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浅谈PPP模式下“一带一路”的发展

1PPP模式与“一带一路”发展规划

1.1PPP模式

在我国,所谓PPP模式,是指政府与社会资本进行合作来共同进行公共基础设施的建设。正如引言中所阐述的那样,PPP模式在我国的30多年发展里,为我国的基础设施建设做出了巨大的贡献,包括北京奥运主体体育场的建设,杭州湾跨海工程的实施都与PPP有着密不可分的联系。而在2014年开始对PPP模式推广改革以来,PPP已覆盖了交通、医疗卫生、教育、水利、能源文化、体育等19个国民经济领域,促进了资本市场的发展与创新,在资本市场所占的份额快速上升。当然,我国PPP模式也存在着或多或少的问题,如PPP制度框架和法律体系不完善、社会的信用基础薄弱,地方政府常通过换届等形式违反合同,还有诸如投资回报不确定性因素较大,政府付费项目资金来源不够稳定等缺陷。

1.2“一带一路”发展规划

所谓“一带一路”,是指“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。在以和平、发展、合作、共赢为主题的21世纪,加之当前全球经济复苏乏力,国际地区间关系纷繁复杂,“一带一路”作为一项系统工程,可以加紧亚非欧各国的联系,积极推进沿线国家的发展战略相互对接,促进各国经济繁荣和区域经济合作,加强文明互鉴,确是一项造福世界的伟大事业。1.3PPP与“一带一路”的联系PPP与“一带一路”的关系是相互承接的。一方面,PPP模式是顺应“一带一路”发展规划的需要涉入的;另一方面,“一带一路”的核心“五通”(政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通)[1]也为PPP模式的扎根提供了一定的土壤基础。具体而言,“一带一路”首先要求对基础设施的建设要到位,这就在资金方面提出了很高的要求,据报告显示,除中国外,其他国家和地区每年的投资需求达8000亿美元,而亚行和世界银行每年的投资是极为有限的,仅为240亿美元,即使通过亚投行也只能达到4000亿美元,因此还有很大一部分资金需要补足,正如地方政府融资一样,我们需要考虑PPP模式引入社会资本。其次,考虑到PPP模式在国际的运用,各国各地区间的政策与法律各不相同会给PPP模式带来很多麻烦,“一带一路”中政策沟通的开展就是要为PPP区域化铺平道路。并且“一带一路”提出的贸易畅通,是通过沿线国家和地区产业的互补互助,形成完整的产业链与供应链,这和PPP模式所展现的集设计、建设、运营、维护、移交等环节为一体的形式是相呼应的,贸易畅通有助于PPP模式的顺利开展。

2机遇与风险

如上面所述,PPP模式重心是对基础设施建设的投入。公共基础设施因为运营周期长,投资回报率低,加上作为公共产品还具有非竞争性和非排他性的特点,导致单纯由市场提供无法满足社会的需要,政府干预成为必然。PPP作为政府干预的一种新形式,引入了社会资本,在“一带一路”建设中不可避免地会出现一些机遇与风险。

2.1大型基础设施和公共服务领域类的机遇

PPP模式作为政府实现公共部门职能的手段,有着其自身独有的特点。在“一带一路”开展的过程中,PPP将在众多领域展现其特有的魅力。首先是在交通领域,据2014年的相关统计,沿线国家物流绩效指标基本都低于欧洲平均值,包括中国,说明国家间互联互通水平还处于低水平阶段,重要的一个原因就是交通上存在阻碍。交通作为“一带一路”成功的基础,应当被最先考虑,如我国的民营资本可以在“铁公机”(铁路、公路、机场)建设及相关设备服务的运营方面进行投资;其次,通信互联网领域的不畅通也是上述物流绩效指标低的一个原因,现在电子商务的蓬勃发展,使得各国都致力于通过数字化来互利互通[2],因此该领域也是不错的投资选择;还比如能源领域,我国当前油气、电力等能源的过剩正好可以对“一带一路”沿线国家进行输出,而与其相关的管道设备建设等则又将是一个个工程浩大的项目。

2.2沿线国家的各种风险“一带一路”

因为涉及不同国家不同国情,相较于国内复杂很多,因而PPP模式除了原先便带有的经营风险,汇率风险,财务风险等,在其中还应当充分考虑沿线国家可能存在的政治、法律、社会宗教等风险。如像巴基斯坦、以色列等地政局不稳,政党更换频繁,会给PPP投资带来很大的不确定性,且沿线国家经济相对落后,PPP所支持的项目又是投资大回报率低,在回本甚至是盈利方面很难保证;又比如各国法律制度各不相同,很多都不够完善,那么在PPP模式运作过程中,涉及的一些关于劳动保护、知识产权、环境治理等问题就会突显出来;同时各国家对待宗教的态度不完全是一致的,甚至是截然相反的,一些风俗习惯和文化禁忌需要尤其注意。

3PPP投资的对策建议

3.1调动社会资本积极性

“一带一路”发展规划充满着机遇,各种大型基础设施及公共服务领域的资本投入不足,这就要求我们充分利用PPP调动社会资本的积极性,一方面缓解资金的紧张需求,另一方面减少地方政府的债务危机。具体而言,有以下几点:一是出台相关优惠政策,包括进行银行贷款时利息的补贴,在税务上给予一定的税收减免税、收扣除等政策;二是建立PPP项目资金,政府与社会资本以某一比例进行投资,以及设立一些风险补偿金来引导社会资本的流入;三是加强对PPP投资项目的宣传,当前很多投资人还处于观望状态,通过各种宣传及上述的政策扶持来向公众展现PPP项目的进展情况从而更多地吸引社会资本的投入。

3.2做好投资调查,规避各种风险

相对于国内的PPP项目,“一带一路”PPP投资最重要的首先是对所在国的各项制度、标准、政策、宗教文化等进行调查,具体包括优惠政策、对外商投资企业的要求、行业准入准则、外汇政策、本土化政策、产业政策等。可以考虑组织专门的团队或者在相关咨询机构进行咨询[2],充分了解所在国政治环境、经济环境、社会文化环境,从而提高投资的针对性与有效性。当然也包括一些必要的风险预警、风险应对措施。在PPP操作过程中,持续监测风险变化,评估预案的有效性并对其进行不断完善。

3.3建立健全法律体系,加强司法合作

一方面,建立健全我国国内的PPP项目相关法律体系,目的是为了加强PPP项目在“一带一路”中运转的信心,并吸引更多的PPP投资。另一方面,因为不同国家不同法律,容易产生法律纠纷,因此努力促使沿线国家形成一个相对统一的专用于“一带一路”的法律体系,对PPP模式的风险分担、权利与义务的归属、争议的解决方式等做出规定,使“一带一路”的建设做到有法可依。同时法律体系的完善也能够使不同领域不同行业的PPP项目都能有相应的法律基础,增强法律的适用性、专业性和有效性。对于国际间的法律体系,应该事先明确法律的管辖地,权力归属及适用情况。通过开展积极的沟通,促成司法协议的签订,保障涉外法律纠纷的解决。如对知识产权进行保护,“一带一路”的PPP模式会产生众多商标权和专利权方面的侵权,在注重创新的同时需要提高对知识产权的维权意识,在模式开展前就应该理清产权的归属问题。

作者:郑耀立 单位:江西财经大学

【参考文献】

【1】杨光普.助力“一带一路”PPP模式大有可为[N].经济日报,2017-05-14(008).

【2】于丽.PPP与“一带一路”如何实现“无缝对接”[N].中国财经报,2016-07-28(005).

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