提高财政支出绩效评价的质量

公共部门支出首先要遵循经济性原则。它衡量公共部门花了多少钱以及是不是按照法定程序花钱，其目的在于使公共部门树立浓厚的成本意识，降低成本，节约开支。经济指标要求的是以尽可能少的投入或成本，提供与维持既定数量或质量的公共产品或服务。经济指标本身并不关注服务的质量和效果，因而单一使用经济指标衡量并不能满足绩效评价的要求。

效率性原则效率性是指财政支出活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等投入要素之间的比率，简单地说就是投入与产出的比例关系。效率关心的是如何在可利用的资源的条件下提供更多更好的服务，以最低成本实现最大效益就是有效率的。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位，尤其是在公共部门绩效考核工作中，效率性原则被作为用来建立高效率政府的主要追求目标之一。

效益性原则效益性指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出和结果之间的关系来衡量，它关心的是目标和效果。就公共部门而言，主要指管理活动的产出是否满足了社会公众的需要，以及这种产出对既定目标的实现做出了多大贡献。效益可分为两类:一是改变现状的程度;二是行为改变的幅度。

公正性原则公正作为衡量标准，关心的是“接受服务的团体或个人是否都受到公正的待遇，需要特别关注的弱势群众是否能够享受到更多的服务”。总之，这四个原则共同构建了公共部门绩效评价的综合评价体系:在经济原则内，考虑成本与资源;在效率原则内，考虑资源与产出;在效益原则内，考虑产出与结果;在公正原则内，考虑产出及相应的结果是否增进了社会公平，是否符合公共利益。四个原则相辅相成，从真正意义上实现了公共部门的整体绩效。

我国财政支出绩效评价质量存在的问题

（一）评价计划方案不科学，对实施评价缺乏约束力财政支出绩效评价计划方案是绩效评价的工作大纲，需要体现出绩效评价的范围、依据、目标、内容等因素，对整个财政支出绩效评价过程有着强大的约束力，是财政支出绩效评价工作中不可缺少和简化的基础环节。据相关资料查证，发达国家的财政支出绩效评价，制定一个完善的评价计划方案要占用完成整个项目时间的四分之一左右，这说明在做好调查工作的基础上，制定一个合理的、科学的、完善的计划方案，对提高财政支出绩效评价的质量有着重要的意义。从我国目前情况来看，有些项目的财政支出绩效评价计划方案内容过于笼统，很容易会造成人员分工不细、落实具体责任不清、绩效评价目标和标准不明等问题。此外，方案的合理性和可行性也无从考究。

（二）评价人员的从业道德和专业技能不过关，造成评价结论出现偏差近年来许多财政支出绩效评价诉讼案件表明，评价人员之所以未能如实对财政支出进行绩效评价，一个方面是其从业道德不合格，另一个方面表现在评价人员的专业技能不过关。首先，相当一部分评价人员认为“绩效评价是得罪人的工作”，没有动力，也缺乏相应的执业意愿去做好评价工作。表现在评价计划缺乏统一规划和针对性，很多地方的绩效评价工作还仅仅局限在“举报”、“重大事件”等的事后评价，绩效评价本身流于形式，走过场，缺乏深入的调查和事后的追踪。其次，目前我国评价人员专业技能普遍偏低，因此如果评价人员对被评价单位内部控制制度调查不深入，没有准确发现被评价单位失真的会计资料信息，取证不到位或者被评价单位的行为或经营状况不稳定，都会导致绩效评价结果失真。

（三）没有专业的民间绩效评价机构，评估结果缺乏客观性目前，我国没有独立、专业的民间绩效评估机构。我国缺乏以客观公正、保证组织独立性为基本出发点的民间绩效评估机构。当前，我国的财政支出绩效评价模式主要包括：财政部门—评价机构（评价项目）；财政部门—第三方评价机构—评价机构（评价项目）。第三方评价机构主要包括资产评估事务所和高校，其弊端在于他们都是受财政部门委托进行绩效评价，尽管相对于部门自身评价有了很大的优越性，但是事务所和高校还是要受到委托方的约束，评价结果的客观公正性很难保证，第一种模式更是难以保证公正性。

（四）绩效评价总是被动式的推进，无法成为长效的管理工具英国举国上下开展大规模的绩效评价运动，离不开铁娘子撒切尔夫人的强权执政。在我国，绩效评价易受领导个人意志支配，一旦发起者卸任，换了新领导，绩效评价就可能要面临战略或工作重心转移的危险。而且只有当相对严重的事态发生时，领导们才会有极大的热情和动力迅速推进绩效评估。这种被动式的推进态势增加了绩效评价处于“运动式”境地的可能性，使绩效评价成为政府消极防御的短效手段，无法成为长效的管理工具。

（五）尚未全面开展绩效审计审计署在《2003-2007年审计工作计划》中指出：全面监督财政财务收支的真实、合法和效益，积极开展绩效审计，实行财政财务收支的真实合法审计并重，以促进规范预算管理，以中央预算审计为重点，实现由收支审计并重向以支出审计为主的转变。但是，我国在绩效审计方面起步晚，仍处于理论探讨和小范围的试点阶段，目前尚未在全国范围内开展。

提高财政支出绩效评价质量的措施

通过上述分析，可以发现，提高财政支出绩效评价质量的措施主要有五个方面。

（一）加强财政支出绩效评价基础工作，全面贯彻评价准则绩效评价基础工作是指从项目的立项、实施、总结等过程进行组织和管理的基础性工作。加强绩效评价基础工作对规范绩效评价程序，提高绩效评价工作质量，方法和降低绩效评价风险方面具有重要的作用。1.要严格规范绩效评价项目的审批程序。对于每一项绩效评价业务，都要明确其绩效评价的对象、范围、内容和时间要求等，要做好绩效评价前期准备工作。2.要编制合理的绩效评价项目工作方案。通过调阅被评价单位的档案、资料，掌握其基本情况。了解被评价单位执行绩效评价结果时的情况，以确定评价的范围、重点和方法。制绩效评价工作方案时，评价范围、内容、目标、步骤等问题应尽可能详细。

（二）提高财政支出绩效评价人员素质，加大渎职或违规的成本1.提高绩效评价人员素质是提高财政支出绩效评价质量的关键，通常来说，应做到以下两点：（1）加强绩效评价人员的职业道德教育。绩效评价工作要求其人员是德才兼备的高层次人才，必须具有高尚的品德、正直的人格和一丝不苟的工作态度。任何一个高素质的绩效评价人员必须具备德、能、勤、公、廉、俭六方面的品德。（2）定期对绩效评价人员进行业务培训。通过定期培训，不断拓展绩效评价人员的知识空间，使其队伍素质不断提高，保持绩效评价人员的知识更新与业务活动保持同步。同时，还要使每个绩效评价人员在掌握本专业知识的基础上，了解掌握其他相关专业技术知识，并将所学理论知识与实践很好地结合起来，运用到工作中去。2.加大绩效评价渎职或者违规的成本，应从以下两方面着手：（1）制定违规惩罚的法律法规，详细规定绩效评价人员的责任和职责以及违规的处罚，加大执法力度，提高绩效评价人员违规的成本。（2）制定渎职或者违规的界定标准。相应部门可以颁布专门的《财政支出绩效评价责任认定办法》，详细规定绩效评价事件应承担的责任。

（三）完善相关配套措施1.组织保障。有条件的单位要建立财政支出绩效评价机构。事业单位、中小型企业可建立绩效评价网络组织，以区（县）为单位，主管部门为二级网络组织，下设基层单位三级网络，进行层层管理，逐级负责。这样，资金在运行中能及时得到有效的控制和信息反馈，使会计报表的真实性、合法性得到保证。2.人员保障。绩效评价质量的各种因素中，人始终是最重要的因素。需要从几个方面来提高绩效评价人员素质：（1）通过继续教育学习，使绩效评价人员不断了解新情况，掌握绩效评价的先进方法，不断适应发展中的经济形势变化。（2）组织人员学习法律法规和经济政策以及绩效评价工作法规制度，依法进行绩效评价。（3）深入调查研究，获取充分、可靠的绩效评价证据，为做出正确的绩效评价报告提供支撑。（4）鼓励绩效评价人员掌握与人交流的技能，讲究绩效评价方法，提高绩效评价效率。（5）进一步加强绩效评价领导人员的思想政治工作，增强其从事财政支出绩效评价工作的事业心和责任感。

（四）促进民间专业评估机构的发展民间专业评估机构由相关领域的专家和学者组成，这些专家可以来自不同的单位，从事不同的工作，与被评估者没有利益冲突，这样更能客观公正地做出评价。在美国，以坎贝尔研究所为例，民间评价机构是美国政府绩效评价组织体系中的重要力量。民间评估力量的兴起，不仅可以提高政府绩效评估的专业性、客观性，而且可以大大节省政府部门的精力。目前，我国有一部分政府将财政支出绩效评价工作委托给资产评估事务所或高校来做，这样一定程度上保证了结果的客观性，但是我国还没有一个像美国坎贝尔研究所这样影响广泛的研究机构，因此，我国可以逐渐建立起这样的民间专业的评价机构。

（五）开展绩效审计绩效审计是说明财政支出全过程的重要环节。通过绩效审计，不仅有助于提高决策的科学性、充分发挥监督作用而且也有利于加强财政支出的管理和提高财政支出的使用效益。美国、英国和澳大利亚政府财政支出绩效评价中审计机构都发挥着重要作用，并且一般都独立于政府、行政机关或者议会之外，作为一个独立的机构进行审计。因此，绩效审计是我国审计机关需要开展的审计形式,应该将其纳入到国家审计机关的工作内容中。如果条件许可可以借鉴国外将审计机构作为独立部门，独立于政府或人大，以保持绩效评价的客观与公正。综上所述，要使财政支出绩效评价工作逐步走向制度化、规范化、职业化，减少绩效评价工作的风险，提高其工作质量，必须要从组织机构、人员、制度和技术四个方面多管齐下，全面提升绩效评价质量，从而为经济组织的健康发展、促进廉政建设起到重要的保障作用。

作者：曹靖尉京红