外来物种风险评估制度法律研究

摘要：本文通过对我国外来物种入侵、外来物种风险评估制度的概念界定的梳理，分析出我国外来物种入侵风险评估制度存在的缺陷，最后通过从完善外来物种风险评估制度立法、完善外来物种风险评估制度立法的角度提出我国外来物种风险评估制度的建议。

关键词：外来物种；风险评估；生物多样性

一、外来物种风险评估制度的概念界定

（一）外来物种入侵及其危害

1．外来物种入侵的含义：自上世纪八十年代开始，随着国际社会对于生物多样性的不断关注与重视，外来物种入侵成为关注的热点与重点。其实，所谓的外来物种入侵就是兼具外来物种与入侵性两个特点。也就是说，所研究或指向的物种并非一国或一地区本土化的产物，在此基础上该物种通过自然力的作用或人为因素的干预从原有的生态环境进入到另外一个全新的生态环境的过程的总和。由于该外来物种在全新的生态环境中不断的进行繁殖与扩散，使得原有的当地生态环境受到影响，并对当地的生物的多样性形成直接或间接的排挤、压制等不良影响的状态。究其实质而言，即物种突破了自己原有的自然分布范围和分布位置，加入到另一自然分布区域的生态环境的过程。

2．我国外来物种入侵的环境危害：我国地大物博，受外来物种入侵的影响，对于环境会产生重大的危害，具体来讲，体现在以下几方面：首先，外来物种的入侵破坏了原始生态环境的自然性和完整性。原始生态环境的形成具有相对的稳定性，外来物种入侵势必会对这种原本的相对稳定造成很大影响，其本身具备的自然性和完整性也难以维系。其次，外来物种的入侵对于整个的生态系统形成了挑战。外来物种的入侵，在很大程度上打破了原有生态系统的平衡性，其不断地对本地物种的生存空间的占用，加剧了生态系统的可承受度。再次，外来物种的入侵使动植物的多样性受到危害，严重影响并阻碍了物种间多样性的遗传。同时，外来物种还具有改变和破坏本地物种生物进化的潜在威胁。

（二）外来物种风险评估制度的界定

1．外来物种风险评估制度的内涵：外来物种风险评估制度又被称作环境风险评价制度，通过对外来物种传入到造成不确定影响、结果的过程中对不特定事件所进行的识别认证、评估预测、突发处理等，以最低的成本将外来物种入侵的不利后果降低到最小程度。由于外来物种入侵是一个复杂漫长的链式发展过程，从风险评估制度的初衷来讲，在外来物种传入、定居、繁殖、潜伏、异变、扩散等不同阶段的发展过程时间段确立不同的外来物种检疫控制阶段，在最大程度和最大范围内形成对外来物种入侵风险的识别、防范、预警，甚至是直接采取对应的解决措施。简单来说，外来物种风险评估制度是当前解决和应对外来物种入侵风险的重要手段，主要包括风险程序启动、产生危害识别、具体风险评价、应对风险管理等重要环节。

2．外来物种风险评估制度的必要性：结合当前外来物种入侵的现状，总的来讲，外来物种风险评估制度的建立具有很大的必要性，具体来讲体现在以下几方面：首先，外来物种风险评估制度的建立，有助于提高大家对于外来物种入侵对我国现有专家学者的生态环境系统保护意识，避免由于不合理的集体行为或个人偏好影响甚至破坏既有的生物生存系统。其次，外来物种风险评估制度是对外来物种进行检验检疫相关工作人员进行区域生态环境保护的执行依据，是屏蔽或抵御不可控制外来物种入侵风险产生的必要制度建设。最后，外来物种风险评估制度是我们保护本土生物、定居、繁殖和稳定可持续发展的有效屏障，是当地生态环境可控、生物多样性与遗传多样性维系的保障。

二、我国外来物种风险评估制度存在的缺陷

（一）缺乏完善的外来物种风险评估制度立法

1．立法存在漏洞，现行规定不完整：尽管我国现存有一些关于外来物种入侵的相关的法律法规，这些法律法规也多见于动植物卫生检疫、环境资源保护等相关规范中，对于外来物种入侵的风险也起到了一定的抑制作用，但总的来讲，对外来物种入侵风险并未形成很好的控制效果，究其实质而言，是由于目前的法律规范体系中尚不存在专门针对和有效防范外来物种入侵风险的规范性法律制度。具体来说，在动植物卫生检疫方面的法律规定目前也仅停留在1992年修订的《植物检疫条例》、1995年版《植物检疫条例实施细则》、1996年版年版《进出境动植物检疫法》，这些法律规范形成时间相对久远，对新近这些年出现的外来物种入侵鲜有涉及。另外，对于环境资源保护相关的规范中，也只限于1993年版《水生野生动物保护实施条例》、1997年版《野生植物保护条例》、1999年版《海洋环境保护法》、2006年版《濒危野生动植物进出口管理条例》等，就其规范内容而言也不够完整。

2．立法原则未体现风险预防原则：目前我国防范外来物种入侵的法律规范只是散见于动植物卫生检疫、环境资源保护等相关法律法规，而且尚不存在专门的防范外来物种入侵的法律规范，外来物种风险评估制度的立法依据就更加无从谈起。故对于外来物种入侵的立法原则尚不明确。就前述动植物卫生检疫、环境资源保护等相关规范的立法原则而言，通常注重在坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等层面进行原则设立，不可否认这些原则对于外来物种入侵的立法原则确实存在影响，但基于我国尚未建立对外来物种风险评估的机制建设、综合管理机制建设、追踪检测机制建设等配套的其他机制建设。因此，对于主张损害原则为主的立法原则存在不完善的设计，在未来构建我国外来物种入侵的专项法律规范制度中加以明确风险预防原则，以确保日后具体的外来物种风险评估机制运行得以实现。

3．引种责任不明确，处罚制度未健全：就当前我国现存的对于外来物种入侵的立法规制多由《植物检疫条例》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《进出境动植物检疫法》、《农业转基因生物安全管理条例》等法律加以保障实施。这些法律中涉及到外来物种入侵风险的相关责任并没有被具体定位化，所以因涉及外来物种入侵所引起的侵害后果主张相关人员或相关单位的责任的时候，引入的责任不明确。同时，正是由于该外来物种入侵责任规定不够明确，因此，由此规则产生的处罚制度同样没有明确的划分，具体的处罚也尚未得到健全的制度，这样就难以保障因外来物种入侵造成原有生态环境破坏而主张的合法利益难以得到有效救济和保障。

（二）缺乏专门的风险评估机构

1．风险评估机构不明确：按照环境风险评估制度来讲，对由于人为和自然因素影响所产生的可预测性的事件对人身安全和生态环境造成影响或损害评估后提出预测、应急和减缓的措施，在整个过程中，由国家专门的环境负责机构进行评估。而早在2004年，我国已建立了由农业部牵头，原国家环保总局（现环境保护部）、国家质检总局、国家林业局、科技部、海关总署、国家海洋局等相关部门参加的全国外来生物防治协作组，成立了外来物种管理办公室，主要负责研究建立风险评估机制。农业部也成立了外来入侵生物预防与控制研究中心，为外来入侵生物防治提供组织和技术保障。但这种“九龙治水”式的多部门共同管辖，各自在管辖领域工作，导致工作效率低下，各部门之间存在“缝隙”，覆盖面有重复、有遗漏。但是至今仍未有一个确定的专门的外来物种风险评估机构，此问题亟待解决。

2．风险评估机构组织体系不完善：由于外来物种风险评估机构尚不明确，对于现有法律规制制度下的风险评估机构组织体系也难以清晰的界定。目前外来物种风险评估组织机构相对分散，与之管理最接近的组织体系建设是环境资源保护风险评估制度的组织体系，由于外来物种入侵是环境资源保护工作内容的一部分，其具有自身风险评估的特点，直接将环境保护风险评估制度的组织体系加以适用显然不妥，而当前我国对于外来物种风险评估机构的组织体系建设需要加快速度。

三、我国外来物种风险评估制度的完善

（一）完善外来物种风险评估制度立法

1．以风险预防原则为立法原则：完善外来物种风险评估制度立法，对完善我国外来物种风险评估制度具有指导意义。相对一般环境风险事件的产生和发展，外来物种入侵风险的不确定性和不可预测性更大，需要将以风险预防为主的立法原则加以确定，同时辅助原始生态环境优先保护原则、公众参与原则、环境信用原则等相关的基础原则建设。如此，对于防治外来物种入侵，构建外来物种风险评估制度就具有立法的指导意义。

2．制定专门的外来物种入侵立法：结合国外其他国家对于外来物种入侵的立法规范而言，我国很有必要建立国家层面上的专门的防治外来物种入侵立法。这部专门性的立法规范的出台对于完善我国外来物种风险评估制度具有重要的价值和意义。它是我们将外来物种风险的立法指导思想和立法实践结合的重要成果，也是未来处理外来物种风险的有效执行依据。

3．明确引入责任，建立奖惩制度：明确引入外来物种风险责任，扩大公众参与的程度，建立对外来物种入侵的奖惩制度是落实外来物种风险评估制度的行之有效的保障机制。外来物种入侵固然存在造成当地生态环境破坏的可能，但也存在有改善当地生态环境的可能性。所以，对于外来物种的入侵所产生的正反两方面的影响效果，因此，在制定外来物种风险评估制度的时候分别制定不同标准的奖惩制度。

（二）完善外来物种入侵风险评估制度立法

1．建立专门的外来物种入侵风险评估机构：建立专门的外来物种入侵风险评估机构是保障完善外来物种入侵风险评估制度立法的重要实现途径，只有具备了相对应的管理机构，才能保证外来物种入侵法律制度得以有效践行。具体来讲，可以参照环境风险评估机构的设计进行，但需要注意的是一定要结合外来物种入侵风险有效管控的自身特点进行，不能盲目复制。

2．明确风险评估机构的系统组成、责任范围：结合我国行政体系和实际国情，明确外来物种风险评估机构的系统组成与责任范围，是有效落实外来物种入侵风险评估制度建设的重要基础。由于经济全球化发展，各国相互间的联系更为紧密，为了保障风险评估机构职能的有效实现，对于该机构建设的系统构成要有明确的划分，同时确立对应的责任范围，防止对于外来物种风险事件责任的相互推诿和相互争取现象出现，有效保证机构间对于外来物种风险防范、评估与治理的协调统一。

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作者:刘兆奇 单位:江西理工大学