财政分权对贸易收支的影响

分税制改革以来，中央将事权层层下放，并制定了《预算法》。地方政府至此需要承担教育、农业支出、治安、环保及行政管理等多种公共产品的供给。而同时，在收入分配上，中央和地方一直保持稳定的分配比例，甚至有一定的集中。刚性且快速增长的公共产品需求，相对应的是增长较慢的财政收入，导致了巨大的财政收支矛盾。在未对事权进行明确规定的情况下，基层政府承担了绝大部分的支出责任，而该级政府的财政收入十分有限，在落后地区更是如此。有调查表明，全国许多乡镇的财政负担已远远高于财政收入。财权和事权的不匹配成为地方政府寻求“不健康”财政收入的主要原因之一。

区域财政差距扩大转移支付作为调节区域间公共产品差距的重要平衡器，在现行的体制下，效果不够理想。首先，转移支付随机性较大，规模有限。转向转移支付大多成为特定区域改革的资金支持。其次，在进行转移支付是，中央政府要求地方政府配备相应的配套资金，这对于经济落后的区域是一个不小的压力。有学者研究表明，在分税制改革后的很长一段时期内，我国东部地区获得的转移支付明显高于中西部地区。这一定程度上加剧了我国区域经济差距的扩大。

地方预算风险加大财权与事权的不协调的情况下，地方政府存在取得预算外收入的动机。预算外的收入游离于现行体制之外，缺乏法律法规的监管，各类乱收费、费大于税便是其典型表现。另外，地方政府缺少融资渠道，隐形地方债务规模庞大。

财政分权对地方政府经济行为的影响

财政分权的初衷是为了协调财权和事权，减少各级政府间无休止的谈判，提高地方政府发展经济社会的积极性。而在政治体制高度集权的背景下，财政分权后，地方政府的经济行为与政治命运的评价主体存在差异。对于地方而言，政府经济行为带来后果，直接表现为该地区产业结构是否合理、居民福利是否均衡、环境保护是否健全等等，这些指标的评价主体应该是地方的百姓。而对于地方政府官员而言，尽管其动机也是为了造福一方百姓，但更多的是为了自身的政治前途及现实的无奈，在任期内尽快做大GDP，提升规模和数量，是其最关心的事情。为了制约地方政府的财政权力，同时也为了激励地方政府大力发展地方经济。中央政府设计了一套指标对各级政府进行考核，经济总量和发展速度成为长期以来处于决定地位的指标。可以说，我国的政府创造出了类似大型企业绩效管理的政治管理方法，通过经济绩效对各级政府进行奖惩。至此，各级政府便开始围绕政绩展开激烈的角逐。在市场经济的改革进程中，地方政府对经济的操纵始终没有减弱。一方面，在本区域内，地方政府利用资源配置的行政权，操控土地买卖、城市规划、产业规划、招商引资、税费增减等等，利用各种方法挖掘本地生产要素的潜力，充分吸引投资，扩大生产；另一方面，在区域之间，各地政府进行是市场封锁，恶性优惠政策竞争，最终导致大量的低水平重复建设。不仅以牺牲本地资源和居民的辛苦劳动换取较低的利润回报，还带来了另一不良后果———巨大的国际贸易收支顺差。

财政分权对我国贸易收支顺差的影响

国内外对于贸易收支顺差的研究中，忽略了一个十分重要的制度因素，即地方政府的经济行为。因为，各种分析模型中的一个核心变量是GDP，而我国的国民收入总量及结构的变化受到地方政府经济行为的影响很大。财政分权与政治集权之间的矛盾，更是大大加深了这一影响，国际贸易收支顺差便是其影响的重要表现之一。财政分权加快国际贸易收支顺差的扩大的，受主观和客观两方面因素影响。主观原因是政绩工程带来盲目扩张和重复建设，客观原因是国民经济发展初级阶段的现实制约。

1．政绩工程带来盲目扩张和重复建设

财政分权以后，地方政府不仅获得了支配部分财政收入的权力，还获得了配置地方经济资源的权力，包括项目审批，土地买卖等等。同时，中央政府将地方经济发展作为考核官员的绝对指标。为了在短期内获得更好的政绩，地方政府每一任官员，各级官员，都会充分利用手中资源分配的权力，利用各种手段，将地方GDP规模做大。而招商引资作为大多数地方经济腾飞的起点，地方政府给予了投资企业长期优惠政策，其中以税收、土地和融资优惠为典型。一方面，地方政府以很低的价格将土地大量转让或租赁到投资企业手中，使得入驻企业获得较低的启动成本；另一方面，通过合法或非法的减退税，低利率的银行借款，来吸引企业的入驻。全国各地的政府为争取有限的投资，互相竞争，大大压低了投入要素的价格。这样的优惠组合对国际贸易收支的影响是：首先，入驻企业在土地、劳动力、税收、融资等方方面面的成本都大幅度降低，在国际贸易中，我国产品以极低的价格，获得了非常大的竞争优势，从而带来巨大的贸易顺差。其次，各地政府互相竞争，市场分割严重。重复建设和投资盲目扩张，导致产能严重过剩。在市场分割及内需不足的情况下，只能通过出口进行消化，出口企业必须全球化地寻求市场。而海外市场的不断突破和垄断，又进一步刺激了国内的投资规模的再度扩张。

2．经济发展初级阶段的现实制约

我国工业化发展在财政分权以后仍然处于初级阶段，此时的产业层次水平很低。全国各地极其渴望发展经济，而此时国内资金、技术、设备等资源十分稀缺。而FDI是地方发展经济的原始动力，廉价的投资要素及广阔的市场前景是我国换取FDI的重要砝码。地方政府在财政分权后，承担了地方经济社会发展的重任。如何创造更多的财政收入，以支持地方公共产品等支出的，成为让各地地方政府头痛的难题。因此，充分利用手中的资源配置权力，充分利用本地区各种要素，吸引企业投资办厂，扩大出口产业规模，创造就业，成为必然选择。而此时，一方面内需远远无法消化制造业各类产品的产出，大多数企业选择了“三来一补”等多种形式的国际贸易，绝大部分产出都销往海外。凭借廉价的投入要素及极大的优惠政策，2000前后，我国进入了国际贸易发展的全盛时期，国际贸易收支顺差也随之迅速扩大。然而，财政分权并不必然导致国际贸易收支顺差的持续异常。财政分权地不完善以及政绩考核的不科学，才是国际贸易收支顺差持续异常的根本原因。同时经济发展的初级阶段也决定了地方政府经济行为的选择较少。随着这些因素的变化，财政分权对贸易收支顺差的消极影响也会发生变化。近年来，国民经济各个方面都发生了深刻变化：第一，产业升级已从战略层面落实到实际行动，东部沿海地区的低水平出口扩张已经呈现逐年下降的趋势。越来越多的中国企业走向高技术化、规模化和品牌化。第二，国民财富积累开始激发内需的爆发，出口转内销及进口规模持续扩大。同时，由于土地、劳动力及原材料成本的上升，出口产品的价格优势相比以往以下降很多，东南亚、印度甚至非洲等国家的冲击大大压缩了我国加工制造业的市场份额。第三，官员的考核指标也有了较大改进，GDP规模和增速的影响已大大减弱。因此，尽管地方政府的政绩角逐是国际贸易收支顺差过大的制度根源，而我国经济特定的发展阶段也客观决定了这一结果的产生。但两者的影响同样也会随着我国改革开放的深化及经济发展步入中级阶段而发生改变。

结论

尽管我国财政分权改革的历程较短，但已经取得了较大的进步。财权和事权的匹配程度、地方政府的积极性、区域经济发展的活跃程度都有很大提高。但是，我国各级政府职能划分与经济职能的关系尚不明晰，导致财权与人事权的错位、越位等现象，地方政府的机会主义，政绩注意盛行，市场分割及重复建设严重，进而对区域国际收支造成不良影响。为纠正地方政府的经济行为，降低其对国际贸易收支的不利影响，本文建议从以下两个方面进行尝试和探索：首先，提高地方政府财权和事权的匹配度，减小地方的财政负担；其次，将区域经济健康指标，如产业结构优化水平等，作为地方官员考核的重要指标，从而弱化引进外资、进出口额对官员政绩考核的绝对作用。

作者：王鹏单位：浙江财经学院东方学院