优化地方债务管理研究

归结地方政府性债务形成的原因，主要是由于经济社会快速发展需要政府提供相应的公共产品和公共服务，尤其是各地当前都处于城市化进程加速阶段，需要大量的、低成本的、可长期使用的城市化建设资金，而有限的财政资金难以满足城市化快速发展的需要。与此同时，财权与事权不相匹配的矛盾也成为地方政府性债务形成的内在因素。1994年实行分税制财政体制后，财政的集中度大幅度提高，形成“财力向上集中”和“事权向下转移”的局面，经济社会发展等事权与财权之间的高度不对称迫使地方政府负债经营。加上近年来各项改革力度不断加大，特别是社会保障制度改革、粮食体制改革、农村税费改革等使地方财政支出增速大大超过了收入增速。此外，债务管理体制机制的不健全更是加重地方政府性债务的重要因素。虽然各地都在积极探索建立地方政府债务管理的有效机制，但目前尚未建立起统一、规范的管理模式和管理制度，地方政府债务管理中还存在着诸多方面的问题：一是债务预算管理机制缺失。地方政府性债务从举借到偿还缺少预算环节的统筹规划，大部分举债安排的收支没有纳入预算管理，缺乏预算约束，游离于政府预算管理之外，而一旦发生偿债风险，又要用预算资金偿还，极易形成直接的财政负担和风险。二是债务预警机制缺失。由于尚未建立有效的债务预警机制，债务的可控规模和风险系数没有量化指标，难以有效防范和控制债务风险。一旦发生信用危机，必将破坏金融市场的信用秩序，影响财政收支和政府信用，对社会稳定构成潜在的危险。三是偿债机制缺失。部分地方政府融资积极性很高，但科学举债、依法筹资、有序偿还的观念不强。虽然部分地区建立了偿债基金，但基金的规模较小，筹集和动用方式不明确，规范、科学的地方政府偿债长效机制尚未建立。四是责任追究机制缺失。在目前多头举债和管理的局面下，如果出现投资决策失误和信用危机，由于偿债责任难以明确，责任追究制度没有建立，往往造成不论这些债务是否由政府担保，但最终都必须由政府进行偿还的现象。五是融资平台公司管理机制缺失。很多融资平台公司本身并不具备良好的营利功能和偿债能力，存在经营性资产少、法人治理不完善、现代化管理水平较低等问题，其自主经营能力较弱，资产盈利性较差，市场化运作能力较低。因此，为加快完善举债决策机制，合理控制地方政府性债务规模，笔者认为，在充分发挥地方政府性债务资金促进经济社会发展的同时，应加强防范债务风险，逐步建立起管理规范、监控有力的地方政府性债务管理体制和运行机制。

1.从源头控制的角度加强对地方政府融资行为的管理。一是完善地方政府性债务的扎口管理制度。各地对政府性债务管理的模式不同，财政部门往往只承担了提供审批所需报表、债务余额统计等方面的工作，没能有效地履行起政府性债务监管的职责。目前，各地债务余额越来越大，融资的渠道和方式越来越丰富，有必要在财政部门实行扎口管理，规范政府融资审批、加强建设项目效益审批、落实偿债资金来源。二是实行融资计划管理。在举债管理方面，应对各级政府的融资计划实行同级管理原则。严格控制政府性债务负债建设行为，对重大建设项目应通过社会听证等形式，充分征求各方面意见，杜绝盲目、违规举债。三是将地方政府性债务纳入预算管理。政府性债务是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算或计划统一管理。根据需求和供给合理控制政府负债规模，由各级政府债务扎口管理部门探索编制地方政府性债务预算，真实反映地方债务收支、偿还及余额，待条件成熟时纳入总预算并同级人大审批。2.从风险控制的角度加强对地方政府性债务的管理。要从实际出发，尽快出台符合实际、具有可操作性、能够满足地方发展需要的政府性债务相关控制指标。其中，债务率反映地区负债能力和风险，负债率反映地区经济承债能力，偿债率反映财政收入还债能力。可以在预警机制中综合运用三种指标，以全面、准确地反映债务的总量风险和结构风险状况，并规定合理的债务安全线，定期通报市县债务风险情况，适时对地方政府进行风险预警。3.从债务偿还的角度加强对地方政府性债务的管理。一是建立偿债准备金制度。根据各级政府债务规模、自身财力、风险指标等，采取一定比例，建立偿债准备金。如果下级政府未设立或未按规定额度设立偿债准备金，上级政府可在其财力性转移支付或税收返还中按照一定比例扣除，明确作为偿债准备金。二是建立偿债考核激励机制。可在相关预警指标建立之后，对市县建立考核激励机制，每年拿出一定规模的财力，通过对既有债务的消化、新增债务的控制情况的考核，综合平衡后分配至市县，起到激励、引导的作用。三是推动平台公司企业化运作管理。平台公司对所承担的政府公益性项目进行自主经营、自求平衡、自负盈亏，企业对公益性项目的投入最终依靠其对政府配置的资源进行市场化运作的收益来平衡。4.从债务监督的角度加强对地方政府性债务的管理。一是加强政府性债务外部审计监督。按照《政府投资项目审计规定》，强化对政府投资项目的审计监督，特别是耗用资源多、财政投入大、与国计民生关系密切、社会关注度高的项目，要及时向社会公告政府投资项目审计结果及整改情况。二是建立健全管理问责制度。要将地方政府性债务管理纳入各级领导干部任期的经济责任考核范畴，建立有效的地方政府债务管理责任追究制度，合理区分各政府领导干部的直接责任和主管责任，将政府性债务纳入领导干部责任审计。三是建立绩效评价制度。对融资平台公司承担的重点项目实行绩效评价，事前设定明确的绩效目标，并明确完成绩效目标所采取的措施，项目建设过程中财政部门和项目建设单位实施绩效跟踪，项目完工后进行绩效评价。

本文作者：高玮工作单位：江苏省财政科学研究所