完善财政支持NPO机制的措施

近年来，北京、上海、河北、山东、辽宁、江苏、湖南、广东等地政府开启了财政支持各类NPO组织提供公共服务的模式探索，逐渐形成了具有本地区特色的NPO财政支持机制，既取得很大成效和宝贵经验，也存在一些问题和有待完善之处［3］（P10～68）。成效主要表现在三个方面：一是切实推动了政府职能转变；二是有效地提高了财政资源的使用效率和公共服务的质与量；三是为推进事业单位分类改革提供了方法论借鉴。问题主要有四个方面：一是政府的财政支持力度比较有限；二是向社会公开披露政府购买或资助信息的力度不够；三是项目评估与监督呈现“内部取向性”，只是笼统地规定了政府部门及其延伸机构对项目实施过程的监督与管理，缺乏外部或第三方规范性评估与监督；四是普遍缺失科学而规范的资金绩效评估，从而无法把握NPO的资金使用效率。针对目前各地财政支持NPO机制存在的主要问题，本文提出完善财政支持NPO机制的五项对策。

一、合理确定目前财政支持NPO参与的重点领域

向社会提供公共服务是国家的根本职能，其内容涉及国防、安全、基础设施、教育、医疗保健、社会保障以及生态环境保护等诸多领域。根据我国经济发展和民生需要的具体情况以及NPO的执行能力水平，合理确定目前政府部门财政支持NPO参与公共服务的具体领域，是完善财政支持NPO机制的首要问题。从中央和各地财政支持社会组织参与公共服务提供的实践经验来看，我们认为目前政府财政支持NPO的首选公共服务领域包括以下六个方面：一是社会救助服务，主要包括：（1）扶贫救助项目：为低收入家庭、贫困人群及灾区群众提供生活救助、物质和技术支持，改善生活条件；（2）医疗救助项目：资助低收入家庭、大病重病患者就医，在西部地区、少数民族地区、边远山区等地开展送医送药和健康服务等活动，帮助困难群众解决看病难等问题；（3）教育救助项目：资助低收入家庭学生接受教育，资助对西部地区开展的教育援助活动，改善西部贫困地区学校师生的学习条件。二是社会福利服务，主要包括：（1）扶老项目：资助为老年人提供包括生活照料、医疗救护、精神慰藉在内的服务和物质保障的活动；（2）护幼项目：资助孤儿、弃婴的收养、治疗、康复、教育活动，资助对流浪儿童以及特殊困难的残疾儿童的援助保护活动；（3）助残项目：为残疾人提供包括生活照料、医疗救护、精神慰藉在内的服务和物质保障，资助少数民族地区、贫困地区改善残疾人生活条件和医疗条件。三是社会工作服务，主要包括：（1）农村留守人员社会网络建设项目：构建稳固的社会支持机制和网络，为留守儿童营造安全的生活环境、健康的成长环境，帮助留守妇女提高自身发展能力，帮助留守老年人建立系统的、低成本的养老服务体系；（2）特殊群体社会工作关爱项目：针对药物滥用人员、社区青少年、刑释解教人员等特殊群体提供专业服务，帮助其有效融入社会，疏导心理情绪，增强自身能力，树立生活信心。增强社会管理的针对性和有效性；（3）受灾群众生活重建项目：围绕各类受灾群众心理、社会多方面需要，实施心理疏导、社会关系重建、社区重建、生计项目发展等专业服务，帮助受灾群众重树生活信心、快速恢复生产生活。四是扶贫救灾服务，主要包括：（1）扶贫项目：重点在特困地区、少数民族地区、边疆地区和中西部革命老区等区域开展扶贫服务，帮助这些地区的群众改善生产生活条件、改善教育文化条件、改善医疗卫生条件和改善生态环境，提高农业产业化、专业化水平；（2）救灾项目：重点在受灾地区开展帮助群众抗灾救灾，救助受灾群众，帮助恢复生产生活，改善教育文化条件、医疗卫生条件和生态环境。五是社区服务，主要包括：社区居家养老服务、社区矫正服务、社区卫生服务、社区文化服务、社区环境维护、城市流动人口管理与服务等。六是社会管理服务，主要包括：（一）街区综合巡查管理，包括市政公共设施巡查、公共秩序巡查、街区治安巡查、环保巡查；（二）街区管理协助，主要是协助公安机关治安防控，协助交通部门维护交通秩序，协助城管部门落实门前三包、劝止乱搭建、乱摆卖；协助街道开展专项整治、救灾抢险、应对群体事件等应急工作；（三）街区综合服务，包括市政市容养护、四害消杀，组织街区文化娱乐及宣传活动，向商户及市民提供便民服务等。

二、切实保证公共财政资源

公共财政资源是建立NPO财政支持机制的关键，只有做好支持NPO的财政资源贮备并制定专门财政预算，才能保障财政支持的经常性、稳定性和规范性。目前我国各级政府支持NPO的资金来源包括税收收入和非税收收入两个方面。在非税收收入方面，要保证公益金的一定比例稳定支持NPO；在税收方面，受不同程度财政紧张的影响，政府部门财政支持NPO预算的稳定性往往难以保证。因此各级政府为有效解决这一问题，发挥公共财政支持NPO发展并参与提供公共服务的巨大作用，专门财政预算应注意解决好以下三个问题：

（一）处理好政府部门、事业单位和NPO之间的利益平衡。在目前情况下，政府支持NPO列入专门财政预算并非易事，这不仅仅是政府财政紧张、相关政策和经验不足问题，更重要的是涉及到一些政府部门、事业单位（主要是政府全额拨款的直接管办的事业单位）的既得利益问题。如何在财政预算中平衡政府部门、事业单位、NPO之间的利益，既是考验各级政府决策层的执政理念、执政能力的行政问题，更是事关政治体制改革的重大社会问题。因此，注意处理好政府部门、事业单位和NPO之间的利益平衡，对于保证支持NPO的财政预算稳定极为必要。

（二）注意同时发挥中央财政与地方财政的积极性。由于我国幅员辽阔，东西部区域经济发展的不平衡，导致地域、城乡之间经济、社会发展水平差异很大，而完全由中央政府和中央财政解决NPO支持问题既不可能，也不利于地方财政因地制宜，而且在短期内更难以建立起全国普适性政府财政支持NPO机制，这就需要同时发挥中央财政与地方财政两个层面的积极性，构建双方全方位合作的体制机制。（三）通过财政税收政策鼓励社会力量向社会组织提供资金。在做好专门财政预算的同时，通过财政税收政策鼓励社会力量向社会组织提供资金的间接方式支持NPO，是切实可行的办法。财政税收政策鼓励有两个基本方向：一是向社会组织提供优惠税收政策或免税政策，这些政策在必要时应区分社会组织的性质和公共服务的类型；二是鼓励企业、团体和个人，向这些社会力量提供优惠税收政策或免税政策，鼓励他们向社会组织提供资金捐赠，从而扩大社会组织资金来源。

三、积极推行财政支持NPO的“合同制”模式

总结中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目以及全国部分地区的实践经验，我国各级政府财政支持NPO具体方式主要有三种：

（一）合同制。其基本做法是，政府以购买服务的方式与社会组织签订协议或服务合同，按约定向社会组织支付服务费用，社会组织则按照合同约定提供特定公共服务。合同制对各项相关配套体制机制要求较高，是全球范围内最为先进和规范的财政支持NPO方式，这种方式目前在我国被采用的并不多，但在西方发达国家则比较普遍。比如在美国，合同制被广泛运用于联邦政府和地方政府与NPO之间关于政府办公设备设施、道路、学校、垃圾收集、救护服务、街道维护等领域的买卖关系。

（二）直接资助制。其基本做法是，作为服务购买者的地方政府对于承担公共服务职能的民办机构和组织直接给予一定的资助，资助的形式既有经费资助，也有实物资助和优惠政策扶持，民办机构和组织则按照政府要求完成相应公共服务任务，相关程序和规则极为简单，有时甚至没有明确而硬性的规定。

（三）项目申请申报制。项目申请申报制也是目前我国各级政府向社会组织购买公共服务的常用方式。就规范性而言，这种方式通常是介于合同制与直接资助制之间的一种方式，其基本做法是，政府作为购买者设计特定公共服务项目，面向社会公开招标或在一定范围内征集项目申报，经评审后，获得项目者予以资金支持，政府通过动态监督、绩效评估来规范项目运行过程。为推进我国财政支持NPO机制的规范化发展，建议政府部门积极探索合同制的资助方式。2012年3月国家民政部实施的中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目就是非常有意义的探索。中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目所采取的方式虽然不是严格的合同制，但却是一种规范性很强的项目申报制。民政部和财政部首先制订了中央财政支持社会组织参与社会服务项目目录、申请办法以及实施方案和实施细则，然后面向全国社会组织征集申报，经过专家委员会审议通过的项目获得资金资助，由项目承担单位按照项目计划执行服务内容，并通过经常性督导和第三方介入的方式对项目执行过程和结果进行财务审计、项目评估和资金绩效评估。这种方式的探索，将有力推动我国各级政府部门在财政支持NPO的具体方式中探索“合同制”模式。

四、采取科学而规范的财政支持NPO的具体程序

财政支持NPO的具体程序是否公正妥当，将直接影响财政支持的良性运行和运行结果。因此，为了保障财政支持NPO机制的良性运行并取得预期效果，必须建立科学、规范和透明的运行程序。从目前各级政府支持NPO发展并参与提供公共服务的实践探索来看，程序简陋和程序不规范是比较普遍的现象。针对这种现象，探索并建立规范、透明的财政支持NPO程序就显得更为重要。财政支持NPO的程序至少包括以下内容：

（一）做好项目规划和社会公示工作。做好公共服务的项目规划涉及到社会福利事业全局，也是影响财政支持NPO参与提供公共服务最终效果的第一个环节。在规划项目过程中，公民需求导向型的政府行政理念非常关键。政府应该动员基层行政组织、社会组织和公民个人积极参与，全面收集社会和公民公共服务需求信息，划分社会和公民公共服务需求的结构和层次，按照生存优先、效用最大和理性可行的原则，设立公共服务项目优先次序并制定项目的详细内容、质量标准和资金预算，然后定期向社会公布。

（二）公开项目申报或项目招标并签订详细的资助与服务合同。政府部门要通过多种渠道向社会项目申报或项目招标通知，同时公布申报或竞标办法以及相关规定，鼓励社会组织积极参与；其次政府部门要严格按程序操作，坚持公平、公开、公正原则，从中选择最优项目承担者；最后，政府要与社会组织签订详细的服务购买合同，明确各方的责任、义务以及服务标准、监管机制、合同失效条件等条款。

（三）实施项目过程管理。在项目实施过程中，政府的过程管理工作和项目承接者定期报告项目进展情况依然是十分必要的，这一环节既可以保证政府及时发现项目执行中发生的问题，又可以推动承接者及时解决问题或改进不足，并进而推动双方共同总结项目执行经验。

（四）项目执行结束后的后续项目评估、项目审计和资金绩效评估。目前我国社会组织自身发展和参与提供公共服务过程中存在的突出问题是规范性不够，因此，项目执行结束后的后续项目评估、项目审计和资金绩效评估不仅必要，而且非常具有针对性。为了建立起长效而良性的财政支持NPO运行机制，保证财政支持NPO提供公共服务效果，约束资助过程中的权力寻租行为，政府必须建立和健全科学的项目评估、项目审计与资金绩效评估标准与评估方法，特别是引入第三方进行评估与审计。

五、建立财政支持NPO机制的法律规范体系

无论是合同制，还是直接资助制和项目申请申报制，财政支持NPO不仅要遵循严格的程序，而且每一个环节和操作还需要在一系列法律法规和其他制度性安排下进行，这些法律法规和制度性安排就构成财政支持NPO机制的规则与规范体系。

（一）财政支持NPO的国家立法。目前唯一涉及到国家财政支持NPO参与公共服务提供的国家法律为2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）。《采购法》虽然规定了各级政府通过政府采购的方式购买服务，但对于所要购买的服务的具体内容并没有像购买货物、工程那样做出明确而具体的规定。目前我国尚缺少一部关于财政购买NPO公共服务的国家法律。虽然近年来国家民政部以及全国不同地区的地方政府探索并制定了不少财政支持NPO的法规条例，但级别不高，既缺乏全国范围的约束力，在具体条款上也存在不完善之处。

（二）财政支持NPO的地方性法规。我国地域辽阔，各地经济社会发展很不平衡，地方政府政策思路、执政能力、财政状况以及提供公共服务能力的状况也有很大区别，因此，如何根据本地区经济社会发展实际，结合具体财政状况制定财政支持NPO发展并参与公共服务提供的地方性法规，不仅是财政支持NPO机制的重要组成部分，而且也是探索和积累财政支持NPO经验的基本途径。近年来一些经济比较发达地区政府根据当地民生需要和财政状况，积极开展了财政支持NPO发展并借助NPO提升公共服务水平的实践探索，制订了地方性法规和具体操作办法，丰富和发展了我国财政支持NPO机制的法律规范体系。比较典型的如北京市政府出台的《政府购买社会组织公益服务项目考核管理办法》、上海市浦东新区政府和静安区政府制订的《关于政府购买公共服务的实施意见》、深圳市出台的《深圳市财政扶持社会组织发展的实施方案》等政策法规；而在社会养老服务领域，全国绝大部分城市出台了资助社会举办养老机构的管理办法和实施条例。这些地方性法规是我国政府财政支持NPO机制的重要组成部分。

（三）财政支持NPO具体程序和方法层面的规则体系。在财政支持NPO的国家立法和地方性法规基础上，每一个具体的财政支持程序和方法需要制定具体的规则。这些具体规则也是我国政府财政支持NPO机制的重要组成部分。在实践中，具体程序和方法层面的规则可以划分为两类：一类是实质性规则，包括政府购买公共服务的范围和标准、公共服务对象的界定原则与方法、社会组织承接公共服务的资质认证办法等；第二类是程序性规则，包括政府购买公共服务的方式和程序、公共服务项目的招投标办法、资金审核与管理办法与绩效评估指标体系、社会组织参与提供公共服务的进入与退出办法，以及政府购买公共服务的听证制度等。总之，财政支持NPO提升公共服务水平的运行机制涉及到政府、非营利组织和公共服务对象之间的主体性合作，承载着实现政府职能转变和整个社会转型的目标。建立并完善我国政府财政支持NPO机制事关我国政治体制改革和社会全面进步。财政支持NPO的机制就是保障政府、非营利组织和公共服务对象有效合作的方式、规则、规范和程序，完善财政支持NPO机制就是要从实际出发，不断提升财政支持NPO方式、规则、规范和程序的科学性和规范性。

作者：孟令臣刘舸单位：河北科技师范学院秦皇岛燕山大学文法学院