基层国库资金风险评估预警机制的构建

一、基层国库存在的主要风险及原因分析

（一）人员不足形成的风险。多年来基层行普遍存在人员不足的问题，目前县支行会计、国库、支付和反洗钱等合署办公，按制度要求和业务需要，岗位设置至少需要7人，同时《河北省国库会计管理基本规定实施细则》规定国库岗位“四个不能兼”、“四个不得参与”，要求国库岗位至少配备6人，而有的县支行综合业务部仅配备5人，造成岗位设置不合理，一人多岗、相互兼岗或“一手清”等现象普遍，很容易引起工作效率不高或违规操作等风险。

（二）人员素质偏低形成的风险。基层人民银行国库队伍整体素质跟不上业务发展的需要。一是年龄结构偏大，据调查石家庄辖县国库人员50岁以上的占1/4，部分人员已接近退休年龄。因国库业务不断更新，部分年龄偏大的人员接受新生事物较慢，对国库电子化一知半解，戴着老花镜比猫画虎做业务，很容易出现国库差错风险；二是基层国库培训方式相对落后，基本沿用“师傅带徒弟”的传统做法，用什么教什么，致使新上岗人员不能全面掌握国库各项规章制度及操作技能，国库内控的有效性也随之下降；三是个别国库人员不注重政治业务学习，责任感缺失，专业技能差，对工作得过且过，国库内控制度执行不严，导致工作质量不高。这些现状对国库资金安全造成较大的风险隐患。

（三）法规制度缺失风险。一是国库法规制度不够完善。《国家金库条例》及其《实施细则》自颁布实施30年以来，从未修订补充，内容陈旧，程序不细化，难以适应市场经济体制下的财政体制改革，不利于国库职能的发挥；二是制度建设滞后存在的风险隐患。如TIPS系统仍然沿用TCBS上线前的《国库信息处理系统税收缴库业务处理暂行办法》，其中很多内容已经不适应现行国库业务处理的需要。

（四）支付凭证潜在的风险。财政预算拨款凭证是人民银行国库为同级财政办理预算支出的支付凭证，其性能与银行转账支票基本相同，但在实际工作中，拨款凭证印制、使用、管理存在着很多漏洞多：一是拨款凭证由财政部门自行打印，凭证印制格式落后，易复制，真伪识别难；二是凭证使用管理漏洞多，没有纳入重要空白凭证管理范畴，领用、使用不登记，凭证作废随意撕毁，不回收、不登记，更不作任何账务处理，潜伏着很大的风险隐患，严重影响着国库资金的安全划拨。

（五）软件系统及网络风险。一是TCBS系统没有强制签退操作员功能，若操作员临时离岗未退出系统，系统不能将操作员强行签退，致使系统长时间处于操作界面，给不法分子以可乘之机；二是系统操作日志内容过于简单，操作日志作为国库核算系统的“黑匣子”，通过查看日志是发现操作风险的有效手段，应该全面记录业务操作情况；三是县级国库核算系统作为一个终端，通过网络传输数据，却没有与人民银行局域网从物理上进行隔离，存在着安全隐患。

（六）监督检查乏力风险。一是事后监督模式落后。目前县级国库事后监督仍采用原始的手工监督，很大程度上靠事后监督人员的工作经验和责任心，监督行为带有随意性、粗放性，不能有效发挥国库资金风险防范作用。县支行国库事后监督绝大部分是兼职人员，而且，由于人员老化、年龄较大的职工因知识结构及老眼昏花等原因，难以胜任国库业务系统操作方面的工作，被安排在国库事后监督岗，其所能做也就是凭证账表装订，漏章补盖漏字补签，不能真正发挥事后监督的作用；二是监督检查不到位。部分分管行领导深入国库一线检查工作较少，定期检查有时也是让别人代查，自己签字了事；国库部门负责人经常性的监督检查工作中，存在坚持不够好或发现问题隐瞒不报等情况；上级行及其它职能部门的监督检查，多数是事先发通知再实施，很少采用突击检查方式，难以了解真实情况；责任追究施之于宽，虽然各种检查发现了问题不少，但真正因此受处罚和追究的甚少，致使违规问题时有发生，重复出现。

二、国库资金风险评估的主要内容

（一）国库岗位设置的合规性。遵循相互制约、协调配合、不相容岗位相互分离的原则设置国库岗位，做到以岗定人、分工合理、职责分明，要害岗位不交叉，兼岗符合国库内控制度的要求。按照国库制度和国库核算操作规程相关规定对国库各岗位人员进行岗位授权，国库重要岗位人员至少2年轮换一次，并对重要岗位国库人员实行强制休假。

（二）国库制度完善和落实到位情况。以“核算零差错，资金零风险”为目标，是否健全和落实国库内控制度、岗位职责和业务操作规程，建立和严格执行国库主任、部门负责人、国库主管和经办人员目标管理责任制，规范业务操作行为，提高核算质量，形成人人有职责、办事有规程、工作有检查、考核有目标的内部制约机制。

（三）国库凭证控制。国库凭证的多样性和外来凭证的规范性直接影响国库核算质量和引发资金风险，要评估是否按规定使用国库会计凭证，对外来凭证认真审查真实性和有效性，国库凭证的传递是否遵循准确及时、手续严密、先外后内、先急后缓的原则，严禁由客户传递，并执行交接签收制度。财政拨款和凭证等支付凭证要视同重要空白凭证严格管理。

（四）重要物品保管和使用情况。印章、个人数字证书、重要空白凭证是否分别专人保管。1.各种业务印章由专人分别入保险柜保管和使用，日间营业时随用随拿、人走章收，营业终了打乱保险柜密码；2.个人数字证书由本人妥善保管，用毕收回，严禁出借；3.重要空白凭证专人保管，纳入表外科目核算，入库、领用、使用、作废等认真登记，每日核对账实相符。

（五）业务操作的规范性。国库各操作人员能否严格执行国库各业务系统操作规程，正确使用统一规定的会计科目，序时、准确地办理资金的清算、收纳、退付及库款的支拨等业务，国库重要事项由国库主管审批，杜绝账务处理“一手清”，确保预算收入及时、足额划分、留解、入库，退付及拨款准确、安全办理资金清算。

（六）事后监督的有效性。评估是否设置专职国库事后监督岗，未参与国库会计账务处理，是否最晚次日上午对上一工作日的国库核算业务进行全面审查，逐笔核对凭证及附件、往账清单、日终业务汇总核对单等，确保账、表、凭证相符。

（七）内外账务核对相符。是否每日将凭证、账、表等进行勾对，确保账账、账簿、账表等相符；是否按月与财政、税务、集中支付行进行账务核对，签署对账结果，对账中发现问题要及时查明原因，分清责任，切实处理。

（八）系统及网络的安全性。各级别操作员是否使用自己的用户身份上机操作，按照分配的权限范围进行操作，对自己用户口令的安全负责，口令设置要复杂，按月更换，业务处理完毕或临时离岗必须及时签退用户，调离时冻结其用户代码。国库核算系统网络应与内联网实行物理阻隔，防止内联网侵害造成核算系统网络无法联接或恶意攻击。

（九）检查监督情况。是否坚持国库主管每月、主管行长每季、国库主任及纪检部门每半年或不定期突击对国库工作进行全面实地检查，监督检查应突破简单的账平表对，要把内控制度的落实情况及涉及资金出口的业务进行重点检查，突出检查的针对性和时效性，切实达到发现问题、堵塞漏洞、消除隐患、防范风险的目的。

（十）人员素质管理。内控制度能否有效发挥其应有作用，关键取决于国库人员的思想和业务素质。针对短期内不能解决县支行人员不足、年龄结构老化问题的现实，必须加强对现有人员的思想教育和业务培训，提高国库队伍素质。

三、国库资金风险评级

国库资金风险评级是指管理者根据风险评估内容，预测风险发生的概率，确定国库资金是否受险以及风险程度，根据风险评估分析对国库资金风险情况作出A、B、C、D四级定量评级。设置评级定量项目为15项：（1）国库人员政治业务素质过硬，能熟练准确办理国库各项业务；（2）岗位设置及授权合理、相互制约、责任明确；（3）能认真执行总行及上级行制定的国库各项规章制度和操作规程等；（4）结合实际，健全内控制度，落实到人；（5）国库凭证真实性和有效性，传递手续严密；（6）将财政拨款和退库等支付凭证要视同重要空白凭证严格管理；（7）印章、个人数字证书、重要空白凭证保管使用符合制约原则，遵循“谁保管、谁使用、谁负责”的原则；（8）业务操作规范，账务处理无“一手清”现象；（9）资金支付把关严密，符合国库资金清算相关规定；（10）事后监督人员熟悉业务，并能在事中对资金支付进行适当控制；（11）按日进行内部账务核对，按月与相关部门对账；（12）操作员口令密码安全意识强，离岗及时签退；（13）审查系统日志，是否有异常操作；（14）网络实行物理阻隔，计算机网络正常。

四、国库资金风险预警

成立“国库资金风险评估预警领导小组”，由国库主管行长任组长，成员包括国库、纪检、保卫等相关部门负责人，每季对国库内控制度执行情况及业务操作情况等进行评估，按国库资金风险定量项目逐项审查，最后形成风险警告书报本级国库主任，同时向国库部门下达风险警告及整改时限要求，有效防范国库资金风险。

作者:孟彩素 单位:中国人民银行新乐市支行