小城镇土地规划统筹发展论文

摘要：土地是十分宝贵的资源，是经济发展和社会进步的重要基础。小城镇发展综合性强，牵涉面广，用地规模的大小，土地利用结构调整、空间布局的落实都应立足于土地利用的方针政策以及土地利用的客观规律。在小城镇的建设过程中，只有通过科学规划，合理布局等一系列有效措施和途径，才能做到小城镇的建设与土地合理利用的有机协调，为小城镇创造良好的发展空间。

关键词：小城镇；土地；规划；统筹；发展

一、小城镇土地利用现状分析

（一）城镇用地内部布局不合理，土地利用率低。

近年来，小城镇建设进入迅速扩展期，县以下的城镇建设大部分是外延扩大，占用土地多为优质耕地。不少小城镇建筑布局混乱，道路建设不规范。工业用地、居住用地交叉布置；功能分区不明显,城镇内边角空地随处可见,严重阻碍城镇功能的发挥。旧城区已经成为小城镇土地低效利用的主要方面，据不完全统计，旧城区面积一般占小城镇建成区面积的20－40%。镇区建设还停留在二维平面开发利用水平上，造成镇区框架大、土地集约利用程度低。商业用房、住宅用房仍延用农村旧习，自建小平房或独家二层小楼房。不仅主体建筑用地多，而且配套设施占地面积也大。另外，旧城区大都已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，街巷窄弯纵横交错，加之人口集聚、私搭乱建等相当的普遍，给土地的合理、高效利用带来十分的不便。

（二）新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。

小城镇区位条件一般，竞争力不强。为加快区域经济的发展，一些当地的政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，追逐和热衷于扩土扩疆的新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。在新区建设中，为追求快速的经济和政绩效益，往往不惜采取牺牲农民利益和长期负债等形式，大搞“五通一平”、“七通一平”，新区内道路动辄40米甚至更宽，绿化隔离带宽度也在10米以上，目标追求高，贪大求全、摆阔气，土地的规划效益十分低。一些招商引资工业企业以较低价格，一般以最低保护价取得，甚至是零地价受让土地使用权，之后，往往是使用一部分，闲置一部分，土地利用结构失衡，利用率极低。

（三）房地产空置率高，城郊结合部非法土地转让普遍存在。

据调查，近年来由于受房地产行业极度膨胀的影响，刺激并产生了对房地产用地收益的期望值逐年增加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩，以建设投入量来测算区域需要抛售的房地产用地量。这种追求片面的土地收益，往往不顾及本地区城镇发展的特点及土地市场的实际现状，对房地产企业开发方向和用地也不加以控制，导致关系到普通群众切身利益的安居住房供应不足。相反，又出现大面积的高档商品房因经济购买力不够出现闲置浪费。此外，由于小城镇所特有的特点，一些居民受传统居住习惯的影响，总想千方百计地购买土地自建住房，导致乱占滥建十分普遍。特别是城郊结合部，以住宅用地为主的非法私下土地买卖仍然大量存在，虽然历经多次清理，但收效甚微。

（四）空心村镇多，土地资源浪费严重。

随着经济发展和人口的增加，农村住宅建设的扩张非常自然，但“空心村”问题却造成村落外延内空，十分反常。与“空心村”问题伴随而生的还有两个不正常现象，其一村落不断外延，不仅村落内部原有老住宅闲置，而且新建住宅空置率也很高，“一户多宅”，超面积建房的现象十分严重。其二，在广大非城郊农村，农宅的商品关系发育程度很低，不仅农宅买卖鲜有，而且出租、转让、抵押等也不多。其次，小城镇是由过去的乡村集镇发展起来的，规模都比较小。镇域范围内大部分土地都是农业用地。小城镇作为农村地区的中心，实际上承担着带动农村城镇化和支持农业发展的双重功能，这就使得加快小城镇建设与保护耕地成为小城镇发展中的一个无法回避的矛盾。随着小城镇建设规模的扩大，这种矛盾愈加突出。小城镇建设用地中存在着宽打宽算、不节约用地的问题，致使小城镇占地面积过大，人均建设占地比较多，而真正的建成区却很小；另外小城镇用地普遍存在着重平面扩张、轻挖潜改造的问题，导致土地资源浪费。目前小城镇规模扩大主要以面积扩张为主，其用地规模扩大很快，用地结构不合理。小城镇土地利用存在的问题不仅导致土地资源的浪费，还使得部分小城镇建设合理用地指标供不应求。

（五）耕地资源被大量占用，降低土地资源的生态功能。

土地是农民赖以生存的基本生产要素，小城镇不断发展导致征用土地面积逐渐增加，使这种不可再生的耕地资源迅速减少，农村自留地日益减少，农业和农村发展空间不断萎缩。与此同时，农村人口扩增的速度快于城镇人口增长速度，这就使耕地资源的有限性、稀缺性日益突出。另外，小城镇建设也会降低土地资源的生态功能。一方面，大量的农用地变为生态功能较弱的建设用地，产生了以不透水为主要特点的城市下垫面，其物理特性、化学特性以及其中的生物等都发生了显著变化，土地资源的传统用途和性质发生了根本性改变；另一方面占用优质农田，湿地面积持续萎缩，森林、草地生物量下降，生物多样性减少，影响了土壤的生物多样性。

（六）土地开发利用中缺乏有效监督。

目前，多数小城镇政府将招商引资作为政府的首要任务，为了招商引资、追求政绩目标，许多乡镇领导往往随意占用大片农田，扩大非农建设用地规模。而且在土地出让过程中，忽视了其对于城镇用地的协调管理的职能，竟相压价，恶性竞争，用廉价土地换取城市建设资金的现象屡见不鲜。由于政府采取降低土地成本吸引外资的短期行为，导致小城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态，既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束，也缺乏真正体现公平利益的政策干预手段。在土地开发的问题上，政府常常急于项目的引进，达成与开发商的妥协。造成小城镇土地的过度开发，粗放利用，布局分散等诸多问题。

二、小城镇造成土地低效利用的原因剖析

小城镇造成低效用地的原因是多方面的，既有技术层面的，也有主观思想方面的。对于我国人均耕地不足世界平均水平四分之一的实际情况，土地利用的现状必须要引起高度的重视。

（一）主观方面原因

1、主观思想上的畸形发展观成为不可忽视的首要因素。小城镇在谋求经济大发展的格局时，往往不坚持科学发展观和群众观，往往考虑的只是短期利益，往往还重复着“前人建设后人还债”的怪圈，热衷于搞大开发、大建设。一度出现的“零地价招商”才得到遏制，又出现了所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继续着变相地拼资源的旧路。正是由于低廉的土地取得成本，不足以让用地企业学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多用地、用好地。同时，由于政府干涉土地的使用，在新区或开发区建设中，时时大打地价优惠牌，客观上诱使一些工业企业想方设法受让更多更好的土地，导致大量土地的囤积闲置。

2、土地利用规划不够合理直接导致土地的低效利用。由于规划的滞后、规划意识的淡簿等方面原因，小城镇对土地的使用上仍然存在规划布局不够合理等问题，许多边边角角的土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，主观思想上忽视土地规划的作用，土地规划的不科学导致大量的土地低效利用，土地资产价值不能充分显现。另外，由于官僚主义政绩观的存在导致在小城镇发展上只注重新城区的建设，而一些区位条件好的旧城区长期得不到改造和利用。

3、土地资源与资产管理的职能缺位导致低效用地。长期以来，小城镇对用地的批后管理没能有效地实施并真正形成有效的监管，虽然出台了《闲置土地处理办法》，对土地闲置规定了相应处置的办法，但在实际执行中由于受地方保护主义特别是对经济利益的保护，国土职能部门往往不能很好地执行政策，或虽执行也不到位，尚未形成一套行之有效的土地批后集约利用评价体系。转贴于中（二）客观方面原因

1、结构性失衡和不合理导致根源性低效用地。随着以发展工业生产为主的小城镇新区、开发区的兴建，一些小城镇工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用地占比甚至达到60%左右。大多数小城镇上述四类主要用地不符合国家标准，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于求，闲置浪费、低效利用等现象成为普遍的客观存在而不容置疑。

2、旧城改造缺乏充足的经济支撑导致低效用地。目前小城镇的财政还处于“吃饭财政”水平，因农业税取消等原因，很难在短期内消化收支不平衡的状况，更加不可能再进行旧城改造。据调查，与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，改造老城区的费用是建设一片新城区的几倍甚至十几倍。改造一片旧城区的建设周期，一般在2－3年左右，多的长达5年左右，如果考虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长。

3、传统居住方式、生活习惯等阻滞难以及时改变而导致低效用地。对小城镇旧城区的普通群众来讲，一些人也不愿意进行旧城区改造，一是因为居高不下的房价让一部分人在改善居住环境后，也同时背负着数额不菲的住房贷款压力，二是由于传统的居住方式、居住习惯，旧城区一些单门独院的居民不愿意改变居住现状，导致对旧城区改造不是很积极，甚至产生逆反的阻滞和障碍。

4、存量划拨土地的大量存在，土地闲置和浪费导致低效用地。小城镇用地原以划拨为主，作为划拨土地拥有者的企业一般不把土地成本记入生产成本，因而缺乏土地集约利用的市场动力；为了利润的最大化，作为划拨土地拥有者的企业也不愿意增加成本来提高土地利用效率；划拨土地的无期限性使用使得划拨土地的拥有者把土地作为单位的“私有财产”，宁愿大量土地被闲置也不愿意让这些土地被别人集约利用，这种现象在那些能维持生存的企业中表现最突出、最为严重。

三、小城镇合理利用土地的几点对策

1、建立科学的规划体系，强调小城镇规划的严肃性。

小城镇是城镇化的重要组成部分，要与大中城市的发展统筹考虑，制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。小城镇发展土地开发利用要根据对经济发展和人口增长的准确预测来确定不同的开发期和相应的用地数量。规划要在镇区的基础上形成一个集聚核心，使得镇域内的人口、资金和其他资源源源不断地向核心流动，形成向心型的城镇化趋势。杜绝各村分散发展然后再连成片的低效土地利用模式。要严格按照国家规定的人均不超过100㎡的要求确定小城镇建设用地规划。杜绝沿道路两侧建设的条状规划。小城镇土地利用规划一经批准，就要具有法律效力，对违反规定造成的土地开发应有相应的制裁措施。小城镇建设规划既是对土地用途和使用数量的约束，又是对小城镇未来发展前景预测的实施。因此，小城镇建设规划要把握好以下原则：注意城乡结合，准确处理城乡矛盾；因地制宜，从本地的实际出发；充分体现经济效益、社会效益和生态效益相结合；充分考虑土地对人口的承载力，合理利用土地。

2、提高小城镇土地利用率，保持土地资源的持续利用。

土地资源数量是有限的，不能无限扩张。目前，小城镇建设中的存量土地很多，要尽可能利用存量土地，立足于内部挖潜，促进城镇土地集约利用。一方面，通过治理“空心镇”，进行旧镇改造等整理措施，有效挖掘小城镇存量土地潜力，提供小城镇建设用地，控制小城镇外延，减少占用耕地；另一方面，坚持农用地优先的原则。小城镇建设尽量利用坡地、瘠地、劣地。因此，小城镇建设用地应因地制宜，利用山坡、劣地等地形条件，发挥建设用地的效能，改变小城镇建设大量占用周围农田的习惯做法，尽量利用现有建设用地和废弃地，尽量少占用耕地和好地。建立土地开发与复垦制度，对于确实需要占用好地的乡镇，应规定其组织开发和复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，或向土地管理部门缴纳相应的造地费，土地管理部门把这笔费用转给具有开发和复垦能力的乡镇，力争做到占补平衡，切实保护耕地资源。要鼓励以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设，引导农民进镇购房和按规划集中建房，集约使用土地，把节约的宅基地用于小城镇建设。

3、重视土地的空间利用，增加建筑物容积率。

土地是一种具有空问立体性的综合体，土地的稀缺性和城镇化进程的加快，要求小城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式，使多维空间利用成为小城镇土地开发利用的发展方向。在今后小城镇建设中，要利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，增高建筑物高度，增加建筑物容积率。兴建多层生态住宅，在小城镇地下修筑商场、停车场、仓库、服务设施等。小城镇土地的立体空间利用不仅能节约大量土地，减少占用耕地，还可有效提高小城镇土地利用效率，创造更大的经济效益。另外还应根据各区位上土地的承载力制定相应的容积率下限标准，采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制，政府可以制定一系列的优惠政策，如地价和税收优惠的政策，鼓励开发商投资改造旧城区的环境提高人们的居住环境。

集约节约用地是中国的基本国策，小城镇建设应高举这面旗帜，以科学发展观为指导，从大局出发，处理好建设与吃饭、近期与远期的关系，采取有力措施，严格控制建设用地。制定一个科学合理的小城镇规划，是搞好节约用地工作的前提。要从实际出发，合理确定用地规模，严格控制建设用地标准，不以超前为借口，盲目扩大规模，搞不切合实际的“大规划”。认真抓好退宅还田工作，避免双重占地。要把控制小城镇建设用地作为重点来抓。在经济条件较好的地方，对于那些过于分散的村落，要探索在群众自愿的条件下适当进行迁村并点工作，以达到集约节约用地的目的。

参考文献：

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