高校预算编制的状况与举措

高等院校的部门预算目标是编制科学、规范、明细的部门预算,为国库支出管理制度改革创造条件。部门预算既包括一般预算收支计划,又包括政府基金预算收支计划;既包括正常经费预算,又包括专项支出预算;既包括财政预算内拨款收支计划,又包括预算外资金收支计划和非税收支计划。部门预算是预算管理的核心,预算编制的质量决定了预算执行的质量和预算管理的规范化。部门预算是财务工作的核心,高等院校各项事业经费收支应按部门预算执行,但在具体实施过程中存在一些不足。

一、高等院校部门预算存在的主要问题

(一)科研事业收入及其他收入等因素的不确定性,给财务部门编制收入预算带来难度

根据部门预算编制要求,凡应纳入预算管理的收入均全额纳入预算管理。但是,由于高等院校资金来源日趋多元化,科研事业收入主要是以科研项目争取的科研经费。高等院校每年都会通过各种渠道,获得大量的科研经费,科研经费的取得存在很大的不确定性,难以预测收入数额,把科研经费列入“部门预算”范围,工作量和难度都很大。其他收入主要包括:投资收益、捐赠收入、利息收入等,由于实行零余额账户等原因,这些收入均具有不确定性,给财务部门编制收入预算带来了一定的难度。

(二)预算编制方法不科学,导致财政部门下达的预算与决算目标偏离较大

下达的部门预算是由预算内资金、预算外资金、非税收入、上年结转专项资金组成。部门决算按高等院校会计制度规定包括所有的收支,如财政拨款、上级补助收入、事业收入(含预算外资金收入)、其他收入(从其他部门取得的财政拨款)。目前大部分高等院校采用的是零基预算法,这种编制方法导致与决算编制存在差异,难以进行绩效考核,容易造成预决算无法对比、预算执行差额存在就是合理的假定,从而在客观上造成一所学校预决算收支差额大,使预决算目标偏离较大。

(三)预算科目设置和使用不规范,预算科目细化不够完善

预算编制人员在编制预算时,经常以项目名称设置预算科目,没有严格按照高等院校会计制度规定设置和使用预算科目,在预算科目设置和使用上往往具有随意性,造成高等院校会计核算和预算管理相互脱节的现象,不利于年终对预算执行情况进行对比和分析总结,并影响了高等院校内部的经济决策和实施内部管理制度提供信息的全面性和准确性。

(四)预算定额标准不科学

预算定额标准不科学主要表现在:一是缺乏预算定额项目体系。目前,部门预算虽然项目分类较细,但没有针对高等院校预算定额的项目分类系统。二是定额项目太粗,而且定额过低。高等院校部门预算定额主要参照行政相关预算定额。支出预算编制缺乏量化分析和科学论证,缺少明细支出科目,不利于预算的执行监督。

(五)预算编制时间短

充足的编制时间是保证编制质量的重要条件。目前高等院校编制部门预算在“一上”时只报送项目支出预算和非税收入征收计划,“二上”时报送基本支出预算和项目支出预算。预算编制的时间大约为2—3个月,由于时间短,有些预算项目和指标论证不充分,缺乏民主程序,造成预算安排的先天不足,致使执行中问题不断出现,或追加经费、调整预算,冲击了预算的正常执行,影响了预算的严肃性。

(六)预算编制执行缺乏监督力度或执行不到位

高等院校的预算编制大都是通过各部门申报,财务部门汇总,经高等院校校长办公会讨论通过后上报;财政部门批复后,按批复执行。在编制过程中,高等院校的领导层、各部门以及财务部门是预算编制的参与者,缺乏监督机构对所提交预算的合理性、准确性和科学性进行可行性论证,预算编制必然存在一定的盲目性。在预算执行的过程中,虽然一些大型的专项开支,经过了高等院校审计部门的审计,但对于零星的、进度时间长而累计支出又大的项目则缺少监督,并在一定程度上导致了问题的出现或造成浪费。尤其是对预算下达后的执行进度缺乏跟踪、分析,使预算执行情况成为盲点,导致预算执行存在一定的随意性,影响了预算的权威性和有效性。此外项目预算长期以来在专项支出预算的安排上往往是先由财政给一定的额度,再由主管部门将资金落实到具体项目或执行单位。许多项目并没有经过可行性论证和绩效评估就安排了预算,有相当一部分专项资金在部门预算中未进行可行性论证,在执行中缺乏充分理论依据,影响了预算的严肃性。

(七)后勤服务中心相关收支均单独核算,没有列入高等院校的部门预算

由于后勤社会化,高等院校后勤一度准备剥离高等院校,因此,在2000年所有高等院校都将后勤财务单独设置并进行独立核算。高等院校的部门预算也一直都是只编制后勤人员的人员支出和公用支出,而后勤服务性收入和经营性收入及相关支出均没有列入部门预算,导致部门预算并不能真正反映高等院校的收支全貌。

二、强化高等院校预算编制的对策

(一)加强预算编制的科学性

随着教育事业的日益发展,预算涉及的内容更加多样化,预算编制应在坚持“量入为出,收支平衡”的原则下,收入预算既要贯彻积极稳妥,又要坚持资金来源多样化,使自筹收入尽可能地逐步增长。项目支出预算要充分体现高等院校事业发展的规模和方向,尽量加大教学和科研的投入力度,为全面改善办学条件、提高教学质量服务。积极推行零基预算的编制办法,零基预算即个人工资性支出按预算定额标准核定,尽快制定适合高等院校生均定额标准,经常性专项和一次性专项,制定滚动项目发展计划,将年度预算编制至具体项目,预算更加科学、合理,从而使资金使用更有力于学校发展,使资金发挥更好的效益。零基预算对完成学校的各项工作目标具有积极的推动作用,更有利于提高高等院校资金的使用效益。在预算的编制过程中,要从下到上,再从上到下两个过程相结合,从而增加预算指标的可信度。同时高等院校要积极研究建立包括预算数据库和项目库的预算管理信息系统,逐步推行重点项目规划和立项论证评估、绩效考评机制,进一步提高资金监管的效率,从而切实提高资金的使用效益。

(二)采取多种有效措施,管好预算外资金

编制预算外资金来源和按“收支两条线”规定使用资金,并做到收支平衡,从而有计划地进行管理和使用。预算外收入必须按国家规定的制度执行,不得擅自扩大使用范围。各高等院校应按规定把属于预算外的所有收入纳入部门预算,层层汇总,报主管单位和财政机关审批后执行,做到年度有计划,执行中有批复,年终有决算。预算外资金是自行筹集,并按照有关规定用于相应支出的资金,对其管理必须坚持“先收后支,量入为出,自求平衡,略有节余”原则。同时,要明确必须按“收支两条线”的规定比例分配使用,不得擅自更改分配比例,努力提高预算外资金的使用效益。

(三)细化和规范预算科目,提高预算的透明度

为了提高预算真实性,增强预算权威性,要不断完善预算科目,各部门将所有收入和支出全部细化到具体项目,细化预算的科目,尽可能分到“款、项、目、节级科目”,也就是在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目,并分解到预算单位、项目和人头。严格按照预算组织收入、安排支出。收入科目要反映财政拨款、预算外资金、非税收入等收入状况,支出科目应能反映资金的最终用途,工资福利性支出、商品和服务性支出、个人和家庭补助支出、项目经费都要有相应的科目,有利于监督预算的执行。

(四)对所属各预算部门提出明确的编报要求,设计出科学、简明的表格体系

使用报表体系能全面反映单位所有收支活动。如上报部门预算前,要召开相关职能部门负责人和经办人参加预算编制会议,把编制要求详细讲解清楚,并对申报内容、程序提出统一规范的要求,使预算编制工作更合理、透明,增强部门理财的参与性、自主性和责任感,做好绩效考核,为高等院校的部门预算编制奠定基础。

(五)增强预算执行的约束力,完善部门预算的民主性和监督性

通过计算机信息网络的开发应用,可以建立以部门预算为主的预算编制、预算调整、预算执行管理系统,实现预算编制由粗到细、由定性到定量的转变。同时各部门在预算执行过程中要接受高等院校评审专家和财政部门、审计部门的监督和检查。在执行过程中,可采用电脑系统对各单位、各部门用款计划实时监控,对于执行中出现的某些特殊情况,及时编制追加调整预算,并进行审核,建立起一套自上而下、层层控制、层层畅通的信息传递与反馈网络,使预算不仅体现高等院校和上级主管部门之间的控制关系,而且还要反映高等院校对本单位部门预算执行情况的绩效评价。

(六)尽快推进人员、项目预算,动态管理,形成涵盖面广、数据结构统一的收入支出动态库

建立高等院校项目预算数据库,根据项目预算属性分成经常性专项和一次性专项。科研经费、贴息贷款、大型修缮等为经常性专项,一次性专项主要是根据高等院校发展规划需在当年购置的设备、引进人才、小型维修费等项目。人员信息包括每位职工的姓名、职务、年龄等情况。在核实编制和人员的基础上,考虑政策性调整和增资等正常变化因素,根据人员构成情况划分不同类别,分别确定人员经费标准。

(七)延长预算编制时间,调整预算编制起止时间,提高预算编制的准确性

将预算编制时间由过去的一两个月延长到现在的半年左右甚至更长一些时间,在预算年度开始之前就着手下年度的预算编制工作,使预算项目和指标有充分的时间进行可行性论证,保证预算编制质量。只有提前编制预算,才能细化预算,提高预算的准确性、科学性和透明度。