改革开放和工作中心的转移为邓小平法制建设思想的形成提供了现实条件。

十一届三中全会以后,我们党把工作中心转移到经济建设上来,我们在坚持公有制为主体的前提下,允许多种经济成份并存,并大力发展社会主义市场经济,适度地进行宏观调控,增强市场竞争活力。改革开放20年来,我们逐步地形成了具有中国特色的社会主义发展模式,市场经济的发展需要有健全的法律制度加以保障,需要有法律将已有的改革成果固定下来,同时市场经济的建设是全方面的建设,涉及社会的各个领域,各个领域的改革和调整都需要在法律的指导下有序地进行,社会迫切地需要健全的法制。这就为邓小平法制建设思想的形成提供了良好的现实条件。事实证明,邓小平法制建设思想的形成也正是随着改革开放和经济建设的发展在实践中逐步形成的。

第四,国际法制日渐趋同的大趋势,是邓小平法制建设思想形成的时代背景。

随着世界政治、经济局势的不断发展变化,和平与发展成为当代世界的两大主题。在各国谋求经济发展,以促进世界经济一体化的同时,各个国家以及各种国际经济组织都在加强立法,以更好地促进和保障经济的发展。世界经济一体化的趋势,使得各国的法制建设与发展也在谋求平衡和统一,只有各国法律的相互融通才能更好地促进各国经济的相互往来。党的十一届三中全会以后,我国进行改革开放,经济、文化等各个领域与国际的交流日益频繁,这就要求我们在加强自身法制建设的同时,努力谋求法律与国际接轨。在这样的大的时代背景下,我国法制建设的任务越发显得艰巨,这就需要一个系统、完善的法制建设思想对我国法制建设总的发展加以指导,以避免法制建设与发展中的盲目性,这就成为邓小平法制建设思想形成的时代背景。

正是在这样的条件下,以邓小平为核心的中共第二代领导集体不断在实践中探索、创新,逐步形成了富有中国特色的社会主义法制建设思想。

二、邓小平法制建设思想的基本结构

在邓小平的法制建设思想中,始终贯彻着“解放思想,实事求是”的精神,同时矢志不渝地坚持“一个中心,两个基本点”的法制建设基本原则。在这样一个基本精神和基本原则的指导下,邓小平对我国法制建设的诸多问题作了精辟的论述。从总体上看,他的法制建设思想主要包括了两个层次,一个是社会主义法制思想;一个是法治思想。在改革开放之初到二十世纪中后期,我国法制建设比较薄弱的情况下,邓小平集中提出了一系列加强社会主义法制建设的思想,阐明了社会主义民主和社会主义法制建设的理论,并对社会主义法制建设提出了根本性的要求。在我国大力加强法制建设,法制与民主建设逐步成熟的同时,尤其在二十世纪九十年代以后,邓小平又将法制建设的思想提升到一个新的高度,将传统的“法制”升华为现代意义上的“法治”,从而为我国“依法治国”方略的确立奠定了坚实的基础。从法制到法治的变化,是邓小平对我国法制建设的重大贡献,他为我国社会主义的建设和今后的发展提供了广阔的前景。

(一)邓小平法制建设思想的理论精髓

解放思想,实事求是马克思列宁主义的精髓,是思想的精髓,同样也是邓小平思想的精髓。在邓小平法制建设思想中当然也始终贯穿着这一理论精髓。解放思想,实事求是对于我国的法制建设提出了诸多的内在要求:

首先,解放思想,实事求是要求在社会主义法制建设中要充分认识我国社会的实际情况,认清法制的本质,批判地吸收一切可吸收、利用的合理因素,建立符合国内、国际实际情况的社会主义法律制度。法制建设应当反映我国现实的政治、经济情况,要尊重我国的历史传统,要考虑到人民的生活习惯。做到法律的制定能够反映出真实的社会实际,能够真正地为调整社会主义的社会关系服务。从本质上看,法制建立在国家制度基础上,是国家制度的一个方面,因此它与专制不相对立,不与国家的形态相对立。此种情况,决定了我们对于资本主义法制建设中的合理部分可以结合我国的实际情况,区别地予以吸收,以完善我国的法律制度。这就要求在我国的法制建设中,对于国外的先进经验要大胆地解放思想,要充分地实事求是。

其次,解放思想,实事求是要求在我国法治的建设历程中,充分认识法治本质的基础上,广泛发扬社会主义民主,依法治国、依法治党、依法行政,树立法律的绝对权威。法治是建立在广泛的民主之上的,建设社会主义法治国家,重要的是要营造出一个民主、宽松的社会环境,使民主广泛地、真实地深入到人们的政治生活,经济生活以及社会生活中去。在这一过程中,最大的困难就是长期闭锁门庭导致的对世界先进的法治文明成果的戒惧,几千年的封建人治思想还在我国一定范围内持续。要清除这些障碍,就要在全党、全民中进一步解放思想,在学习、借鉴世界法治文明基础上建设有中国特色的民主制度;同时更要坚持实事求是,用反映社会发展规律的法律作为判断是非曲直的客观标准,排斥人治思想的干扰,树立法律的权威地位。

再次,解放思想,实事求是要求司法机关工作人员做到司法公正和程序正义,准确地适用法律,审理案件,保护公民的合法权益,追究一切违法、犯罪行为。在审理案件中,对于不同的案件,要区分不同的性质,分别予以对待。审理民事、经济案件,要注意使用调解的方式来解决人民内部矛盾;审理行政案件,要认识到原告、被告之间在实体上存在着管理与被管理的特殊关系,敢于否定行政机关的违法行为,树立人民群众纠正违法行政行为的信心,更好地督促行政机关依法行政;审理刑事案件,不仅要靠“严打”,还要注意教育、感化和挽救。维护社会的稳定,不单要着眼于打击犯罪的数量,还要从大局考虑,努力从教育、改造入手来避免犯罪和减少犯罪。

最后,解放思想,实事求是要求国家加强法律的宣传和引导,普遍开展法律、法治社会教育,不断增强社会公民的法律、法治意识。法制的建设是一个系统工程,是长期的,要加强法律人才的培养,促进人们法制观念的提高。从长远的角度看,重要的是要从“娃娃”开始。在当前,当务之急是要加强干部的教育,特别是领导干部的教育,使之正确、完整地把握国家法制建设的精神实质,依法行政,最终实现依法治国。

(二)邓小平法制建设思想的基本原则

在邓小平法制建设思想中,始终贯穿这样一个基本原则,那就是“一个中心,两个基本点”。纵观我国二十几年的法制建设与发展,无论是在中央还是地方的立法和司法实践中,无不体现了这一原则的具体运用。“一个中心,两个基本点”这一新时期的基本路线,作为邓小平法制建设思想的基本原则有着深刻的内涵和重要的现实意义。

第一,法制的建设与发展必须坚持以经济建设为中心。

在人类社会发展过程中,法律从来就是一切统治阶级用以调整社会经济关系的重要手段。十一届三中全会以后,全党和全国人民把注意力和工作中心转移到社会主义现代化建设上来,开始了我国社会主义建设的新的历史时期。这就需要发挥法律调整经济关系的重要作用,将保护经济建设顺利进行作为法制发展的首要目的,以经济建设为中心成为法制发展的重要原则。只有在法制的建设与发展中坚持以经济建设为中心,才能使法制为社会主义现代化建设提供良好的社会环境。法制的建设与发展不应当是盲目的、随意的,应有计划,有意识地进行。而这种计划性、意识性就应该体现我国现时期的基本路线。社会主义经济建设的进行,牵动着整个社会的各个领域,即带动各领域的共同发展,同时也受到各领域发展的制约。要保障经济建设的顺利进行,就要以法制来确立一个有序的社会环境。这种社会环境的确立应当照顾到整个社会的各个领域,但有一个前提,必须以经济建设为中心。例如我国有关知识产权法律制度的发展和完善,一方面保护了智力劳动的成果,促进了文化事业的发展;而另一方面也推动了经济的发展。《商标法》即确立了商标专用权的保护,同时又营造了正当竞争的良好市场环境。法制的建设与发展坚持以经济建设为中心,可以将党和国家发展经济的重大战略方针和政策以法律的形式确立下来,使之规范化、条文化,便于操作,并赋予它们普遍的约束力,以国家强制力保证其贯彻实施,这样可以更好地保持社会主义现代化建设战略目标的连续性和稳定性,保障社会主义现代化建设的顺利进行。

第二,法制的建设与发展必须坚持四项基本原则。

坚持社会主义道路,坚持人民民主专政,坚持党的领导,坚持马克思列宁主义、思想,这四项基本原则是我们的立国之本,也是邓小平法制建设思想的重要原则。法制的建设与发展必须坚持四项基本原则的重要性主要体现在:一方面,只有坚持四项基本原则,才能保证我国的经济建设沿着社会主义方向和道路健康发展。我国的社会主义现代化建设是马克思主义与我国社会主义初级阶段实际相结合的具体实践,只有保证其社会主义方向,才能充分发挥社会主义优越性。而这种实践活动要有社会主义法制的保证才能顺利进行。在法制的建设与发展中只有坚持四项基本原则,才能制定出符合社会主义要求的法律,在社会主义法律所营造的社会环境中才能使我国经济建设矢志不渝地朝着社会主义方向和道路健康发展。邓小平曾深刻指出,决不允许在坚持四项基本原则这个立场上有丝毫动摇,“如果动摇了这四项基本原则中的任何一项,那就动摇了整个社会主义事业,整个现代化建设事业。”[4]另一方面,只有坚持四项基本原则,才能使法律切实地反映全体人民的意志和利益。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民真正实现了当家做主,而四项基本原则正是人民当家做主的根本保证。在我国,要使作为反映统治阶级利益的法律反映全体人民的意志和利益,就只有坚定不移地坚持四项基本原则。

第三,法制的建设与发展必须坚持为改革开放服务。

改革开放是我们打破闭关锁国,增进国际交流,吸引外资,学习外国先进技术、管理经验的重要手段,是我国的基本国策。邓小平指出:“我们把改革当作一种革命,”,“无论是农村改革还是城市改革,其基本内容和基本经验都是开放,对内把经济搞活,对外更加开放。”,“要实现四个现代化,就要善于学习,大量取得国际上的帮助。要引进国际上的先进技术、先进装备,作为我们发展的起点。”[5]在改革开放的过程中必须有法制的建设与发展作为保障,用法律将改革的成果固定下来,才能更好地实行改革,进行开放。在我国改革开放之初,许多外商有意来我国投资,但由于当时我国还没有制定有关保护外国人投资的法律,以至许多外商担心政策会变,不敢进行投资,有的外商虽进行了投资,但数量和规模都很有限。直到我国相继制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等相关法律,才打破这一僵局,来华投资的外商越来越多,规模越来越大。这种实践充分证明,只有在法制的建设与发展中始终坚持为改革开放服务,才能使改革开放深入进行,收到良好的效果。

(三)从“法制”到“法治”的转变

在邓小平的法制建设思想中,虽然在绝大多数情况下他使用了“法制”一词,极少使用“法治”这一概念,但分析其具体环境和精神实质,我们能深切地感受到,在他所使用的“法制”一词中是包含了法制和法治两种不同含义的。邓小平将传统的“法制”升华为现代意义上的“法治”,这使我国的法制建设进入一个新的境界,达到一个新的高度。从“法制”到“法治”的转变虽然仅一字之差,但其所根源的社会的政治、经济以及文化的基础却是天差地别。其所标志的一个国家的文明进步程度也是不可等同视之的。传统的“法制”与现代的“法治”有着迥然不同的含义:

首先,二者所赖以存在的基础不同。法治必须以国家的民主为前提和基础。没有民主就没有法治的成活土壤。法治是与任何形式的专制相对立的,是民主的具体贯彻和执行。法制却不需要以民主为前提和基础,它只需要建立在一定的国家制度基础上。法制的存在并不需要民主,使得它与各种专制并不相互排斥,而且还可以建立在专制的国家制度之上,从而与民主相互对立和排斥。

其次,二者的性质明显不同。法治是一种治国方略、治国体制和治国机制。它的性质与人治针锋相对,格格不入。厉行法治,就是要从根本上确认和实施“法律至上”的原则,确立法律的最高权威,从而排斥人治,排斥权大于法、言大于法或者领导人的意志高于法律的现象。法制从性质上讲,只是一国的基本制度,是相对于政治制度、经济制度而言的法律制度。作为一项制度,它并不针对于人治,因此并不排斥权大于法,将领导人的讲话作为“法”而至于权威的地位,这并不与法制相悖。

再次,二者所治理的内容、对象和范围均有所不同。法治所治理的内容、对象和范围是广泛的,在法律至上的情况下,几乎整个国家的各个领域都被法治所涵盖。处理、解决任何事情的标准不是个人的意志或什么领导人的讲话,而应当严格以法律为标准。而在我国有几千年的封建专制统治传统的国家,厉行法治所针对的对象首当其冲的便应当是各级领导干部。要用宪法和法律规范各级机关和各级领导干部的行为。而在此基础上,其次才是规范社会运行和社会公民的行为。法制的内容、对象和范围相对狭小,作为一定阶级所确立的法律制度,主要针对的对象是社会的普通百姓,主要内容表现为“治民”。

以邓小平为核心的中共第二代领导集体,在对历史深刻反思的基础上,认识到这一将人治发展到极端的历史时期的沉痛教训,在大力健全社会主义民主与法制的基础上,开始逐渐明确地提出要实行法治,反对人治。早在1978年邓小平在提出加强社会主义民主法制建设思想的同时,就开始表达了法治的思想。他指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]这就表明了法律要上升到高于领导人的意志的权威地位。在法制建设逐步完善的情况下,邓小平进一步明确提出要实行法治,反对人治。1988年9月,邓小平在会见外宾时说:“我有一个观点,如果一个党,一个国家把希望寄托在一两个人的威望之上,并不很健康。那样,只要这个人一有变动,就会出现不稳定。……我认为过分夸大个人作用是不对的。”1989年6月16日,邓小平在与几位中央负责同志谈话时指出:“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的。不出事没问题,一出事就不可收拾。”三个月后,邓小平在会见李政道教授时又说:“我历来不主张夸大一个人的作用,这样是危险的,难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题。”[7]

在这一时期,邓小平法治思想的提出,并不是盲目的,它已经具备了相应的现实条件,也可以说邓小平法治思想的提出正是顺应了历史的潮流。这主要表现在:

第一,厉行法治的经济基础已经基本具备。法治的形成离不开一定商品经济形式作为其生长的土壤和发展的动力,现代法治必须建立在商品经济的高级形式——市场经济的基础上。经过改革开放,伴随着《民法通则》的颁布和相关经济法律制度的确立,我国的市场经济的规模已经基本形成。原有的权力垄断经济所赖以存在的计划经济体制已经不复存在,人治也就失去存在的现实基础。

第二,厉行法治的政治基础已经形成。法治与人治的重要区别,就在于法治必须建立在民主政治基础之上。现代民主政治的实质是人民管理国家和社会事务,实现当家作主的政治制度。虽然在建国后我国实行了社会主义的民主,但早期的民主政治仅局限在民主方法或民主作风之上,并没有把它提高到具体的政治制度层面来认识。改革开放后,在市场经济的建设过程中,我国的民主政治的飞速发展,法律制度的逐渐完善,政治体制的不断改革,使人民的民主得到空前的发展,民主的政治制度也得到空前的发展,为厉行法治奠定了坚实的政治基础。

第三,厉行法治的社会观念基础已经初步形成。随着改革开放的深入进行,政治、经济民主的不断深入,在全民中传统的人治观念开始淡化,对西方先进民主思想的接受,使得人们在寻求个性发展的同时,不断要求民主在全社会的各个领域内得到实现,人们的民主观念得到空前的提高,厉行法治的观念基础也已经初步形成。

三、邓小平法制建设思想的主要内容

(一)关于社会主义民主和法制的思想

邓小平同志多次阐述了关于发展社会主义民主和健全社会主义法制的思想,将其作为党在十一届三中全会以来的路线、方针、政策的重要内容,并且一再强调要坚定不移地贯彻执行。

社会主义民主和法制的建设与发展对社会主义现代化建设有着深远的意义。社会主义现代化建设是全面的建设,涉及政治、经济、文化等诸多领域,民主和法制就是其中的一个重要方面。在经济建设的同时没有充分的民主和健全的法制是不行的。正如邓小平同志所说:“为了实现四个现代化,必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”[8]只有这样才能使社会主义现代化建设得到稳定、协调的发展,使社会主义社会得到全面发展和全面进步。民主和法制与现代化建设是密切统一的,民主和法制在整个社会主义现代化建设的总体布局中具有重要的战略地位,建设高度的民主和健全的法制是社会主义现代化建设的重要目标和根本任务之一。

社会主义制度必须靠社会主义法制来保障。1979年邓小平就提出把建立完备的社会主义法制作为保证社会主义现代化建设事业顺利完成的一项重要任务,他指出:“我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期。我们要在大幅度提高社会生产力的同时、改革和完善社会主义的经济制度和政治制度,发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”[9]他的这种提法是经过深思熟虑的,有着深刻的历史原因和现实意义,是对中国社会主义革命历史经验教训的科学总结。无产阶级夺取政权之后,到底应该建立一个什么样的“法制”制度,以及如何运用这种“法制”制度充分保证人民政权的民主、稳定、繁荣和发展,在世界各国社会主义的实践中,一直没有得到圆满解决。“法制”始终没有被放在应有的重要地位,以至造成了很多无法挽回的严重失误和挫折。在我国历时十年之久的“”对国家、对社会主义制度和人民生命财产都造成了不可估量的损失。正确地总结“”的教训,找出从根本上防止“”再发生的办法,是保证我国今后的社会主义建设长治久安的关键。邓小平对此作了深刻的阐述:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像同志这样的伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制,同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”邓小平进一步得出结论:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色。”[10]邓小平在这里指出的政治制度、领导体制问题实际就是一个法律制度问题。他开始思考怎样从建立健全社会主义法制入手,防止和避免“”那样的错误重演,保证国家的政治生活按照健康的轨道运行和发展。他说:“我们现在研究避免重复这种现象,准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。只有这样才能解决问题。”[11]邓小平这里所说的就是只有以社会主义法制作保障,才能解决社会主义制度自身健康发展的问题。为此,邓小平再次向全党重申:“要继续发展社会主义民主,健全社会主义法制,这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针,今后也决不允许有任何动摇”,[12]为我们运用社会主义法制来保障社会主义制度的巩固和发展指明了方向。

社会主义民主和社会主义法制相互依赖、相互促进,具有不可分割的联系。邓小平在1978年12月中央工作会议上第一次指出:“为了保障人民民主,必须加强法制”,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1980年12月,邓小平再次强调,“社会主义民主和社会主义法制是不可分的”,“要制定一系列的法律、法令和条例,使民主制度化、法律化”。[13]邓小平在这里清楚而准确地表述了社会主义民主与社会主义法制的关系。社会主义的民主是社会主义法制的基础、目的和本质要求,社会主义法制是社会主义民主的基本保障;没有社会主义的法制,民主就没有保障。没有社会主义的民主,社会主义的法制也就失去了自身存在的意义。二者都是紧密联系在一起的。邓小平要使“民主制度化、法律化”的思想,就是强调要通过各种法律、法规把社会主义民主的各个方面用法律形式全面、具体地确定下来,依靠法制保证社会主义民主。第一,要在国家根本大法上对人民民主制度加以严格确立。“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利,享有充分的公民权利,要使各民族真正实行民族区域自治,要改善各级人民代表大会制度”。[14]宪法是对人民民主的最基本也是最权威的保证。第二,要对公民的各项民主权利做法律上的规定。要切实保障全体人民的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督,“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权利,享有各项公民权利”。[15]第三,要建立监督机制以确保人民民主权利不受侵犯。为了使人民能真正充分地行使民主权利,邓小平还提出了“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部”。然而,民主通过法制确立下来,就不是任意的,必须在法律允许的情况下行使。邓小平多次批判那种不要法制,不受法律约束的无政府主义和极端民主化。

阐明了民主自由权利必须依法进行的思想。1979年在党的理论工作务虚会议上的讲话中,针对当时一些社会现象,邓小平指出:“有个所谓‘解冻社’,发表了一个宣言,公开反对无产阶级专政,说这是分裂人类的,我们能够允许这种公开反对宪法原则的‘言论自由’吗?”民主和法制是不可分的,“要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的,没有健全的法制也是不行的。”“民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好象两只手,任何一只手削弱都不行。”[16]这些论述是邓小平在新时期的历史条件下关于民主和法制建设的纲领性表述,说明了社会主义民主和法制建设的方向是从人治走向法治,努力实现民主制度化、法律化。

(二)关于社会主义法制建设的基本要求

邓小平关于社会主义法制建设与发展的重要贡献之一就是提出了我国法制发展的基本要求,即“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”这十六字方针。这是邓小平在十一届三中全会召开前的中共中央工作会议上提出的,他指出,要加强法制,使民主制度化、法律化,做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”[17]这十六字方针对我国法制建设的主要领域都提出了基本的要求。有法可依是对我国立法工作提出的基本要求;有法必依是对全体社会公民守法的基本要求;执法必严和违法必究是对行政执法机关和司法机关的基本要求。关于有法可依,有法必依下文的论述中将有所涉及,这里只重点阐述一下执法必严和违法必究。

执法必严要求执法机关和执法人员必须严格按照法律规定,行使国家和人民赋予的行政执法权和司法权,克尽职守,执法如山,不徇私枉法,不放任任何违法行为,真正树立法律的权威,维护法律的尊严。一部好的法律能否发挥出良好的规范作用,这其中严格执法是一个决定性环节。没有严格的执法,法律就成为一纸空文,没有任何意义。执法必严要求在执法的过程中正确适用法律,准确把握立法宗旨,做到客观、公正、准确、及时。这是妥善处理敌我矛盾和人民内部矛盾所必要的。只有严格执法,才能很好地打击一切破坏社会主义政治、经济制度以及危害人民生命、财产安全的刑事犯罪,为社会主义现代化建设营造安定团结的政治局面;只有严格执法,才能及时、公正解决人民群众之间的各种纠纷,避免人民内部矛盾的扩大,使全体人民团结一致进行社会主义现代化建设。

违法必究要求司法机关对于一切违法行为都要依法追究法律责任。这是加强社会主义法制建设的根本保障。社会主义法律不承认任何等级的特权。我国《宪法》第33条第2款明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这就是说,在我国不因违法者的性别、民族、种族、身份、地位等的不同而有差别待遇,在法律面前只有守法和违法之分,一切违法行为都应受到法律的追究。法律的作用最主要体现在两个方面,一方面是对违法者予以惩罚和教育;一方面是保护大多数守法者的合法权益。只有对一切违法行为依法追究,才能更好地体现法律的惩罚、教育作用,同时也就更多地维护了守法公民的合法权益,这二者是密切相关的,统一起来,就要求在法制的建设与发展中做到违法必究。

“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”这十六字方针所提出的四方面要求是互相联系,辨证统一的,四个方面相互促进,缺一不可,它们共同构成加强社会主义法制建设的基本任务。没有健全的立法,守法、执法和司法就没有依据;没有一切公民的守法,立法的效用和执法、司法工作就会受到影响;没有严格的执法和司法,法律的权威就不足以树立,守法也就失去了有力的保障。实践证明,邓小平提出的这十六字方针,已经成为我们党和国家在新时期加强法制建设的长期指导方针。

(三)关于正确处理党的领导与法制的关系

邓小平明确指出,正确理解和处理好党的领导和法制的关系是民主法制建设的关键。一是应当明确社会主义法制建设要在党的领导下进行,在社会主义国家里,共产党居于执政党地位,在维护社会主义法制的尊严,保证法律的实施方面,具有特别重大的责任,党领导人民制定宪法和法律,也领导人民遵守和执行宪法和法律。二是指出法律范围内的事应该由国家和政府管理,过去,法律范围的事,党管的比较多,这是由于当时司法部门不完备,法制不太健全,党管还是可以的,在法律逐渐完备后,政府也健全了司法部门,这种情况下还由党直接管就不合适了,必须做相应的转变。因此,邓小平于1986年6月28日在政治局常委会上明确提出这一问题,他强调说:“党要管党内纪律问题,法律范围的问题应该由国家和政府去管。党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念。”[18]三是党要严格按照宪法和法律办事,在宪法和法律的范围内活动。党能否模范地维护宪法和法律的权威和尊严是实行社会主义法制的关键。如果党的活动不受宪法和法律的约束和制约,健全社会主义法制是根本不可能的。邓小平再次重申:“全党和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事”,党员“人人有依法规定的平等权利和义务,谁也不能占便宜,谁也不能犯法。”[19]四是党要保证司法部门依法独立办案。邓小平认为各级党委领导的第一条就是要保证法律生效、有效,特别强调“不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查、司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何人都不能逍遥法外”。[20]司法部门独立行使职权也就是按照党和人民的意志行事,丝毫不是脱离党的领导。相反,各级党的组织都应把保证法律的有效实施,保障司法机关独立行使职权作为自己的重要工作。邓小平还提出,“要大力加强政法、公安部门的建设和工作,提高这些部门人员的政治素质和业务素质。”[21]这些都体现了党对司法工作的政治领导。邓小平关于党要保证社会主义法制有效实施的思想,为我们在新时期里处理好党和政府,党和宪法、法律的关系,全面加强社会主义法治建设指明了方向。

(四)关于经济法制思想

邓小平经济法制思想是其法制建设思想中的一个核心内容。“国家和企业,企业和企业、企业和个人等之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决”,“我们要有两手,一手就是坚持对外开放和对内搞活经济的政策,一手就是坚决打击经济犯罪活动”。[22]邓小平经济法制思想概括起来主要包括三个层次的含义。

第一,经济活动要法制化。企业与政府之间长期是政企不分,政府干预太多,企业的权利义务关系不明;而企业内部职工责、权、利不分,实行平均主义,职工积极性不高;再者企业产品的生产与销售、价格的制定等企业自主经营活动受着各方面计划指标的限制,最终导致了国有企业高成本、低效益的运行。邓小平高瞻远瞩地提出企业权利义务关系及其自主经营活动法制化的思想,为我国经济体制改革指明了方向,后来邓小平提出社会主义也可以搞市场经济的理论,逐步实现了社会主义经济活动法制化的构想。

第二、严厉打击经济犯罪的思想。随着改革开放的进一步发展,经济生活领域出现大量贪污、腐败现象。惩贪治腐关系着人心向背,关系着我们经济生活能否健康发展,也关系着社会主义事业的兴衰成败。对于经济犯罪,邓小平态度是十分明确的,一方面打击经济犯罪决不手软,一方面“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”1985年我国对经济犯罪实行了严打,营造了良好的经济环境。

第三,进行全面的综合治理,创造安定团结的有利于经济发展的社会环境。安定团结的社会环境是社会主义现代化建设顺利进行的重要保证,“使用国家的镇压力量,来打击和瓦解各种反革命破坏分子、各种反社会主义分子、各种严重刑事犯罪分子,以便维护社会安定,是完全符合人民群众的要求的,是完全符合社会主义现代化建设的要求的”。[23]

(五)关于立法

邓小平认为,在新时期,社会主义法制建设的当务之急是加强立法,不断完善立法是健全社会主义法制的前提。他在提出中国法制建设十六字方针中,把有法可依,即立法放在首要的位置。当代社会主义的实践证明,加强立法工作做到有法可依,这是治国安邦的一个重要前提,有法才有序,无法则国乱。关于立法,早在1978年邓小平就曾指出:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。……现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待‘成套设备’。总之,有比没有好,快比慢好。”[24]

邓小平关于立法的思想主要表现了以下几方面精神:第一,立法步伐要加快。经济建设的发展,政治体制的改革,都需要法律的维护,没有快步伐的立法,是不能满足日新月异的社会变化的。第二,立法质量要保证。虽然立法速度要加快,但是重要的还是要保证立法质量。随着社会的发展和进步,法与人们的生活越来越息息相关,甚至直接影响人们的生活和社会秩序。因此必须要保证立法的质量。法律条文要清晰、明了,不能模糊不清、晦涩难懂。虽然一部法律不可能永久地一成不变,随着社会的发展都要经过适当的修改或重新制定,但这并不是说立法是可以草率行事的。仍然要在保证质量的情况下,保证新制定的法律在一段较长的时间内保持相对的稳定。第三,立法方法要灵活,地方立法要敢于先行一步,先行实验。立法虽然是一件极具严肃性的工作,但也不应当墨守成规,要结合新形式、新政策,灵活调整。从立法技术上看,在我们这样一个庞大的国家要制定一部全国通行的法律是较为困难的,而对地方来讲,法的适用范围要小得多,立法就相对容易得多。因此,某些法律在全国还不能统一制定的情况下,地方立法要大胆地先行一步。这样一方面有利于针对地方特殊情况,解决地方问题;另一方面也可以为全国立法积累经验,提供参考。第四,立法方式要民主、公开。法律作为统治阶级意志的体现。在我国必然要反映全体人民的利益和意志。只有在立法中充分发扬民主,实行公开,才能使人民的利益和意志得到充分的体现。法律制定出来也更便于人们去遵守和维护。

(六)关于法的平等性原则

邓小平多次强调要贯彻法的平等性原则。这就是说,在法律面前人人平等,不允许有特权存在,既不允许有逍遥于法律之外的特权,更不允许有凌驾于法律之上的特权,这是实行法治的最起码的原则。

这一原则在1954年我国制定的第一部宪法中已经得到了确认,但由于“左”的错误指导思想的干扰,从1957年起,宪法所确定的这一原则就不断地受到无理的批判。直到党的十一届三中全会召开之后,法律面前人人平等这一原则才又重新得到确认。邓小平把在法律面前人人平等看成是党和国家在法律领域所要坚决实行的重要原则之一。1980年1月邓小平在《目前的形势和任务》一文中强调指出,我们要在全国坚决实行这样一些原则:“有法必依,执法必严,违法必究,在法律面前人人平等。”平等的对立面是不平等,是特权。由于历史的和现实的各种原因,一些干部的特权思想始终没能消除,引起人民的强烈不满,损害党的威信,如不坚决改正,势必影响我们的干部队伍发生腐化,邓小平对这个问题深有了解并高度重视,他强调任何人犯了法,都要依法追究。1986年1月17日《在中央政治局常务会上的讲话》中,他有针对性地强调指出:“越是高级干部子弟,越是高级干部,越是名人,他们的违法事件越要抓紧查处,因为这些人影响大,犯罪危害大,抓住典型,处治了,效果也大。”[25]1989年5月31日他在《组成一个实行改革的有希望的领导集体》的谈话中,再次强调指出:“反腐败、贪污、受贿,抓一、二十件,……要雷厉风行地抓,要公布于众,要按照法律办事,该受处罚的,不管是谁,一律受处罚。”[26]这些论述都充分体现在法律面前人人平等这一基本原则精神。

(七)关于在全民中树立法制观念、增强法律意识

评价一个国家的文明程度,发达程度,法制建设是一个重要方面。而一个国家只大刀阔斧地进行法制建设,全体人民却法制观念淡漠,决不能说这个国家的法制建设是成功的,是完善的,更不能说这个国家达到了较高的文明程度。因此,在全体人民中树立法制观念对一个国家至关重要。邓小平在提出社会主义法制建设的十六字方针中,强调了有法必依,这是对全体公民加强守法的基本要求,坚持守法是在全体公民中树立法制观念的一个重要环节,守法意识的提高,也就表明公民法律意识的增强。邓小平1980年1月在中央召集的干部会议上,就曾指出:“要讲法制,真正使人人懂得法律,使越来越多的人不仅不犯法,而且能够积极维护法律。”[27]同年12月,他又强调指出:“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中,都必须加强纪律教育和法制教育。……大中小学生从入学起,工人从入厂起,战士从入伍起,工作人员从到职起,就要学习和服从各自所必须遵守的法律。”[28]这就提出了在我国加强全体人民法制观念的要求和加强普法教育的任务,要使各行业的人都能够服从其所应遵守的法律,仅仅是守法还不够,还要使人们能够自觉地维护法律。只有人人守法,人人护法,勇于同一切违法行为做斗争,才能使法律发挥其应有的效力,使法律更好地体现人民的意志和利益,为人民服务。此外,人人守法,人人护法还可以促进司法机关认真执法,维护法律尊严,切实保护人民利益。

邓小平在强调加强全体人民法制观念的同时,还提出了加强法制建设根本问题是教育人的著名论断,并着重指出,教育的重点是青少年,他说:“加强法制重要的是要进行教育,根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始,小学、中学都要进行这个教育,社会也要进行这个教育。”[29]这是极富前瞻性的论述,青少年是国家的未来,加强他们的法制教育,是使其顺利成长、成材的重要保障。青少年法律意识的培养,对一个国家法制建设的发展和完善有及其重要的战略作用。只有从青少年开始加强法制教育,才是国家的根本。邓小平的这种思想对我国的法制建设提供了重要的指导,是我国法治工作的重点。

四、邓小平法制建设思想的历史作用

邓小平关于社会主义法制的思想是新时期建设社会主义法制,实行依法治国的科学指南。党的十一届三中全会以来,特别是党的十四大以来,在邓小平法制建设思想的指导下,我国民主法制建设取得了很大成就和发展,充分展示了邓小平法制建设思想的巨大历史作用。

第一,以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系的基本框架已经形成,初步改变了过去那种无法可依的局面,使我们在政治生活、经济生活和社会生活的各个领域基本上实现了有法可依,为进一步扩大社会主义民主、健全社会主义法制奠定了良好的基础。在邓小平立法思想的指导下,作为我国立法机关的全国人大及其常委会,从1979年开始恢复工作后,明显地加快了立法的步伐。从1979年到1999年20年的时间里,全国人大一共制定了327件法律和有关法律问题的决定。自1988年至1998年的10年间,各地人大及其常委会颁布了约6600件地方性法规,地方人民政府颁布了约10000件规章,国务院颁布了约4600件规章。我国的各部门法已基本齐全。为了更有效地立法,避免法律之间“打架”的现象,我国于2000年颁布了《立法法》,这一法律的颁布,必然对我国法制的建设与发展,立法工作的完善做出积极贡献。公务员之家

第二,司法制度日臻完善。邓小平多次强调加强司法队伍建设,严厉打击各种刑事犯罪,维护社会政治稳定。早在1978年12月,他在强调加强社会主义民主与法制建设时就指出:必须“加强检察机关和司法机关”。[30]1980年12月,他又强调要大力加强政法、公安部门的建设和工作,提高这些部门人员的政治素质和业务素质。二十几年来,我国各级人民法院、各级人民检察院和公安司法部门,正是在这一思想的指导下,认真履行自身职能,坚决依法打击严重刑事犯罪,维护社会稳定;依法严惩贪污、贿赂、挪用公款等犯罪,推动反腐败斗争的深入开展;依法调节经济关系,保障和促进经济发展;加大执法力度和司法监督,及时化解人民内部矛盾。与此同时,积极推动司法制度改革,加强自身素质的提高,坚决清除司法队伍腐败现象,确保司法公正。

第三,法制观念深入人心,公民法律意识逐步增强。在邓小平法制建设思想的指导下,我国大力加强法制宣传,学校教育与社会教育相结合。公民的法律意识空前提高,越来越多的人懂得用法律来维护自身的切实利益。从我国行政法的发展中可见一斑:人们的观念从“官告民”发展到“民亦可告官”,每年的行政案件都在大幅度上升。1999年《行政复议法》刚颁布不久,就发生了全国首例对部委“红头文件”提请审查的复议案件。现在,全国“法律援助”体系正逐步形成,律师队伍也在逐渐发展壮大,目前,全国律师工作人员已经达到10万余人,律师事务所8300多家。人们越来越意识到在维护自身权益的过程中,律师所扮演的角色越来越重要。

第四,为我国“依法治国”方针的确立奠定了良好的基础。依法治国,建设社会主义法治国家,是邓小平理论的重要组成部分,虽然在邓小平的著作中没有使用过“依法治国”和“法治国家”这样的提法,但是他对如何通过健全法制保证国家的长治久安,作了最全面最深刻的阐述,从而为实行依法治国的方针,奠定了坚实的理论基础。他提出的健全社会主义法制的一整套原则,为我们确立建设社会主义法治国家的奋斗目标,勾画出了一幅准确、完整和清晰的蓝图。以为核心的党中央第三代领导集体,在领导全党、全国人民进行社会主义现代化建设近10年的奋斗历程中,不断丰富发展着邓小平理论,其中,把依法治国确立为我党领导人民治理国家的基本方略,把发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家确立为政治体制改革与民主法制建设的目标,是对邓小平法制建设思想的重大发展。在这个过程中,邓小平起到了承上启下的作用,没有邓小平法制建设思想,就没有现在的依法治国。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略的确立,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保证。

结论

作为依法治国的理论基础,邓小平法制建设思想为我们建设社会主义法治国家提出了明确的要求和行动指南。他要求我们在今后的法治建设中,要进一步加强和完善立法工作,提高立法质量,建立完备的有中国特色的社会主义法律体系;要进一步加强执法工作,推进司法制度改革,创造良好的法律运行机制;要进一步加强和完善党领导,深化行政体制改革,把改革和发展的重大决策同立法结合起来;要进一步强化和健全国家民主法律监督体系,建立健全依法行使权力的制约机制;要进一步加强法律的宣传和教育,大幅度地增强全民的法律意识。我们要从立法、司法、执法、普法、守法、法律监督等多个方面为实现依法治国,建设社会主义法治国家而共同努力。

二十几年的社会主义法制建设的实践证明,邓小平法制建设思想是科学的,是符合我国实际的。我们国家的法治建设需要这样一种理论来指导。过去我们一直在遵循这样的指导,今后我们还要努力坚持,不断在实践中丰富和完善这一思想,努力建设社会主义法治国家,推进社会主义现代化建设事业不断深入发展。

注释:

[1]《法律辞海》吉林人民出版社,1998年12月第1版,第1055-1056页,第1100-1101页。

[2]:《关于中华人民共和国宪法草案》、《关于正确处理人民内部矛盾的问题》。

[3]《刘少奇选集》下卷,人民出版社,1994年版,第248页,第253页。

[4]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第173页。

[5]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第81页,第82页,第133页。

[6]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第164页。

[7]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第272-273页,第325页。

[8]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第187页。

[9]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第208页。

[10]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第333页。

[11]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第348页。

[12]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第359页。

[13]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第146页,第359页。

[14]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第339页。

[15]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第282页。

[16]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第174页,第189页。

[17]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第174页。

[18]《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年版,第163页。

[19]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第332页。

[20]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第332页。

[21]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第371页。

[22]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第404页。

[23]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第373-374页。

[24]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第174页。

[25]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第332页。

[26]《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年版,第297页。

[27]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第254页。

[28]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第360页。

[29]《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年版,第163页。

[30]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第146页。

主要参考书目:

1.《从法制到法治》法律出版社1999年版

2.《依法治国建设社会主义法治国家》中国法制出版社1996年版

3.《依法治国论》武汉大学出版社1997年版

4.《社会主义法治意识》人民出版社1995年版

5.《法治论》山东人民出版社1998年第2版

6.《邓小平思想精华》中国青年出版社1993年版

7.《邓小平理论研究文库》中共中央党校出版社1997年版

8.《邓小平理论全书》中共中央党校出版社1998年版

9.《邓小平理论与中国现代化》陕西人民教育出版社1995年版

10.《邓小平发展思想研究》中国经济出版社1997年版

11.《邓小平社会主义民主与法制思想研究》辽宁人民出版社1992年版

12.《邓小平思想宝库》红旗出版社1993年版

13.《邓小平理论体系研究》东北师范大学出版社1997年版

14.《当代中国马克思主义研究巡理》人民出版社1995年版

15.《邓小平改革开放思想研究》国防大学出版社1990年版

16.《高举邓小平理论伟大旗帜》红旗出版社1997年版

17.《马恩选集》人民出版社1995年版

18.《列宁全集》人民出版社1995年版

19.《选集》人民出版社1991年版

20.《刘少奇选集》人民出版社1994年版

21.《恩格斯和马克思主义》中国人民大学出版社1985年版

法制建设论文范文篇5

提出要为言论、传播立法,至今已经整整30年。我们可以找到的最初一篇有影响的文章题为《要大大发扬民主加强法制》,发表于1978年11月13日的《人民日报》,作者之一就是大家熟悉的社会学家李银河。文章回顾了“”期间人民权利受到践踏的往事,提出要制定保障言论出版自由的法律,自此开启了中国传播法制建设的漫长历程。

一、总结历史教训创意立法

在70年代末的中国,最普遍、最有影响的大众传播媒体还是报纸,而“大众传播”一词还不为世人所知,人们所关注和要求制定的,就是“新闻法”。在70年代到80年代的每次“两会”上,几乎都有人大代表和政协委员提出制定新闻法、保障言论出版自由的议案。1983年彭真委员长批准了呈送的制定新闻法的报告,新闻立法正式启动。

按照报告的决定,1984年初成立了由人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟先生为首的新闻法起草组。这个起草组的具体工作班子,是设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室,由所长商恺、副所长孙旭培分别担任正副室主任。在胡先生主持下,起草班子做了许多工作,包括搜集并翻译各国新闻法(后来由人民日报出版社出版)、出版《新闻法通讯》、写作各类专题研究文章等,胡先生还先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会,并且到深圳邀请香港新闻界同行来座谈听取他们的意见,这些活动留下的资料都成为中国新闻史的重要文献。胡先生撰有回忆录《制定我国第一部新闻法的艰辛与厄运》记述具体经过。

1987年新闻出版署成立,起草新闻法工作划归新闻出版署操办,由副署长王强华先生主持。按照王强华的提议,在上海成立了起草新闻法的“影子内阁”,主持人是时任中共上海市委宣传部副部长的龚心瀚。胡先生原来的班子即新闻法研究室继续把起草新闻法作为一项学术活动做下去。到了1988年,新闻出版署的班子、上海的班子以及新闻法研究室都写出了新闻法的文稿,这样在全国就有了三个新闻法文稿。

这三个文稿都是各自独立完成的,不同起草班子有些人士之间也存在着意见分歧,但是今天来看这三个文稿,应该说是大同小异,同多于异。

这三个文稿,都把新闻自由作为基本指导思想,都对新闻自由下了基本相同的定义;都打破了三十年来的新闻媒介体制;都规定了新闻媒介独立地位,不得有事先的新闻检查;都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利;都有国家保障新闻报道的义务性规定;都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时,也都就许可制、禁载、更正和答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。

三个文稿的主要差异按照王强华当时的说法是,新闻法研究室的文稿“规定个人有办私人报纸的自由,而另外两个草案没有涉及这一点”。新闻出版署文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、企事业单位(或加上“其他公民集体”),可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期刊社、新闻图片社”,上海文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其他取得法人资格的组织均可申请出版报刊”,而新闻研究室的文稿则多了一句“报刊的创办也可以由自然人进行”。我们知道,世界上有影响的报刊都是要组织公司来出版的,所以自然人还是法人可以办报从字面上说也许并不一定反映制度上的差别。

三个文稿规划的举办报刊的图景,今天看来也许觉得遥远,但是在当时确有一定的现实基础。拨乱反正以后,全国报刊如同雨后春笋,报纸从1978年的186种猛增到1985年的1776种,自1980年到1985年,号称每三天诞生两张报,这还不包括省级政府批准出版的数量更多的“内部报刊”,文稿中开列的所有办报主体都是现实存在的,当然公有制和许可制(审批制)还是不可逾越的底线,虽然个人想办报的不少,但官方谁也不敢开这个口子,不过仿效所谓“红帽子”企业的做法由个人集资而由一个合适机构出面申请许可的做法(有一个专用术语叫“挂靠”)则并不罕见。文稿的一些提法,正是当时社会潮流的反映,体现了把这种多样化局面合法化、制度化的意向,而新闻法研究室文稿则进一步企图把个人办报由隐蔽提升为公开。

新闻自由既是一项权利,又是一种制度。就制度而言,则包括了创设新闻机构的自由和新闻信息流通的自由(采访、报道、评论的自由)两项。80年代办报宽松化的趋势,激发了人们对新闻自由的向往,形成一种共识,这正是参加起草的人们尽管倾向不尽一致,但写出来的文稿却大同小异的奥秘所在。

而这项工作遭到无限期搁置的结局,也应该从现实中寻找原因。就在起草期间,有一位前辈领导人就对以法律来规范新闻出版活动的做法有可能被异己势力钻空子提出了严重警告。此后国内国际形势的发展,使人们觉得这种警告俨然成为触手可及的危险。下文将会说到主管部门如何在新的形势下重新巩固原有媒介体制的过程,新闻法当然不需要了。

有一句名言:是民主创造宪法,而不是宪法创造民主。法律只能反映和保护现有的社会关系,而不能创设社会关系。如果某种社会关系在现实并不存在,那么立法也是无济于事的;即使写成了法条,也会是一纸空文。

二、不以意志为转移接受法的洗礼

当传媒界对新闻立法可望而不可求之时,法律却从另一扇门悄然来到媒介身边,这就是在80年代后期连绵出现的被称为“新闻官司”、“告记者热”的新闻媒介侵权案件。

新中国立国二十多年,从未有法律保护公民名誉。当时新闻媒介被定位为“阶级斗争工具”,在国家政权操控下开展一轮又一轮的“革命大批判”,从今天法律观点看来实即席卷社会的诽谤运动,这既残害了众所周知的成千上万精英人士,也给新闻媒介造成了很大的内伤。

立法保护公民的名誉等人格权,这比新闻自由容易一些。1979年《刑法》规定了诽谤罪和侮辱罪。1986年《民法通则》设立了人身权的专节并且规定了民事救济措施。这些法条公布之时,可以说传媒界没有谁会想到它与自己有什么相干。所以当媒介和记者被告上法庭之际,引起的震动是十分强烈的。似乎原来追求的自由尚无声息,无端又添一重桎梏。

第一件“新闻官司”《疯女之谜》诽谤罪案于1988年4月审结,距今恰好二十年。如今再看这篇“谤文”可能会觉得匪夷所思:两位作者斩钉截铁判定丈夫唆使妻子伪称有精神病然后弄假成真把她关进疯人院,呼吁不能让这个残害妇女的凶徒逍遥法外;然而妻子患有精神病是经过一、二十位医生多次诊断的,作者凭什么胆敢向科学挑战而给丈夫横加罪名呢?其实这早有轨迹可寻:若干年来新闻媒介在权力操控下口诛笔伐,在很多人心目中造成了所向无敌的假象,似乎批判的武器一定会发展为武器的批判,这种思维定势使作者沉浸于为受害妇女申冤的正义信念之中而“无所畏惧”。从这个角度说,作者也是受害人。要他们以受刑方式吞咽历史遗留的苦果未免过于沉重,不过这也有一个无奈的背景:案发之初,《民法通则》尚未颁行,受害人只可以提起刑事自诉。

新闻侵权案件的重要积极意义是帮助新闻媒介走出阶级斗争的阴影。媒介充当阶级斗争工具不需要对自己内容承担法律后果,而在法治条件下,媒介损害了自己的报道对象或受众的权益时,承担法律责任就是理所当然的。媒介侵权案件是以追惩制方式对媒介以阶级斗争方式滥用新闻报道和批评权利的行为起到了特殊预防和一般预防的作用,它一定要限制言论自由,当然限制的是传播虚假事实的自由,是任意裁判是非、宣布“罪状”的自由,是诽谤、侮辱、披露隐私、侵犯人格尊严的自由。

新闻侵权案件另一个积极变化是受到强势媒体侵犯的民众投诉有门。1988年《人民日报》发表报道,对新疆一位年轻工会干部无端加上“怠工乱告状”,“强词夺理,撒泼耍赖”等恶名,质问“政纪为何对她失灵?”,于是她被“政纪”逐出单位,不得不进京告状,法院立案后等了三年,报社法人代表宣布“我们决定应诉”。经过八年的艰难诉讼,这位干部终于讨回了公道。这个过程就表明,在过去绝不可能设想等级如此悬殊的双方可以平等地对簿于公堂。

而法制,也在司法过程中得到发展和完善。最高人民法院高度重视此类案件,从90年代到本世纪初,不断总结司法实践,制定了一系列司法解释,使名誉权案件的审判规则基本系统化。其中有些重要原则,如:重申侵犯名誉等人格权实行过错责任归责原则而不是严格责任;把严重失实或基本内容失实规定为侵权行为的构成条件而不是如有些国家那样把真实作为对诽谤指控的抗辩理由;以排他方式规定侵害名誉权包括失实和侮辱两种方式而给自由发表意见留下了空间;规定对自然人的名誉侵害只须“造成影响”而对法人必须“造成损害”;规定客观准确报道国家机关文书和职务行为的特许权等,都考虑到了新闻传播的客观规律,发挥着积极作用。

法制建设论文范文篇6

关键词:信托业,法制建设,金融特点

信托业是金融的重要支柱产业之一。1979年,随着中国国际信托投资公司的成立,我国的信托业获得重生。但是,直到如今,已有20多年历史的我国信托业仍没有取得大的进展。本文认为,信托业没有获得发展的原因是多方面的,其中,法制方面的不健全是一种根本缺陷。有鉴于此,本文拟通过对信托业发展特点的分析,探讨我国金融信托业的法制建设问题。

信托业的灵活性特点及其影响

信托业与法律的关系既互相排斥又密不可分,这种关系反映了信托业的灵活特性。并且,这种复杂的关系在信托业起源时即已注定了。

信托起源于西欧的“尤斯”制,它与西欧的土地制度密切相关。尤斯制的含义是由土地占有人(委托人)将土地交给受托人代为掌管,受托人将土地上的收益交给委托人指定的受益人,受益人享有对土地收益的权利。这种制度,实际上是对所有权的暂时分割,委托人对土地享有使用权和受益权。通过尤斯制,土地占有人实现了土地的自由转移,受托人将土地收益交给委托人或委托人指定的受益人如教会。这样既规避了法律的转让限制,又达到了自己的目的。

从以上对于信托起源的考察,可以发现,信托起源于对法律的规避。这是信托业与其他行业在与法律的关系方面最大的不同点,这种不同点也一直保持到现代—信托设计具有很大的灵活性,信托业务纷繁复杂,无法整齐划一。但另一方面,信托业的发展又必须依赖于法律的保护。由于信托行为涉及委托人、信托人和受益人三方面的权利义务,关系较为复杂。且这种信托关系往往持续时间较长,并伴随着财产权的转移。特别是在现代社会,信托一般由商业性的机构如信托公司和银行信托部经营,如何对它们的行为进行规范。这一切,都决定了现代信托业必须要有严格而有明确的法律来保障,只有这样,信托机制才能够顺利运行。

总之,一方面,信托业因为灵活性而常被用来规避法律;另一方面,信托业又极需要法律的保护。这就对信托法律的制定带来极大地挑战。

在英美国家,这种灵活性还是可以较容易解决的,因为英美国家以判例作为法理依据,在必要时可以根据具体情形做出变通,具有较大的灵活性,能够在很大程度上适应信托业的发展和需要。但在大陆法系国家,法律规定以条律为特点,在灵活性方面远不如英美法系国家。所以,对于信托业的灵活性往往难于适应,信托成为法律监管的一个难点。如果法律对信托业规定过严,因为市场本身存在着不确定性,往往造成信托业不能适应现实需要,而限制信托业的发展。如果法律规定松弛,又会因为法律上给信托业留下的口子太大,容易造成市场的不规范,从而产生投机行为,这也不利于信托业的发展。

不过,在法律以条文规定为特点的国家,也可以制定出具有较好操作性的信托业法律。这需要在充分理解上述灵活性特点基础上,还要对现代信托业的复杂性特点有深刻的理解。

信托业的复杂性特点及其影响

在对于信托业的内涵,人们对它的认识还是远远不够的。这从信托业的定义中就可以看出。迄今为止,还没有一个令人完全满意的定义。有人认为,“简单地说,信托就是一种转移财产并加以管理的设计。”即信托公司受客户委托,管理其财产,并在信托契约到期后,将财产及管理期间的收益,交给客户指定的人。但它至少没有把保证信托包含进来。

信托业如此复杂,包含的范围如此之广,以至于要给它下一个确切的定义确实很困难。因为几乎所有事情都可以与信托挂上关系,如公司信托、个人信托和公益信托等等,正是由于信托业务普遍很复杂,信托公司常常被称为“金融百货公司”。

其实,从法律规范的角度而言,也没有必要非得有一个精确的定义。制定法律并非仅需要概念,它更需要确定要为之实施法律的范围。确定一个较为合适的信托法律实施的范围,可以有针对性地制定相关法律,不仅能够极大地适应信托业的复杂性,而且也能最大程度地解决信托的灵活性问题,从而提高了信托法律的可操作性。对于信托立法而言,要确定信托业的法制范围,最好的办法是先对信托业需要监管的方面进行分类,分别制定相关法律。通过对信托业进行划分,分别确定范围以实现对信托业的管理,是信托法制建设的最好办法。但是,由于有各种不同的标准,确定信托业的范围,也是极不统一、极为复杂的。例如,按照信托关系发生的基础分类,可分为自由信托和法定信托;按照信托服务对象划分,可以分为个人信托和法人信托;按照信托目的划分,又可以分为民事信托和商事信托,等等。

因此,要对信托业分类以便实施法制建设,必须要有一个合理的标准。这一标准的建立,首先要能够适应时代的发展,不致于很快落伍;分类不能过于繁琐,为每一个小业务项目制定一部法律也不现实;法律也要对信托业的各个领域基本涵盖。

不同层次的信托法制建设

按照上述标准对信托业划分监管范围,形成有关的法律,以适应信托业灵活性和复杂性的特点,可以更好的发展信托业。具体而言,根据不同调整对象的要求,信托法律可以分为三个层次。

信托基本法,即信托法。制定信托法的目的主要是解决各种信托关系的共通性规范,如信托的设立、变更和终止;信托财产的法律地位;信托关系人的权利、义务和责任,等等。这是整个信托业都必须遵守的法律,是信托业的根本大法。

信托业法。这是适应现代社会信托由非营业组织向营业组织转化的趋势而制定的。由该法律规定市场准入规则、业务范围界定和业务经营规则等等。对此的规定是在信托法的基础上进一步完善监管的结果,其专业性和针对性更强。

信托业专门法。针对一些较为成熟且很重要的信托业务,可以制定相关的专门法律予以规范。这一层次的法规调整的领域针对性最强,但每一部法规调整的信托业务范围也更专门化了。根据信托标的物的划分,这一层次的立法可以分为两个大的方面。

首先是金钱信托。金钱信托是投资管理类信托产品,由客户即委托人将金钱委托给信托机构,由信托机构按委托人所设定的投资意愿框架内投资。按照收益的不同,它有两种基本形式。一种是信托投资,由信托机构代为运营信托金,所产生的收益和损失统由委托人负责,与信托机构无关;一种是信托存款,由信托机构运用信托金,到期后信托机构保证本金安全,并付给委托人一定的利息,如果信托金更有额外的收益,则还要付给委托人一定的红利,即保本保息又分红。无论是上述的两种金钱信托产品或其它形式的信托产品,在当前国内外都非常流行,例如我国现在开放式基金和封闭式基金,或西方国家的年金信托,都为人们所熟悉。金钱信托现在已经成为信托业发展的一个基本方向,其操作方法已经基本成熟,通过专门信托立法对其加以规范是极为必要和可行的。

其次是普通财产管理信托。所谓普通财产,即除金钱之外的动产和不动产,种类非常多,如地产、证券和发行公司债等等。各种信托业务性质也有极大的差别,如发行公司债有资金融通的功能,遗嘱信托则往往包含有财产转移和管理的功能。因为各种信托财物标的不同,且信托行为性质不同,对于一些常见的可以分别专门制定立法,如遗嘱信托。而对于一些并非经常的信托业务,如寿险信托等等,则可以通过加强第一个层次的信托法和第二个层次的信托业法,采取兼管的方式,以弥补第三个层次专门立法的不足。

综上所述,信托的首要特点是灵活性,它起源于对于法律的违背,但它的发展又需要法律的保障。信托的第二个特点是复杂性,它涵盖着众多纷繁复杂的业务范围。正是由于这两个特点,对信托业进行法制建设,就需要对信托业分别划分监管范围,分而治之,只有这样,才能有效地监督和保障信托业的健康发展。

参考文献:

法制建设论文范文篇7

[关键词]环境环境法治环境问题

环境是相对于某一中心事物而言的。与其一中心事物相关的周围事物称为这一中心事物的环境。中心事物不同,环境的概念也就有差异,相对于人类而言,环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”(1)它既包括生活环境,也包括生态环境。环境问题可分为两类,地震、火山、泥石流等自然灾害问题是第一类环境问题,而“由于人类活动作用于人们周围的环境所引起的环境质量变化,以及这种变化反过来对人类的生产、生活和健康所产生的有害影响的现象”(2)是第二类问题,笔者在本文中所要阐述的环境问题也即第二类环境问题。

近几年来,我们国家的环境问题日益突出,已不仅仅是社会发展某一环节问题,而是关系全局发展的重大现实问题,而在市场经济日益成熟,法制建设逐步推进的今天,把环境保护纳入法治进程的轨道,以法治为主的综合治理,应该说是当前环境问题解决的最优方案。本文试就我国的环境问题及环境法治作一下探讨。

一、环境问题的产生和我国环境问题的现状及原因分析

(一)环境问题的产生

环境问题自古有之,它是随着社会生产力的发展而产生发展的,不同的历史时期其环境问题也不相同,依据历史时期的不同,我们可以把环境问题分为两种,一种是传统意义的环境问题,这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费,即由于过分开垦荒地,滥伐林木、过度放牧,掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物资源日益减少,旱涝灾害频繁等等。例如,“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民,为了得到耕地,把森林通通给破坏了,但是他们梦想不到是,今天也竟因此成为荒芜不毛之地。因为他们使这些地方失去了森林,也失去了积聚和贮存水分的中心。”另一种就是现代意义上的环境问题,它是指在工业革命之后,随着工农业变速发展和城市化,除了上述自然资源的破坏加剧外,正引起了“三废”(废气、废水、废渣)污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题,其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件(也称环境公众受害,指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害,包括环境破坏),如大家都知道的1984年12月3日印度博帕尔农药厂毒气渗漏事件和1986年4月26日苏联切尔诺贝核电站放射性泄漏事件,这两起事件到现在让人想起来都还有某种恐惧的感觉。

(二)我国环境问题的现状及原因分析

1、我国环境问题的现状

当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题,人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类:一是全球性广域性的环境污染;二是大面积的生态破坏;三是突发性的严重污染事件。

目前,发达国家当前的环境问题主要是环境污染,发展中国家主要是环境破坏,而在我国,则同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题,并且已十分严重。据统计,我国是世界上环境污染物排放量最大的国家之一,全国污染物的年排放量达4300余万吨,(其中烟尘约2800万吨,二氧化硫约1460万吨);1988年全国废水排放总量为368亿吨,其中工业废水排放量为268亿吨,处理率仅为27%,自然生态环境的破坏也相当严重。目前,我国水土流失面积已由解放初期的116万平方公里扩大到150万平方公里。(3)

环境污染和破坏给我国所造成的经济损失是极其惊人的。现在就让我们来看这样一组数据:据80年代初的不完全统计,环境污染每年造成的经济损失是690亿元,部分自然生态环境的破坏每年造成的经济损失达265亿元共计955倔元,约占当年全国工农业总产值的14%左右。从这样一组数据中我们可以很明显地看到,我国严重的环境问题已经严重阻碍了我国国民经济的健康发展,这势必对我国以后经济的发展极为不利。

2、我国环境问题的原因分析

环境问题在我国如此的严重,究其原因应该说是多方面的,既有自然地理因素,亦有经济、人文社会等因素,而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性,下面笔者将分别进行一下具体的阐述。

(1)经济因素

目前,我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期,同时也是我国经济高速增长的时期,从发达国家经济发展的历史来看,这个阶段正是生态环境问题最严重的时期,因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一,经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放,这种解放刺激了国民经济的高速增长,但与此同时,对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而,由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期,人们只关注于经济增长的数字,却往往忽略了其背后所付出的沉重代价:对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏;我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二,经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润,是相对少数人的利益,而环境保护则是多数人的利益,二者是对立状态,法律对这种显性冲突的社会关系,比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体,经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来,我国农村环境恶化尤为明显,一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”,宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此,国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上,政府既是冲突调解者,又常成为冲突的一方(地方利益),违法阵营庞大,法律执行的难度极大。

(2)人文社会因素

“生态学作为一门科学,从它诞生的那一天起,一直就与‘人类社会’结下了不解之缘,如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话,那么现代的生态学,则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”(4)环境问题最明显的是人文社会的原因,我国的环境问题,从现行的角度看,这方面的因素影响更为巨大。

第一,我国人口众多,环境的资源压力大,环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段,一定地理环境和生产力水平的条件下,人口增长应有一个适当比例,人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战,庞大的人口数量及快的增长,引发了一系列的社会经济问题,对环境造成了巨大的冲击。可以这样说,我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一,这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺,因而往往出现了对资源的无节制开发的现象,这种现象伴随着惊人的浪费,给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

第二,公众环保意识普遍较差。“所谓环保意识,是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上,根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性,它最终体现在有利于环境保护的行为上。”(5)目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识,据调查,国民对于环境状况的判断大多是态度中庸,无敏感性,对许多根本性的环境问题缺少了解,甚至是根本不了解,而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后,国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是,我国公众的环境意识和知识水平还都处理较低的水平,环境道德较弱,我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征,政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中,我们可以看到,我国的国民的环保意识是有多么的差。一国的国民的环保意识如此的差,可以想象这个国家的环境问题又是怎样的一个状况了。

第三,环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起,又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式,但是从总体上来看,我们可以归纳出这样一点,富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染,而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏,前者比较容易得到防治和恢复,而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况,在平原、沿海及大城市等经济发达的地区,环境问题主要以以环境污染为主,如今经过不断地治理正在不断有所缓解;而西部相对贫困地区,环境破坏引起的生态环境恶化十分严重,且日益呈现出环境问题与贫困同步深化,形成恶性循环的趋势。

二、对我国环境法制建设的几点思考

环境法制建设是一项系统工程,其包含着社会生活的方方面面,在此笔者就对我国的环境法制建设作以下几点探讨即对我国环境问题作几点法治化的思考:立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的强化、对环境构成物的物权归属思考。

(一)立法观念的转型与立法实践的加强

我国环境保护法颁布二十多年来,法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化,环境法在立法上升也未转型,依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上,环境保护不仅包括对已有污染的治理,还包括对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面,这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调,“一定按照江总书记,预防为主,保护优先”的要求,坚持污染防治与生态环境并重,生态建设与保护并举,城镇污染治理与农村环境综合整治并重,统筹兼顾综合决策的方针,力争实现西部环境事业的跨越发展。

环境保护法是由国家制定或认可,并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源,防治污染和其他公害的法律规范和总称,即把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道,对于中央立法而言,就要本着实事求是,从实际出发,立足于全面统筹兼顾的原则,遵循法制统一,确立环境管理体制,建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务,通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序,建立健全环境管理制度;并进步确定有关主体的权利、义务和违法责任,只有对违法者实施制裁,才能使受害人权利得到有效保护。目前,我国环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主要是全国性的环境保护法律法规,国家环境立法具有根本方向性与原则性,是全国人民的环境活动法则,是地方立法的依据,是环境立法的关键。如今,我们国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷,这应该是今后环境立法修改的重点。

地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性,环境保护法规和规章法规,它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段,又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚强化环境管理,突出重点,兼顾其它的指导思想,坚持为环境管理服务,以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点,具体说来,有如下原则:①建立大环境立法体系的原则,如前所述,国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷,与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽视生态环境保护立法的现象,从而造成了实际工作中重污染防治而轻生态环境的保护,使环保工作缺乏全局性考虑。坚持大环境的立法原则是要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑,以保护生态环境,防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系,②强化污染责任制原则,进一步明确和加强污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化,谁污染谁治理,这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下,市场主体具有趋利性,往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此,加强地方环境立法,强化污染者的责任已刻不容缓,这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则,各地方的污染状况不同,环保的具体任务也不尽一样,这就要求地方立法以本地事实为依据,坚持国家立法的原则性与本地实际的灵活结合。同时,由于总结性立法往往带有明显的滞后性,而社会关系不断发展,地方立法应在科学预见基础上超前立法,以弥补国家立法的滞后性。

(二)执法与司法的改进

我国环境保护一直强调以行政为主导,政府起到主导作用。从近几年的发展趋势来看,我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势。目前,环保工作的重点是加大环境执法的力度,这使环境行政主导的特色更加鲜明,行政主导固然有其优势,如具有较高的效率,能适应我国生态环境复杂的特点,但其局限性也很明显。首先,它主要适用于污染防治,而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论;其次,行政主导具有严格的隶属关系,很容易出现部门分割,条块分割,不能形成一个有机联系的整体造成体制上的混乱;再者,行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能,也降低了环境执法的功能,使司法的作用微乎其微。因此,要实现环境法治,必须改进执法与司法。但是应当如何改进执法与司法呢?笔者认为应当从以下几个方面努力:

首先,污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展,将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚,检察机关应积极参与其中。

其次,生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围,这要取决于民法物权的完善,与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环境意识的提高等各种因素。

再次,建立起以检察院为主体的公益诉讼制度,检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的,由于环境侵权的受害民众较广,在诉讼中容易出现“搭便车”现象,不利于共同诉讼人的共同求偿,而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端,并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策。

最后,要正确理解和掌握加大环境执法力度。笔者认为,在我国环境法制建设系统工程中,执法是末端环节,前面的问题不解决而仅靠末端一刀切,无异于以堵口子治洪水,是治标不治本,甚至会激化矛盾,为环境法治的发展埋下隐患。

(三)法律监督力度的加大

由于我国实行环境保护行政主导,权力相对集中,行政部门自由裁量权较大,因此法律监督尤为重要。“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段,那么法律监督则是使法治在法律调态各个阶段得到有力保证的重要法律措施,一个国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治。”可见法律监督的真正价值不是在于形式,而是在于力度。

我国环境法律监督大体包括:权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的为监督、人民群众监督、司法监督等几类。

权力机关的监督在近年来发挥了重要作用,全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告,对如何推动我国经济的可持续发展的实施和加强环境保护工作提出了许多建设性意见,而且坚持法律监督与舆论监督相结合,组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。

行政机关的监督以环境监理为核心,成立了专门的环境监理机构,旨在加强环境执法力度。

各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现,但我国舆论监督制度程度很低,因而总体上作用很有限。

司法监督主要是司法监督职有机关即人民检察院的监督,在环境监督领域这块基本上是空白。

人民群众的监督主要再现为以环境评价制度等为内容的公众参与,而公众参与首先取决于公众环境意识,其次取决于制度的保证,我国在这两个方面都存在许多问题,人民群众的监督基本上只具雏形,缺少操作性规范,力度亦很有限。

(四)公民环境意识与守法观念的加强

这里,公民的环境意识与守法观念,不只是普法教育与司法权威方面的原因,更重要的是公民法律信仰的培养问题。欧美等发达国家,通过资产阶级革命使民主与自由深入人心,法治现代化道路已达三百年之久,而中国由于长期封建统治思想根深蒂固,现代法律并非本土产物,对法律总持一种排斥态度,尤其是环保法,历史上只有破坏环境与自由,而无保护环境的传统。同时在公有制条件下,自然资源权比较抽象,人与自然的关系长期以来被处位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系,由此,环保意识的深入人心需要一段很长的路要走。

(五)对环境构成物的物权归属思考

森林、山岭、草原、荒地、水面资源等自然资源是构成环境的主要方面,按照民法通则的规定,在我国这些财产所有权都属于国家或者集体的也就是共有制度,这种所有制在一定时期内使用权是所有权是相分离的,尽管法律明确规定使用人“有管理,保护,合理利用的义务”(6)但使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。当然,当前我国存在多种因素影响,但外部性影响是十分重要的。外部性是指行为人私人成本社会成本,私人收益与社会收益相一致或不一致的情况。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指行为人的私人成本大于社会成本,私人收益小于社会收益的行为。由于此时行为人的贡献多而获益少,其产生的动力就会不足。相反,负外部性就会导致个人的收益大于社会收益,而导致将成本的转嫁社会或他人,例如通过损人利已或损公肥私等手段。

正因为这种外部性对行为人的影响。实际中行为人往往会置社会利益于不顾而追求个人利益。例如我国为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“封山育林政策”这显然会减少农民与林木工人的收入,而政府却没有有效的措施去补偿他们的损失。所以,许多地方盗伐、乱伐现象就屡禁不止。

但是,如给与私人更长的承包期,“私人的物品往往受到最大可能的保护”。(7)从这种观点出发,中国人往往有珍惜自己财产的传统,相信人们会从自身的长远利益出发,做到最大的保护。在这样的基础之上,政府再加以宏观调控,效果应该是非常明显的。所以,改革我国目前的自然资源所有权的模式就是很值得思考了。

三、简短的小结

环境法制建设是一项系统工程,并非朝夕而就,并且,由于我国国情和环境问题成因的特殊性,因而从国外的治理环境举措中(相对于我国环境问题的解决)并没有多少可以值得借鉴的经验。我们只有立足于本国的实际情况,去探索出一条适合我国的切实可行的法治化的道路。这应该说是一个长期而又艰难的过程,而泱泱大国,法治先行,时代赋予我们的法治保护环境的重任,我们也必将沿着这条路一直向前。

〖参考文献〗

(1)《辞海》,上海古籍出版社,348页

(2)同(1)

(3)《中国环境公报》,1988—12—30

(4)马世俊著:《中国生态学透视》,北京科学出版社,1990年版

(5)洪大用:《当代中国环境问题》,载《教学与研究》1998年8期

法制建设论文范文篇8

加入WTO,对于我们深化改革、扩大开放和加快社会主义现代化建设,既是新的机遇,又是严峻挑战。抓住机遇,迎接挑战,开拓进取,发展自己,首先要求我们研究、熟悉并学会运用WTO规则,从法律上制度上积极作好应对,因为WTO本身就是以强制性的规则为基础的政府间国际组织。WTO法律文件共包括29个协议、协定,还有20多个部长宣言、决定,其内容涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施,内容相当广泛。这50多个法律文件确立了WTO一套规则,目的在于通过确定各成员的权利和义务、活动规范和行业准则,并且通过建立一套机制(主要是贸易政策审议机制和争端解决机制),监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施,力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。总体来看,WTO规则有以下几个特点:

一是,规范和约束成员的政府行为,旨在消除或者限制各成员政府对跨国(境)贸易的干预。入世,在一定意义上可以说是“政府入世”。国外有的学者把WTO规则称之为“国际行政法典”,这是有一定道理的。WTO协议确定的非歧视(主要体现为最惠国待遇与国民待遇)、市场开放(主要体现在关税减让、取消数量限制和透明度)、公平竞争(允许各成员将关税作为贸易保护的适当手段,但不允许采取倾销、补贴等不公正的贸易手段进行竞争)三大基本原则,成为货物贸易协议(GATT)、服务贸易协议(GATS)、与贸易有关的知识产权协议(TRIPS)、与贸易有关的投资措施协议(TRIMS)的指导原则。WTO法律文件的主要内容都是依据这些原则,国绕消除或者限制成员政府对跨国(境)贸易的干预而展开的。

二是,在要求各成员一体遵守共同规则的前提下,又适应不同成员的不同情况,为其履行WTO框架下的义务留下一定的灵活性。为了在实现贸易自由化这一全局、长远目标的过程中,兼顾不同成员在不同方面的局部利益,使WTO法律文件有关促进贸易自由化的条款在实践中能够行得通,它们确定的原则和为成员规定的义务都不是绝对的,而是设立了若干例外,并为发展中成员作了一些过渡性的灵活安排。因此,WTO规则在一定程度上可以说是协调世界贸易自由与各成员正当利益、协调法定规则与各成员贸易政策的杠杆。

三是,具有权威性、强制性。为了保证WTO规则的实施,确保WTO规则能够有效地调整成员间错综复杂的经济关系,迅速、有效地解决成员间的贸易争端,WTO规则确立了WTO框架下的贸易政策审议机制和争端解决机制(“司法”机制)。因此,WTO被称之为带“牙齿”的国际组织,又被称之维护公平、有序的国际经济贸易关系的“看护者”。

对WTO规则,可以作出两点评价:

一是,WTO规则是发展中国家与发达国家经过斗争、相互妥协的产物,也就是求同存异的产物。从形成过程看,WTO规则主要是以西方经济理论中的“比较优势论”和“博弈论”为理论基础的,但实际情况要比理论所设想的情况要复杂得多。因此,明确作为规则并能为多数成员接受的“同”,大多是理论性、原则性的;“异”则更多的留在规则之外,即使写进条款,不少条款的表述也比较含糊或者附带一些规定、过渡安排、宽松条件。从内容看,WTO规则总结了世界多边贸易的经验教训,肯定了多边贸易实践中的通行做法即所谓“国际惯例”,在不少问题上考虑了多数成员包括发展中国家或者地区的利益。更为重要的是,WTO规则为国际经济交往中由靠强权办事情转变为按规则办事情提供了可能,并在一定程度上对国际经济强权构成了一定的制约。同时,又要看到,WTO规则是在西方发达国家主导下制定的,正如美国乔治敦大学法学院R·戴蒙德教授所说:WTO规则“不仅理念是美国式的,连措辞都是美国式的”。从目前实际情况看,WTO规则的解释权、争端裁决权实际上都掌握在西方人之手。WTO规则作为强制性的国际法律规范,在形式上对所有成员都是一视同仁的,但由于发展中国家或者地区迫使发达国家履行义务的实力、手段都远不及发达国家,实际上这种强制性对发展中国家或者地区是现实的,对发达国家则往往要打折扣。因此,在WTO框架下完善开放、公平、统一的世界贸易规则,发展中国家或者地区与发达国家的斗争将是长期的、艰巨的、复杂的。因此,加入WTO以后,我们不仅要重视WTO规则的执行,更要重视、研究WTO规则的不断完善。

二是,WTO规则广泛介入各成员的经济、政治、社会生活,其影响是全面、深刻、长远的。WTO既然是以强制性的规则为基础的政府间国际组织,参加这个国际组织就意味着政府行为(无论是决策,还是决策的执行)要受WTO规则的规范和约束,并通过贸易政策审议机制和争端解决机制接受WTO及其成员的严格监督。因此,要讲WTO规则对各成员的影响,首先并且最主要的就是对其行政管理制度的影响。还要看到,WTO多边贸易体制不仅把货物贸易领域的法律规则具体化,还把其管辖范围扩大到服务贸易和知识产权、投资活动等广泛领域。WTO规则实际上把触角延伸到了传统上属于联合国专门机构如世界知识产权组织(WIPO)甚至属于成员国内法调整范围的诸多领域。因此,加入WTO以后,我们在遵守WTO规则、履行我国入世承诺的同时,必须坚定不移地维护我国的政治制度、社会制度。

总而言之,WTO规则作为一部庞大的“法典”,涉及经济、政治、社会生活的诸多方面,其主要内容同我们所熟悉的东西有着很大差异。总体上看,我们至今对WTO规则的认识、理解、研究还是很不够的,知之不多,知之不深。我国加入WTO以后,既要严格履行WTO框架下的义务,又要善于利用WTO规则保护自己、发展自己,难度是很大的,必须认真应对。

二、应对入世,必须继续深化行政管理体制改革

我们之所以以积极的态度争取加入WTO,根本原因正如总书记指出的:历史告诉我们,中国要发展、要进步、要富强,就必须对外开放,加强与世界各国的经济、科技、文化的交流与合作,吸收和借鉴一切先进的东西。封闭就要落后,落后就要挨打。能否不断地了解世界,能否不断地学习世界上一切先进的东西,能否不断地跟上世界发展的潮流,是关系一个国家、一个民族兴衰成败的大问题。加入WTO,有利于改善我国经济发展所需要的相对稳定的外部环境,我们可以直接参与国际经济活动规则的制定与完善,推动国际经济新秩序的形成,维护我国的权利和利益;有利于我国平等地同其他国家和地区进行经济贸易活动,促进市场多元化战略的实施,更快地扩大出口;有利于完善国内相关的法律制度,改善投资环境,增强外商在我国投资的信心,更好地利用外资;有利于促进经济体制改革,推动经济结构的战略性调整和技术进步,提高国民经济的整体素质和竞争力。因此,加入WTO,总体上符合我国的根本利益和长远利益,同我国改革开放总的方向是一致的。同时,又要看到,加入WTO也使我们面临严峻的考验,政府管理经济的方式、企业经营机制、经济运行规则和环境等都需要进行深刻的变革,某些行业和企业在一段时间里也会受到不小的冲击。机遇与挑战并存,而且是可以互相转化的,关键在于我们的工作。

加入WTO,对我国的经济生活乃至政治生活、社会生活都将产生深刻的影响,首先是对我国行政管理制度的影响,我们比较熟悉、比较习惯的行政管理观念、体制、方式都需要进行深刻的变革。

按照党的十五届五中全会、六中全会和中央经济工作会议的要求,为了保持经济持续、健康、快速发展,必须更新观念,与时俱进,进一步改革开放,把体制创新摆在突出位置,突破影响生产力发展的体制性障碍,使生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的要求,进一步解放和发展生产力。深化改革、突破影响生产力发展的体制性障碍是多方面的,其中一个很重要的方面就是继续推进行政管理体制改革。这些年来,随着改革的深化、开放的扩大和市场经济体制的建立、发展,我国的行政管理体制不断在进行着相应的改革,并且已经取得了明显的成效:以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系初步建立;实行政企分开,政府不再直接管理企业,企业自主经营、自负盈亏;整顿和规范市场秩序,加强对市场的监管;稳步推进社会保障体系的建设;符合国际惯例的外贸、外汇和涉外经济管理体制初步形成;改革政府机构,精简工作人员,行政效率得到提高。但是,实事求是地说,现行的行政管理体制也还存在着不能完全适应市场经济要求的这样那样的问题。解决这些问题,我们需要以加入WTO为契机,变压力为动力,加快步伐,加大力度,从外延上和内涵上继续推进行政管理体制改革,按照发展市场经济的内在要求,进一步转变政府职能,实现政企分开。政府要集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境,不直接干预企业经营活动,减少政府对经济事务的行政性审批,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。据此,政府机关行使职权,应该力求做到:一不越位,决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里;二不缺位,该由政府机关管的事情就要把它管住、管好;三不错位,政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;四不扰民,该由政府机关管的事情,只要能把它管住、管好,办事手续越简便、越透明越好。基于这样的考虑,在今后的立法工作和执法活动中,需要认真研究、妥善处理以下几个关系:

一是,政府与市场的关系。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明,充分发挥市场机制在配置资源中的基础性作用,实行公开、公平、公正竞争,经济活动才能富有活力,提高效率,更快地创造更多的社会财富,提高综合国力。同时,又要看到,市场并不是万能的,市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。在宏观环境、公共利益等方面,市场就难以发挥有效的作用。因此,实行市场经济体制,并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国,又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期,尤其需要政府担当起应负的责任,把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,并且转变工作方式、工作作风,切实解决市场机制解决不了也解决不好的问题,为经济活动创造良好的宠观环境。即使那些需要由政府管的事情,政府也要尊重客观规律,降低行政成本,提高行政效能。

二是,“公权”与“私权”的关系。转变政府职能,在立法活动中,不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织权利的关系。按传统法学概念说,行政权力属于“公权”,自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上,原则上讲,权利是本源,权力是由其派生的。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是,政府机关一旦取得行政权力并对管理相对人(公民、法人或者其他组织)行使这种权力,它就居于“强者”地位。因此,正确处理权力与权利的关系,主要方面应该是对权力加以规范、制约、监督。也可以说,实行依法治国、依法行政,先要依法治“官”、依法治权,确保一切政府机关依照法定的权限和程序正确行使权力,防止滥用权力。在一般情况下,“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然,“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法的权利和利益,“公权”就应该介入、干预,实施监督,予以处理。对政府机关来说,权力与责任应该统一;对自然人、法人或者其他组织来说,权利与义务应该统一。在立法工作中,在赋予有关政府机关必要权力的同时,必须规定其相应的责任,规范、制约、监督行政权力的行使;在规定自然人、法人和其他组织的义务的同时,应该明确规定其享有的权利,并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

三是,公平与效率的关系。我国是发展中国家,经济、文化、社会发展水平还比较低,必须大力发展社会生产力。在市场经济条件下,政府机关应当不断扩大并保障企业享有经营自主权,为各种所有制经济实体平等参与市场竞争创造条件,激发经济活力,促进社会生产力的发展。同时,我国又是社会主义国家。邓小平同志说过,贫穷不是社会主义,两极分化也不是社会主义。为了实现社会公平,需要通过立法,对市场主体的活动规范、行为准则作出明确规定,使其追求自我利益最大化同增加社会效益结合起来。因此,在立法活动中,遵循“效率优先,兼顾公平”的原则,既要允许资本、技术等生产要素参与收益分配,调动人们的积极性、创造性,鼓励一部分人先富起来;又要逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系,在效率的基础上实现社会公平,最终实现共同富裕。社会主义市场经济体制自身发展的价值取向就应该是实现效率与公平的统一。

四是,事前监督与事后监督的关系。为了创造全国统一、规范有序、公平竞争的良好市场环境,政府机关对市场主体依法实施必要的监督管理是不可缺少的,其手段通常分为事前监督管理和事后监督管理。行政许可即行政性审批属于事前监督的管理方式。为了维护国家安全和公共利益、保护公民生命财产安全、合理配置资源,设定行政许可、进行事前监督是必要的。但是,事前监督管理方式难免有一定的主观性,并且成本高、效益低,需要慎用。从行政管理的成本与效益看,一般来说,对那些通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的问题,需要采取事前监督管理手段;而对其他一般性的问题,采取事后监督管理手段则更合理、更有效。因此,国务院近年来一直在抓紧进行行政审批制度改革,总的思路是按照合法、合理、效能、责任的原则,尽可能地减少政府机关对经济事务的行政性审批;确定政府机关对经济事务、社会事务的管理方式时,在明确管理标准、管理规则的前提下,要更重视发挥政府对经济事务、社会事务的事后监督管理职能,确保实现公共利益与保障企业经营自主权的平衡。

邓小平同志说过,改革也是革命。行政管理体制改革实际上是以转变政府职能为核心内容的一项政治体制改革,是上层建筑领域的一场革命。既然是革命,那就势必涉及利益关系的调整涉及特定人群的既得利益,难免会有阻力。为了排除阻力,切实推进行政管理体制改革,以适应发展社会主义市场经济的需要,并从源头上、制度上预防和惩治腐败,必须坚定不移地实行权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则,决不允许争权而不负责,更不允许利用权力“寻租”谋利。

三、应对入世,必须全面推进依法行政

依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分,反映了政府运作方式的基本特征,是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门各项工作的。依法行政的基本要求是各级国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责,既不失职,又不越权,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿;其实质是对行政权力加以规范和约束。加入WTO,对依法行政提出了新的更高要求,一切政府机关都要严格按规则办事、按程序办事,切实做到依法行政。

(一)完善制度。根据WTO的有关规定,我们不仅要保证我国有关法律制度与WTO规则和我国入世承诺相一致,还要不断提高立法工作质量,增强法律制度的透明度。

一是,适应加入WTO的需要,切实做好法律、法规、规章和其他政策措施的立、改、废工作。WTO协议在我国不具有国内法上的效力,是不能直接适用的。因此,我们就需要修改和完善国内法,使其与WTO规则和我国入世承诺相一致。按照国务院的部署和要求,国务院法制办和国务院各部门已经对有关的法律、行政法规和国务院部门规章进行了多次清理,制定了立、改、废工作计划,确定了完成这项工作的期限。根据清理的结果,涉及WTO规则或者我国入世承诺,在加入WTO前后需要抓紧制定或者修改的法律、行政法规共40件(法律10件、行政法规30件),现已完成34件(法律9件、行政法规25件),并且已经公布或者将要陆续公布。需要废止的行政法规12件已经宣布废止,需要停止执行的国务院文件36件近日也将公布。需要制定修改或者废止的部门规章有1000多件,国务院各有关部门一直在抓紧工作,现在也已大体完成,正在陆续公布。

根据我国政府在加入WTO议定书中的承诺,我国中央政府有义务确保地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施符合WTO规则和我国入世承诺。为此,中央办公厅、国务院办公厅已于今年9月发出通知,对地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施的清理作了部署。根据通知的要求,凡是法律、行政法规为适应加入WTO的需要已经作出修改的,有关的地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施应当作出相应修改;凡是违反最惠国待遇原则和国民待遇原则或者阻碍全国统一市场形成的地方规定,应当修改或者废止。目前,各地方正在抓紧进行这项清理工作。修改后的地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施以及以前没有公开但仍需执行的政策措施,都要及时在地方官方刊物上公布。

二是,无论中央制定新的法律、行政法规、部门规章和其他政策措施,还是地方制定新的地方性法规、地方政策规章和其他政策措施,都要符合WTO规则和我国入世承诺,确保质量。按照WTO的规定,在各成员关税领土内,中央、地方在制定有关政策措施方面的权限划分,由各成员依据其国内法自主确定。根据我国宪法、立法法和其他有关法律的规定,只能由中央规定的事项,如外汇、进出口、关税、海关估价、贸易救济措施等,地方不得作出规定。凡是按照WTO协定不能作出限制性规定的事项,如对进口产品征收高于国内同类产品的税、费,要求外商投资企业优先购买国内原材料、产品全部或者大部分出口、实现外汇平衡等,谁都不得作出规定。根据我国有关法律的规定,地方可以结合当地实际情况作出规定的事项,也应当符合WTO规则和我国入世承诺。这些要求同样适用于特殊经济区(包括经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区等)。

三是,增强立法工作的透明度。按照WTO规则的要求,我国加入WTO以后,凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规、规章和其他政策措施,都要集中在官方刊物上公开刊登。这些法律、法规、规章和其他政策措施的公布时间与施行时间之间,一般都要间隔一个月以上,不再一公布就施行。在制定、修改法律、法规、规章和其他政策措施的过程中,要发扬民主,充分征求各方面尤其是管理相对人的意见。有关的法律、法规、规章和其他政策措施制定后施行前,如果WTO成员提出要求,我们有义务向其提供文本。同时,我国加入WTO以后,中央政府还要设立或者指定咨询点作为对外的“窗口”,为国内外企业提供有关的法律信息服务,并对WTO成员提出的有关咨询问题提供权威性的答复。这里需要说明,咨询点只能是“提供”而无权“作出”权威性的答复。按照我国法律规定,法律解释应由全国人大常委会作出,行政法规解释应由国务院作出,司法解释应由最高人民法院、最高人民检察院作出,部门规章解释应由制定机关作出。

(二)统一实施。按照WTO规则和我国入世承诺,我国中央政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任。为了确保不同层次法律规范的一致性,我国加入WTO以后,需要建立保证有关法律制度统一实施的机制。任何企业、个人都可以就不统一实施贸易制度(包括不统一实施中国根据WTO协议和加入议定书承担的义务)的情况,向中央政府反映。中央政府有关部门要迅速将反映的情况移送有关主管机关,并且在不统一实施的情况得到证实后,有关主管机关即应按照我国法律的规定,并考虑我国的国际义务和提供适当救济的需要,迅速予以处理。作出的决定和采取的措施都要迅速书面告知有关企业、个人。这就要求我们采取切实有效的措施,避免发生影响WTO规则和我国入世承诺统一实施的情况。

按照WTO规则的要求,政府机关必须以统一、公正、合理的方式执行所有有关的法律、法规、规章和其他政策措施,有法不依、执法不严、违法不究,乱执法、滥执法,搞地方封锁和行业垄断,以及不依照统一程序执法等行为,都是不允许的。

(三)加强监督。全面推进依法行政,确保法律、法规、规章和其他政策措施得到统一、公正、合理的实施,必须进一步加强对立法工作和行政执法的监督。

法制建设论文范文篇9

党的十一届三中全会以来,农村法制建设有了很大进展,已制定和颁布了10多部农业法律、40多部农业行政法规、340多部部门规章(农业部制定)、地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章,初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。农村的执法工作和执法机构、执法队伍建设,也得到明显加强。但是我们也应清醒地认识到,农村法制建设尚不适应新时期形势发展的需要,离依法治国,建设社会主义法治国家的要求还有很大差距。主要表现在:⑴在农业立法上看,存在农业立法滞后、薄弱、层次低威摄力差、质量不高,农业法律分布不均匀、带有浓厚的计划管理色彩、义务性规范多而权利性规范较少,农业法律法规的内容政策性强、原则性强、规范性差、可操作性差,许多重要农业法律还没有制定出来,农业法律体系还很不完善;⑵在农业执法上看,存在农业行政执法机构不健全、性质不明确,农业执法主体混乱、甚至错位,农业执法人员少、且经费严重不足,农业执法人员素质不高、执法行为不规范,农业法律法规太原则、无法依法行政,农业行政执法缺乏监督机制;⑶在农村司法和农村法律服务方面来看,存在农村经济纠纷案件告状难、打官司难,农村基层司法机构不健全、专业人员极缺,农业仲裁机构不健全、不独立;⑷从广大农村基层干部和广大农民来看,法制宣传力度不大、且难度大、造成农业法律普及率低,普遍存在法制观念淡薄、有些农民不知法、不学法、不懂法、甚至不信法,有些农村干部不依法办事,甚至出现以权压法,以言代法,任意侵犯农民的合法权益;⑸从农村法制研究方面来看,主要问题是:专门从事农村法制研究的机关寥寥无几,农村法制科研机构更是空白,全国还没有一本名为“农村法制”或“农业经济法”的正式出版期刊,从事农村法制建设的研究人员也极少,农村法制建设研究课题更少;⑹在对农村法制建设重要性的认识上来看,发展农业仍然只强调“一靠政策,二靠投资,三靠科技”,而不能摆正农村法制的位置,没有认识到“一手抓建设,一手抓法制”的重要性。这些问题都不同程度地影响了农村法制建设的进程,也影响了农村改革、发展和稳定。从国外的经验来看,不少发达国家或地区在工业化过程中,为了防止农业萎缩,缩小农业和其他产业之间、农民和其他社会阶层之间收入的差距,促进农业产业结构的合理化,合理确立工农产品比价,提高国家对农业的财政支持和加强对农业的有力保护,实现农业现代化等问题上,都有比较健全的农业立法和严格执法,使农业走上法治轨道,对其农业的迅速发展发挥着重要的促进和保障作用。因此,我国在农村社会主义市场经济和农业现代化建设进程中,必须加强农村法制建设,以法律形式来规范、引导和保障农业持续、稳定、协调发展,尽早实现以法治农。以法治农在法律制度上是一场深刻的改革,实现这场改革,尤为重要的首先是要更新农村法制建设观念。笔者认为:当前在农村法制建设上切需转变“十大”观念,以真正适应社会主义市场经济条件下对农业发展中农村法制建设的要求,以便尽早实现以法治农之战略目标。

1.从发展农业只靠政策转移到发展农业不仅靠政策、科技和投入,而且更重要的是靠法律的观念上来。农业政策一贯是党和国家指导和推动农业发展和改革的基本手段,实践已证明,党的十一届三中全会以来,农村改革和发展方向与基本政策是正确的,并已确立了“实行以家庭联产承包为主的责任制,建立统分结合的双层经营体制的政策”等九大基本政策。但农业政策本身存在不足,如农业政策除了具有原则性、系统性、实践性、阶段性等一般政策特点外,还具有自身内容上的纲领性、工作范围的广泛性、具体应用上的灵活性、政策效力上的有限性等特点;它与法律相比,缺乏国家意志的属性、明确的规范性、国家的强制性和相对的稳定性。如在农村出现“党的政策象月亮,初一十五不一样”的非议和“政策不兑现,一年变三变”的责难时有所闻,怕政策“变”在一定程度上成了深化农村改革的一大心理障碍。我国农业发展的历史也表明:农业发展速度出现起伏、波动,在很大程度上应归咎于缺乏基本法律规范,其结论是政策代替不了法律,只靠政策来指导农业发展实属短期行为,其对策必须走以法治农之道路。实践中,随着农村改革的深入,农村商品化、社会化、现代化程度不断提高,农业经济关系越来越复杂,单纯依靠政策往往难以协调、处理各方面的权利和利益关系,必须依靠法律才能界定好和理顺错综复杂的农村经济活动和农业经济关系。实际上,发展农业,一靠政策,二靠科技,三靠增加投入,而这“三靠”都有个立法问题,需要由法律来保障,“还是靠法制靠得住”,②一方面通过法律形式把政策具体化、条文化、定型化,“政策之所以要运用法律形式固定下来和表现出来,就是因为它可以具有法律的明确性、稳定性和强制性,便于适用国家强制力来保证法律化了的政策的贯彻执行”;③另一方面科技兴农、农业投入,现在的随意性很大,更需要有明确的、完备的、可操作的法律规范。显然,发展农业不仅要靠政策、靠科技、靠投入,而且更重要的是靠法律,这一观念转变尤为重要。

2.从管理农业只依靠行政手段转移到管理农业不仅依靠必要的行政手段,而且更重要的是依靠经济手段和法律手段的观念上来。建国以来,我国农村经济长期没有脱离产品经济的窠臼,农业始终依靠单一的行政手段进行直接管理农业。在过去高度集中的管理体制下,排斥法律的介入,由统一的行政意志来实现管理农业经济,在一定的时期、一定范围有其成功的一面,但计划经济基本上属于人治经济的范畴,因而它也存在着致命的弱点:⑴依靠领导者的权威和智慧,出现“权力不受监督和制约”,必须导致专断和滥用,必须导致腐败;⑵领导者个人的智慧和能力毕竟是有限的,领导者主观随意性在所难免,出现“张书记栽树,李书记砍树”或“张书记栽树,李书记种草”等现象;⑶在民主监督机制不健全的条件下,领导者个人权威运用过程中的失误不易查觉,查觉后也不易校正;⑷追求行政目的而不讲经济效益,易犯瞎指挥的错误;⑸容易形成“人治”,出现“权大于法”现象。农村改革前农业发展中的反反复复、大起大落已充分暴露了这种单纯依靠行政手段管理农业的农业管理体制的局限性。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,社会化大生产的基本特点就是分工越来越细、协作更加密切,生产、分配、交换、消费等社会再生产环节之间需要协调发展,整个社会再生产需要在稳定的经济秩序的范围内进行,否则社会再生产就会出现障碍。现在广大农村的农民已经成为自负盈亏的商品生产者,要使所有的农民的行为遵循统一的规范,国家就需要进行各种干预和管理。国家干预和管理则必须采取行政手段、经济手段和法律手段,这三者是相辅相成的,而且法律手段较之行政手段和经济手段具有更高层次性和更特殊、更能接受的优点,一方面,以法律手段实行对农业的支持和保护以及农业发展,可以减少政府行为的随意性和盲目性;另一方面,行政手段、经济手段往往通过法律手段体现出来,如依法行政、各种经济调节手段的运用都应当法制化;再一方面,法律手段有利于保护经济手段和行政手段的有效运用和坚强有力。

3.从只注重单一领域的农业立法转移到树立以农业法为基本法的全面农业立法轨道的观念上来。目前在有限的农业法律中绝大部分是属于保护农业自然资源的,同样国务院颁布的行政法规也属这一性质,如《土地复垦规定》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《水土保持法实施细则》、《森林法实施细则》、《森林采伐更新管理办法》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等等。农业立法单一,覆盖面窄,与农村领域广泛、农业经济关系错综复杂对农村法制建设要求极不协调和适用,导致许多领域无法可依,给农业发展造成了制约。根据农村社会主义市场经济也是一种法制经济之要求,必须确立农业法是基础法之地位,实际上《农业法》已具有农业基本法的性质,“《农业法》不仅是农业经济活动的基本法律,而且也是制定各项农业经济具体法规的法律依据”。④从农业法为基础法的前提下,制定与《农业法》相配套的具有实质性事项规定和具体措施规定的各种农业法律法规,“建立和健全农业法律体系”⑤,使之农村各个领域真正实现有法可依,促进和保障农业持续、稳定和协调发展。总书记于1999年6月11日主持法制讲座并作重要讲话《大力加强农村法制建设》中明确指出“农业立法工作的总的目标,是建立和完善有中国特色社会主义的农业法律体系,加快制定和完善、规范农村政治、经济、社会生活的法律法规”。

4.从农业立法和执法中只重狭益的部门利益转移到重全局的整体利益的观念上来。农业法律法规涉及面广和涉及部门多,在立法上部门之间互相扯皮、讨价还价,使有的法律迟迟难以出台;有的虽然出台了,但是它已成为各部门利益的调和产物,操作性和实践性大打折扣,没有达到预期制定时的立法目的。地方性法规的制定,更是部门之间权力与利益的再分配,出现在法规草案中不适当地扩大本部门的权力与利益,同时尽量减少甚至取消本部门应承担的责任和义务,造成地方性法规难以操作。在农业执法上有的更是重部门利益,对自己有力,就执行;对自己不利,就不执行;有的甚至把改革和立法对立起来、改革和依法办事对立起来,以改革之名“闯法律禁区”,以地方政策来取代“法律之规定”,实质上是为了部门利益而置法律于不顾。在社会主义市场经济条件下,市场的统一性和秩序性,要求法制统一,树立全国一盘棋观念,克服把农业立法和执法作为固定和扩充本部门或本地方权力和利益的狭隘思想,从重全局的整体利益为之最高出发点,解决好中央和地方在立法和执法方面的权限,处理好各部门之间的关系,坚持法制统一。

5.从农业立法和执法中的义务本位思想转移到市场经济权利本位思想的法律机制运行的观念上来。在计划经济体制下,绝大多数农产品的生产都是以具有强制性的指令性指标层层下达的,生产队无生产经营决策权、无生产计划安排权、无产品处理权、甚至无收益分配权,有的地方产生“一个县只有一个‘生产队长’(县委书记或县长)”的怪现象,有的地方大队可以用一级所有者和上级行政组织的名义,无偿调拨生产队的资金和劳动力,长期占用生产队的土地和无偿取得生产队的山林。在有计划的商品经济体制下,也以保证完成国家计划为已任制定政策和颁布农业法律,如粮食合同定购政策,1984年全放开,后来中央又再三强调“粮食定购合同既是经济合同,又是国家任务”。农业法律法规也往往注重规定农业生产经营者应该做什么和必须做什么以及禁止做什么,违反规定应当承担什么责任等义务性规范,严重挫伤了农业生产经营者的生产积极性。在社会主义市场经济体制下,要正确树立权利与义务观念,权利与义务是统一的,“‘无义务的权利’不是真正的权利,只能是特权,基于特权而设立义务不可能实现权利义务的一致性;‘无权利的义务’不是合理的义务,而是奴役,基于奴役而设定义务更与权利义务的一致性无缘”。⑥在我们社会主义国家,农村社会主义市场经济既不允许只享受权利不尽义务,也不允许只尽义务而不享受权利,对此农业立法和执法更应确立权利与义务相对应、相制约的市场经济权利本位思想的法律运行机制。

6.从传统的闭封式农业立法思路转移到立足国情、大胆吸收和借鉴国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术的现代的开放式的农业立法思路的观念上来。我国现有的农业法律法规许多是在计划经济体制下制定的,具有浓重的计划管理的色彩和痕迹,属于传统的封闭式的农业立法模式。随着社会主义市场经济体制的确立,必须改变这一封闭式的农业立法观念,而世界上的市场经济已有两三百年的历史,积累了大量各方面的发展经验,特别是目前世界上一些发达国家或地区几乎都有完善的农业立法,如美国以《农业调整法》为中心,辅之以80多个重要的农业法律;日本以《农业基本法》为农业“母法”,配之以200多个法律;韩国以《农业基本法》为“农业宪法”,制定和颁布100多个法律、法令;法国以《农业指导法》为基础,制定了有8编1336条的《农业法典》,上述当今世界上农业发达的国家或地区都已成功地建立和健全了农业法规体系,真正实现了以法治农。国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术,值得我们重视和借鉴。其值得借鉴方面有:⑴重视以法律形式明确农业在国民经济中的基础地位和作用;⑵以农业基本法为龙头,注重配套法律建设;⑶注重立法层次性和实施细则制定;⑷立法注重实用性和可操作性;⑸农业法制的统一性和时代的适应性;⑹参照国际惯例,进行开放式农业立法,符合世界农业发展之潮流。总书记在《大力加强农村法制建设》中指出:“在农业立法过程中可以学习和借鉴国外的某些有益的东西,但一定要结合我们的国情和农村的实际,不能照抄照搬”。因此,在借鉴国外农业立法经验同时,必须结合我国的国情和农情,进行全方位、多层次的农业立法,尽早“建立和健全农业法律体系”。⑦

7.从产品经济的“先政策后法律”的农业立法模式转移到市场经济的“建设与立法同步”的农业立法模式的观念上来。在中国,立法滞后是过去产品经济长时期中一种常见的、普遍的现象,过份地强调“成熟一个、制定一个”,片面强调法律是政策的制度化、规范化、法律化。“先政策后法律”,这种保守的、落后的立法模式在长期计划经济条件下还有其适应性,但在社会主义市场经济迅速发展的今天,各种经济关系层出不穷,并日益错综复杂,如不事先进行法律界定和规范,就可能冲击和危害市场经济的发展。因此,必须从“先政策后法律”的观念中解放出来,确立以同步立法为主导,以超前立法为辅导的全新观念上来。所谓同步立法,是指与所调整的社会关系同步而行的立法,即当一种需要以立法形式加以调整的社会关系出现时,关于这种社会关系的立法调整的创议相应产生;当这种社会关系最终形成后,对这种社会关系加以调整的法律、法规亦相应出台。事实上,当今世界的法治国家,主要的立法方式或立法形式,既不是超前立法,更不是滞后立法,而正是同步立法。我国农业立法,更应确立同步立法为原则,根据坚持从农业、农村实际出发,因地制宜,因时制宜,分类指导发展农业的原则为指导,进行同步立法,服务于农业生产力和经济基础,以适应市场经济建设对农村法制之要求。

8.从重农业立法转移到不仅重农业立法,而且也重农业司法、执法和守法的观念上来。目前,农村中有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重,甚至出现执法的随意性,以言代法,以权压法,执法犯法,徇私枉法,这与农村的执法司法方面存在脱节和缺陷切切相关,一方面现有的机构、人员、经费与农村的实际需要之间,缺口过大,管不过来,有的执法主体不明和责权利不明确而致;另一方面人员素质颇差,不仅工作效率低,而且往往产生一些明显的负效益,农民长时间积渐而形成的对法律的正确看法和信任感,往往会因一些事件的错误处理和徇私枉法情形,而随风飘云;再一方面农村司法薄弱,许多经济纠纷不能及时得到解决,甚至出现“告状无门”,踢皮球现象,法院有的也不愿受理争议标的金额低的农村经济纠纷案件,使农民的合法权益屡遭侵害。在守法方面,由于传统的和现实的种种原因,农民对法律一直知之甚少,法律知识缺乏,法律观念的意识尚未形成,法律观点更是空白,有的地方甚至不愿向农民宣传《农业法》和《农业技术推广法》,怕农民懂法以后,用法律手段来保护自己的合法权益,可见深入开展法制宣传教育工作,培养和强化农村干部和农民的法律意识是农村法制建设极为重要的环节。因此建议国家在第三轮普法活动中,应重点把法律交给广大农村干部和农民,尽快形成一个全民知法、守法、用法的社会环境,它也是实现依法治国的关键所在。因此,重农业立法、司法、执法和守法是农村法制建设新观念之内容。

9.从重农业政策研究和宣传转移到不仅重农业政策研究和宣传,而且更应重农业法律研究和宣传的观念上来。实践已证明,政策代替不了法律,同样法律也不可能完全替代政策。过去注重用政策来调整和指导农村经济发展,而法律在以往农村经济发展中的地位甚弱,且农业政策研究部门林立,研究机构从中央一直到地方都很齐全,不仅有党委系统的政策研究室,而且也有政府部门的专门研究机构,网络健全,操作有序,特别是党的十一届三中全会以来,政策研究更是深入人心,同时政策宣传更是锣鼓喧天,从中央到地方会议一个接一个,层层落实,报刊电台更是紧密配合,做到人人皆知,户户家晓,如中央发出的1982年至1986年连续五个一号文件更是深入。而法律与政策相比黯然失色,从事法律研究,特别是从事农村法律研究的国家机关廖廖无几,科研机构更是空白,省级农业经济法研究会也只有几个,许多高等农业院校都还没有开设农业经济法或农村法制课,从事这方面研究的专职人员更少,农村法制建设研究深度更谈不上,再加上农村法制建设研究国家科研课题几乎空白,这与依法治农的要求极不相称。再加上农业法律宣传和贯彻实施走于形式,除《农业法》和《农业技术推广法》国家重视检查,宣传有一定范围外,仅有的几部农业法律一颁布就了之,使农村干部和农民有的根本不知道有某一方面的农业法律,更谈不上对法律内容的了解和把握了。因此,遵循社会主义市场经济是法制经济这一要求,必须在全国范围内、在各个层次都要掀起研究农业法律和农业法律建设以及宣传农业法律的热情和高潮,建立必要机构,配备人员和充实经费,推进依法治农进程。

10.从单纯追求法律的理想化转向注重农业法律的现实性与可行性的观念上来。法律作为一种社会现象,不是凭空捏造的,而是社会需求的产物,“法律应该以社会为基础”。⑧农业法律不能与客观现实脱节,更应注重法律的现实性与可行性。“在农业立法实践中,往往不能科学地将农业政策转化为法律规范,而经常出现‘政策搬家’,政策的原则性和灵活性被引入法律,就使法律规范缺乏严格的规定性和可操作性”。⑨农业法律与社会现实脱节较普遍,许多法律规范无法操作和兑现,势必导致法律成为纸上谈兵;同时有许多农业法律法规缺乏其生长和发展应有的环境和土壤,不符合我国广大农村干部和农民现有的法律意识和素质,造成“有法难依”。因此,农业立法更应注重法律的现实性和可行性。

农村法制建设,是一项复杂而艰巨的系统工程,以法治农是历史赋予我们的历史使命。要达到这一目标,我们认为当前农村法制建设应转变上述“十大”观念,它必将推进农村法制建设进程,创造一个农业立法、司法、执法和守法的新环境,尽早实现我国的以法治农之理想目标,促进农村经济持续、稳定和协调发展。

注:

①“全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告”载《浙江日报》1997年3月11日第2版。

②《邓小平文选》第3卷,第379页。

③丁关良、林辉主编《农业法教程》,科学普及出版社,1994年8月版,第14页。

④丁关良:“社会主义市场经济下的农业法规体系初探”,载《经济法制》1994年第6期。

⑤⑦参见丁关良:“农业法律体系框架研究”,载《河北法学》1999年第5期。

⑥郑成良:“权利本位论”(《中国法学》1991年第1期),转引陈桢“1995~1996年中国法理学界的理论是非”,载《法学》1997年第4期。

法制建设论文范文篇10

(一)社会保险法规的初创和调整阶段(1949—1965)

以新中国成立前夕制定的临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》中有关社会保险问题的规定为依据,政务院集中颁布了社会保险的全国性行政法规。1951年2月,政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》),是新中国第一部综合性的社会保险行政法规。《条例》规定保险经费由企业负担,职工不交纳保险费,劳动保险事业交由工会办理。从内容上看,《条例》确立的社会保险制度属于“半社会保险与雇主责任相结合的制度”①,但从立法技术、制度系统上看,《条例》的科学含量值得肯定,在中国社会保障立法史上具有里程碑意义。《条例》的颁布和实施标志着中国内地建立了包括养老、工伤、医疗、生育保险等在内的社会保险制度,这套制度经过不断扩展,最终几乎覆盖了全体城镇居民,在一定程度上满足了职工的基本生活需求。

鉴于初创时期社会保险制度仍存在不切实际和不够合理的地方,国家决定进行调整。1958年2月,国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》。1958年4月,劳动部又了《退休暂行规定实施细则(草案)》。《关于工人、职员退休处理的暂行规定》是中国第一部统一的养老保险制度的单独立法。依据该规定,企业职工养老保险与国家干部的养老保险纳入公共养老保险计划。这一阶段,对医疗保险和工伤保险制度也进行了调整。在医疗保险方面,主要是建立了病、伤、生育假期批准制度,规定部分医疗费用由个人负担。在工伤保险方面,主要是增加了职业病项目。

(二)社会保险法制遭到破坏阶段(1966—1976)

1966年开始到1976年为止,包括社会保险在内的社会保障制度受到严重破坏。多数社会保险法规被废止,社会保险机构被撤消,社会保险一度处于无人管理的状况;职工的退休也大部分中止,数百万职工无法按时退休。1969年2月财政部了《关于国营企业财务制度工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金,企业支付的退休金改在企业营业外列支。这份文件否定了《中华人民共和国劳动保险条例》中的有关规定。由此,劳动保险失去了其应有的社会性和互济性功能,演化为企业保障,中国的劳动保险制度遭受重创,社会保险事业出现停滞和倒退。

(三)社会保险法恢复和重建阶段(1977—1989)

由于许多制度在“”期间遭到破坏,“”后的首要任务是进行社会保险制度的恢复工作。1978年6月,国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》,自此,社会保险制度及其立法进入恢复和重建阶段。1982年,我国宪法第44条、第45条对社会保险问题作了一些原则性规定。1986年4月12日六届全国人大通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中,第一次在国家的法律文件中清晰而明确地提出了“社会保障”的概念,将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度,统一纳入了社会保障体系。此后,社会保险立法随着经济体制改革的推进而全面展开。1986年,国务院了《国营企业实行劳动合同暂行规定》,确立了劳动合同制工人的养老保险制度。同年,国务院还颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,初步确立了中国的失业保险制度。1988年,国务院颁发了《女职工劳动保护规定》,统一了机关、企业、事业单位的生育保险制度。1989年,国务院颁布了《关于公费医疗保险的通知》,对公费医疗开始进行改革。这一时期,社会保险立法工作的重心,一方面是恢复“十年动乱”前的社会保险制度,另一方面是为20世纪90年代的社会保险制度的全面建设和发展奠定基础。

(四)社会保险法的全面建设和发展阶段(1990-)

20世纪90年代以来,与建立社会主义市场经济体制相适应,社会保险制度开始向社会化和法制化方向发展,国家开始注重适应社会主义市场经济体制的社会保险法律制度建设。1991年,国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,明确了养老保险实行社会统筹,标志着我国养老社会保险制度建设序幕的拉开。1992年,民政部了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,农村养老保险制度开始试点。1994年出台的《中华人民共和国劳动法》,专设一章规定了“社会保险和福利”。1994年,我国政府颁布了生育保险方面的行政规章《企业职工生育保险试行办法》。1995年,国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,表明我国养老保险制度改革的深化,同时指明了我国养老保险改革的方向。1997年国务院了养老保险的纲领性文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年国务院颁布了医疗保险的纲领性文件《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。1999年,国务院颁布了失业保险方面的行政法规《失业保险条例》。同年,国务院还了《社会保险费征缴暂行条例》。2001年,劳动和社会保障部颁布了行政规章《社会保险行政争议处理办法》。2003年4月,国务院颁布了工伤保险方面的行政法规《工伤保险条例》。2004年3月,国家立法机关在修改宪法时,将“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”正式载人宪法。

二、中国社会保险法制建设之成就

(一)在社会保险概念的界定上达成了共识,社会保险制度框架已经明确

1986年,我国国家的法律文件首次明确提出了“社会保障”的概念,将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等看成是并列的制度,统一纳入了社会保障体系。自此,社会保障的理论和相关的制度设计都基本上明确了社会保险是与社会救济、社会优抚、社会福利相并列的概念,社会保险是社会保障的核心和基础。1994年(劳动法》第70条规定:“国家发展社会保险事业、建立社会保险制度、设立社会保险基金,使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助和补偿。”这从法律上确立了社会保险涵盖养老保险、工伤保险、失业保险、医疗保险、生育保险等五个具体项目。社会保险概念内涵与外延的明确及其在社会保障体系中基础性地位的共识为我国社会保险立法奠定了制度架构的基础。

(二)社会保险制度转型已基本完成,国家立法具备了较好的实践基础

经过多年的发展,我国形成了以行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等不同形式的规范性文件和相关的政策构成的社会保险法制体系。社会保险法制在相当程度上指引和规范了社会保险制度建设,成为社会保险制度改革和发展的指南。经过多年的改革和试点,中国特色社会保险体系框架开始形成,初步建立了独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险制度。社会保险已从计划经济条件下的国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排,转向市场经济条件下的责任共担、社会共济的保险体制。社会保险的基金来源改变了过去国家包揽的状况,实行了国家、单位和职工个人三方合理负担,并在主要项目上实行了社会统筹。我国公民的社会保险观念也发生了重大转变,即从完全依附国家、单位转向责任共担,这表明我国社会保险制度转型过程中的艰难任务已经基本完成。社会保险方面的大量的行政法规和地方性法规已经成为国家立法的宝贵资源,社会保险国家立法已经具备了较好的实践基础。

(三)社会保险立法有了宪法依据

2004年的宪法修正案对社会保险的相关问题作了两个重要规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”。该宪法修正案对社会保险立法的意义在于:一方面从根本大法的高度规定了社会保障制度,昭示着建立和健全社会保障制度是国家责无旁贷的责任,从以往的党和政府的决定、主张上升为国家意志;另一方面把包括社会保险权在内的人权人宪,使得社会保险法的立法根基得以确立。“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的条款使得我国的社会保险立法有了宪法原则依据以及宪法规范依据。

(四)社会保险法的研究逐渐受到重视,社会保险立法开始提速

长期以来,我国的社会保险法一直被认为是劳动法的一部分,而劳动法尽管历史悠久,但在我国却是一个长期不被重视的、遭受“冷遇”的法律部门,至于包括社会保险法在内的社会法更是不在人们的视野中。然而,作为与经济并列的社会领域的事务也需要法律加以调整,公民政治权利和民事权利之外的社会权利也需要法律加以保护,于是社会法应运而生,并随着社会的发展和社会问题的增多而逐渐受到重视。2001年,九届人大第四次会议提出中国特色社会主义法律体系应该包括社会法在内的7个主要的法律部门。自此,社会法被认为是一个独立的重要的法律部门,它承载着保障公民的基本人权尤其是公民社会保障权的功能,引起了法学界和社会保障学界的广泛关注。在此背景下,曾经搁置多年的《社会保险法》,又被提到立法议程。十届全国人大常委会已经把制定《社会保险法》列入立法规划,社会保险立法开始走上快车道。

三、中国社会保险法制建设之反思

由于社会转型、东西部差距和城乡二元结构等原因,我国在社会保险法制建设上虽然取得了一些成就,为今后的社会保险立法奠定了一定的基础,但也存在着现实的迫切需要与立法相对滞后的矛盾。

(一)社会保险立法理念落后

当今社会,社会保险(保障)权利已成为人权概念的重要组成部分。尊重和保障人权,尊重人的价值和尊严,满足人的基本需要的合理性,是人道主义的基本要求,也是现代社会保险立法的起点和归宿。从法理方面看,社会保险法无非是公民社会保险权的确立和实现问题,社会保险法是权利保障法,即社会保险立法的首要任务是规定社会保险权利的享有和保障。权利是目标与基础,权利处于基本的主导地位。然而,目前,社会保险权利保障的理念远未被学界和立法者所认同,社会保险立法更多地定位于事本位而非人本位。我国社会保险制度是因为国有企业改革使得原有的单位保障功能弱化而逐渐受到人们重视的,社会保险作为经济体制改革的配套措施多是就事论事,“头痛医头,脚痛医脚”,没有自己的逻辑基础和理论定位。缺乏先进的立法理念,必然导致在社会保险法的基本价值、原则、适用范围等重要问题上无法形成共识,导致社会保险立法基点不当,缺乏前瞻性、主动性和回应性,阻碍了社会保险法律制度建设。

(二)社会保险基本法律缺失,社会保险法治化程度较低

立法先行、制定高位阶的社会保险法律是世界各国社会保险制度建立和完善的基本经验。在社会保险制度建构方面,我国虽颁布了大量的规范性和非规范性文件,但非常遗憾的是,在名目繁多的法律文件中,却没有一部专门调整社会保险关系的基本法律——社会保险法。社会保险权是公民的基本权利,对其进行规范的社会保险制度理应是基本法律制度,根据宪法理论和我国《立法法》的规定,涉及社会保险的重要事项的立法应该由法律规定。尽管,早在1994年,全国人大就把《社会保险法》列入当届人大必须制定的115部法律规划中,其中排列第41位的《劳动法》已于1995年出台,而位列第39位的《社会保险法》至今仍处于千呼万唤之中。社会保险基本法暂付阙如,对社会保险的规范主要是行政法规、地方性法规及各部门的规章。在现行的社会保险的各项单行制度中,也鲜有专门的法律。社会保险基本法的缺位,导致我国社会保险制度缺乏权威性、公平性、透明性、稳定性和可操作性,难以定型;导致社会保险法律规范的效力层次偏低,体系功能弱化,与社会保险法作为独立法律部门的法律地位极不相称;导致遵从社会保险内在规律和本质要求的相关法律制度无法及时建立起来,一些本应由法律来调整的社会保险关系一直游离于法治之外。社会保险基本法的缺位使得我国的社会保险制度长期处于非法治化的、政府单方面主导而难以兼顾责任主体各方利益的不合理状态。这种不合理状态,既阻碍了我国社会保障事业的可持续发展,也与现代法治国家的“法律之治”的基本要求以及社会主义和谐社会的“公平正义”的价值理念相去甚远。

(三)社会保险法律体系内容存在局限性

我国现行的社会保险法律体系中,社会保险法规或政策的适用范围明显过窄,享有社会保险的对象是非常有限的,社会保险仅仅是一部分社会群体的“专利”,覆盖全体公民的社会保障制度还没有真正建立。第一,广大农村的社会保险制度仅处于起步阶段,占全国人口绝大多数的农民几乎被排除在社会保险制度之外。尽管我国开始探索农村养老保险和新型农村合作医疗制度建设,但制度尚未定型,大量的农民还没有被纳入社会保险制度内,无法享受到应有的社会保险权益。第二,城镇社会保险覆盖面也比较窄。我国社会保险制度是针对正规用人单位“固定”的就业形式而设计的,没有充分考虑到劳动关系多样化、复杂化和就业方式灵活化等因素。大量的农民工、非公有制企业职工等灵活就业人员没有被纳入社会保险制度,他们很难享有社会保险利益。近年来,我国社会保险开始打破长期以来只覆盖城镇固定职工的格局,以不同的方式向农民工延伸,但总体上看,城镇社会保险体系基本上没有覆盖农民工,如大多数农民工没有养老保险和失业保险,工伤保险和医疗保险的参保率低,伤残得不到经济赔偿和治疗。”大量的非正规就业的职工不能享受到社会保险待遇,不同所有制企业的社会保险也存在很大差异。这些情况大大地破坏了社会保险制度的公平原则。

(四)社会保险法律规范的不统一和混乱

我国在保险法制建设方面,国家立法机关制定的法律少,国家行政机关制定的法规和地方立法机关制定的地方性法规多,立法主体多元,层级无序,规范分散。如关于城镇职工养老保险,国务院统一了通知,确定了两个试点方案,允许地、市以上的政府根据本地情况自主选择,结果是全国各省、市、自治区选择不同的实施方案,造成这项本应全国统一的养老保险制度处于不统一的混乱局面。近年来,还有一些省市以地方性法规的形式制定《养老保险条例》,进一步固定了养老保险地方化的格局。立法主体的多元直接造成全国社会保险制度的不统一,制度定型难度加大。立法层级的无序导致社会保险法律、法规、规章、政策等存在法出多门,互不统辖甚至相互矛盾的现象,这给社会保险法的实施带来了不良的影响,在某些方面甚至出现了社会保险“有法难依”的困境。例如,农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中,把“合作医疗”列为农民负担不许征收,有些地方也将社会养老保险的开展视为增加农民负担。这些行政法规或政策性规定与社会保险法律法规缺乏协调,严重影响了社会保险制度的威信和可持续性。

(五)社会保险法律实施机制薄弱,缺乏合理约法律救济制度

法律责任制度是法律规范的必不可少的要素,也是法律强制力的直接体现。我国社会保险法在立法技术方面,缺少对违法行为进行制裁和对不作为行为进行追究的法律责任制度。法律责任制度的缺失导致法律实施机制薄弱,社会保险法律制度在很大程度上失灵,没有发挥出应有的指引、激励、规范、制裁和保护功能。现有的社会保险法规不具有法律的权威,社会保险领域有法不依、执法不严的现象突出。

有权利必有救济,没有救济的权利不是权利。社会保险权需要法律救济措施。许多发达国家都建立有专门处理社会保险纠纷的机构,使社会保险方面的争议能够得到便捷、高效、合理的解决,以有效地保障公民的社会保险权。我国不仅没有建立专门处理社会保险纠纷的机构,没有便捷、高效的解决争议的程序,甚至还出现过由某市社会保险局和市高级法院“协商—致”,下发文件规定劳动者依法要求用人单位补缴养老金案件不属于法院管辖范围、劳动争议仲裁委员会也不能受理的怪现象o。这剥夺了劳动者提起仲裁和诉讼的权利,劳动者的社会保险权成为纸上的权利。

四、中国社会保险法制建设之展望

根据上文分析,我国社会保险法制建设既有成就也存在不足。这些不足让我们看到了加快和完善我国社会保险立法的必要性和紧迫性。

(一)树立科学、先进的立法理念

社会保险(保障)权是一项基本人权的思想已经成为世界上绝大多数国家的共识和构建社会保障制度的基本依据。从法理上讲,社会保险权属于生存权这一人权的基本范畴,其核心内容是公民在遭遇社会风险(年老、伤害、疾病、失业、生育等)时,可以请求国家和社会提供物质帮助,以确保每一个公民有尊严地、体面地生活,共享社会经济发展的成果。社会保险法本质上是国家对公民社会保险权的保障和救济,社会保险立法的逻辑起点和归宿是公民的社会保险权。社会保险法是权利保障法并非仅是社会保险事务管理法,更不是社会保险管理的权力分配法。这是现代文明和法治国家的必然要求。在建设社会主义法治国家与构建和谐社会的过程中,最不能容忍的是对公民权利的漠视、忽视甚至权利的被剥夺。2004年我国宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”,因此,保障公民的社会保险权,维护社会公平,让全体社会成员平等地分享社会发展成果,应该是我国社会保险立法的基本理念。

(二)加快制定高位阶的社会保险法律

立法先行是世界各国社会保险制度建设或变革的普遍规律。自19世纪末以来,德、英、美、日等发达国家大都通过社会保险(保障)立法,从法律上确保社会保障制度的存在。只有通过社会保险立法,公民的社会保险权利才能从应然的权利向法定权利转化,再从法定权利向现实权利转化,公民的社会保险权才能真正实现。考察西方的社会保险立法,我们可以发现,行政机关和立法机关在社会保障立法方面存在分歧是比较普遍的现象。因为,社会保险制度安捧涉及政府、企业与个人的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整。许多社会保障立法事实上是行政机关和立法机关相互博弈与妥协的结果。对社会保险来说,立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范,更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。出台由全国人大——民意机构审议的(社会保险法》,能有效避免政府单方面主导社会保险政策而难以兼顾责任主体各方利益的缺陷,从而确保社会保险的各项制度更为公平合理。此外,社会保险权属于公民的基本人权,根据我国《立法法》的规定,社会保障(险)的主要事项应该由全国人大制定法律。还有,制定《社会保险法》可以使社会保险主体权利义务和职责明晰化,有利于社会保险制度的定型,形成社会公众确定的心理预期,维系社会诚信。基于法律的国家强制力和巨大的权威性,可以使社会保险纠纷依法解决,社会保险制度有效运作并持续发展。总之,加快社会保险立法步伐,制定高位阶的社会保险法律不仅是建设中国特色社会主义法律体系的重要任务之一,而且已经成为完成社会保障制度改革的必要条件及构建和谐社会的当务之急。

(三)在立法技术上应当制定综合的、统一的社会保险法

社会保险的立法模式有以英国、法国等为代表的多部社会保险单项法律并存,相互之间不存在隶属关系的分散立法模式和以美国为代表的集多项社会保险项目为一体的综合立法模式。我国1994年在社会保险法的立法规划中,采用的是综合立法即制定综合的、统一的社会保险法模式。目前,关于社会保险的立法模式存在较大争议,如有学者认为我国的社会保险立法应该采取化整为零的分散立法模式,即针对社会保险的不同项目(养老保险、失业保险、工伤保险和基本医疗保险等)分别立法,条件成熟时再制定社会保险基本法②。

本文认为,社会保险分散立法的观点值得商榷。第一,分散立法固然有比较灵活、便于修订等优点,但是,分散立法由于缺乏统摄全局的社会保险基本法的制约,非常容易产生社会保险各单行法律之间的重复、矛盾和冲突。因此,国际劳工局专家组在《展望21世纪:社会保障的发展》的研究报告中主张“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来,法律应当用最清晰的合理的语言来起草”的建议,值得我们在选择立法模式时予以重视。第二,从国外的经验看,固然大多数国家的社会保险立法都经历了从某一项社会保险制度开始,立法内容逐渐扩展,从单一到综合的过程,但综合立法不是没有成功的先例。美国就基本上是以其综合性的立法即1935年的《社会保障法》而著称的。智利也在1924年制定了综合性的社会保险法。而原先采用分散立法的国家如德国,为了使社会保险立法系统化和明朗化,于1970年进行了《社会法》的法典编纂。美国、智利综合性立法模式和德国的《社会法》法典编纂的经验,充分说明社会保险制度是具有内在的统一性的,这也是我们选择《社会保险法》立法模式时需要参考的因素。第三,在我国目前社会保险制度零乱、立法层次低、立法内容粗疏的情况下,必须制定一部综合的、统一的社会保险法,以规范社会保险各项目所具有共性的内容,解决当前社会保险制度建设中急需解决的若干突出问题,为社会保险制度定型确立法律框架。实际上,即使采取分散立法,也不可能对社会保险的具体制度和事项做出特别详细的规定,反而会造成立法的分散、重复和立法资源的浪费。而制定综合、统一的社会保险法,规定社会保险的基本原则和重要制度,至于各项社会保险制度的具体模式、各项社会保险待遇的计算办法等具体事项,可以留待行政法规或者法律解释等作规定,为社会保险具体制度的发展留出空间,这是目前非常现实、经济、有效的选择。

我国的社会保险法应该以建立全国统一的法律体系为目标,制度框架应该包括城镇职工基本养老保险、公务员退休养老、基本医疗保险、失业保脸、工伤保险、生育保险法、农村社会养老保险、新型农村合作医疗等项目。社会保险法还应对政府的社会保险职责、社会保险费征收体制、社会保险待遇、社会保险经办、社会保险基金监管、法律责任等重要问题做出规定。

(四)强化社会保险法律的实施机制,健全社会保险权利救济制度

社会保险法律制度功能和效用的发挥需要有强有力的法律责任制度和权利救济措施做后盾。一方面,社会保险法要加强法律规范本身的强制性,建立相关的法律责任制度,对拒绝缴纳法定的社会保险费,拒不履行社会保险支付义务的,挪用、侵占、贪污社会保险基金的等行为,依法追究行为人的民事责任、行政责任和刑事责任。关于刑事责任,考虑到需要和刑事立法相协调,可以在社会保险法里作一概括规定,然后由立法机关通过刑法修正案或刑法解释的方式,对社会保险方面的刑事犯罪做出规定,从刑法方面为社会保障制度提供强有力的保障。

权利救济制度是社会保险法实施的另一条保障线。国际劳工局在《展望21世纪:社会保险的发展》中明确指出:“人们对他受到任何社会保障机构的对待方式应有提出控诉的明确权利。假如此种控诉在社会保障机构本身范围内的控诉程序不能满意的话,应提交给一个独立的主管机构处理。”这充分说明,社会保险权利的救济,除了需要社会保障系统内部的行政救济外,还需要相应的司法机构。按照我国1994年劳动法的规定,社会保险争议属于劳动争议的一部分,争议解决必须在劳动争议的框架内,依据劳动争议的解决机制进行。2001年5月7日,劳动和社会保障部颁布了《社会保险行政争议处理办法》,改变了过去在劳动争议的框架内,依据《劳动争议处理条例》解决社会保险争议的具体规定,扩大了社会保险当事人权利救济的渠道,是我国社会保险权利救济制度的重大发展。社会保险是涉及面广,与社会成员利益密切的制度安排,由此产生的争议带有特殊权益争议的性质,争议能否得到合理快速的解决,直接关系到公民权利的实现和社会秩序的维护。为了保障人们社会保险权的实现,维护社会秩序,社会保险法需要规定社会保险争议的解决程序,借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,设立专门的社会保险审判机构,专门从事社会保险争议案件的审理,使公民的社会保险权在遭到侵害时获得及时、便捷、有力的司法救济。