财务支农支出监督思考

创新财政支农支出管理监督机制研究

农业的基础性、弱质性、公共性决定了政府财政必须对其支持和保护。近年来,由于中央政府对“三农”问题重视程度的提高,中央财政、甚至许多省级财政对农业的支持力度、保护程度明显加大。但是，对农业财政支出的运行却缺乏系统的管理，监督约束机制也不够健全，导致挤占、截留、挪用甚至贪污农业财政支出的现象时有发生，农业财政支出的运作效率不高。本文在回顾我国经济发展不同时期财政支农支出监管体制的基础上，剖析了财政支农支出监管存在的问题，借鉴国外财政监督的经验，提出了我国财政支农支出监管体系的框架构成，探讨了该体系的具体运行机制和相关配套措施，以期对我国政府制定农业财政支出的政策提供指导，保证有限支农资金的合理分配使用，保障农业财政支出的有效运行。

一、我国财政支农支出监管存在的主要问题

在现行财政体制框架下,我国农业财政主要支持农业、林业、水利、扶贫和农业综合开发，反映在政府收支分类科目主要包括:农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出和农业综合开发支出。财政支农支出监管是指政府和社会对财政支农预算的编制、审议、修改、批准到执行与执行中必要的调整的规范化管理。我国财政支农支出的监管体制随经济的发展和财政制度的变革，先后经历了统一领导分级管理阶段(1950-1979年)、分级包干阶段(1980-1993年)和分税制阶段(1994年至今)。财政支农支出监管体制虽然在特定阶段发挥了一定的作用，但供给制和单一行政管理的严重弊端，导致了财政支农支出监管中仍存在许多问题。

（一）支农资金投入渠道多，但难以发挥整体效益。一方面,投入农业的资金除财政资金外,还有农业基本建设投资（发展改革委）、各有关部门分配和管理的资金(即条条下达的资金)；另一方面从财政对农业的投入看,支农资金分散在农财、农发、基建等多个职能科室。多主体、多渠道投入对增加农业投入总量具有积极意义,但从使用上看,各业务部门在分配安排资金时,按照各自的计划自成体系,集分配、使用、管理、监督于一身,与其他部门协调配合不够,给财政部门的宏观管理带来极大困难,导致支农资金投入分散,重复投资、重复建设问题突出,使得支农资金很难发挥整体效益。

（二）支农资金被挤占、挪用。目前我国支农资金往往被挤占、挪用。一些财政困难资金调度无力的地方，通常挤占财政支农支出的资金发放工资，弥补公用经费不足。有的以会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金，导致专款不能专用。由于农业建设周期性长,市场效率较低,见效慢,一些领导为了早出政绩,不惜牺牲支农资金来进行其他所谓出成果快的项目建设。

（三）财政配套资金不实。近年来,为了切实支持农业和农村经济的发展,中央有关部委出台了许多财政支农资金项目,但要求地方能够提供一定比例的配套资金。由于大多数地方财政困难,配套资金难以提供,但又不愿失去财政专项支农资金,于是地方政府往往采用虚构当地农村经济发展项目,虚增地方支农资金,套取中央财政专项支农资金,以达到将中央财政专项支农资金挪作地方财政他用的目的,从而形成了中央的专项资金基本上都能到位,但地方配套资金到位率低或不到位的现象。

(四)预算管理不够规范。虽然我国已经颁布了《预算法》,但财政支农资金预算却难以完全依法办事。一是法定预算程序过于单一、时间短,审议过程有的流于形式,编制预算权和支出责任分离,分配资金上有些随意性。有时地方政府为了快出政绩,往往压缩农业投入,增加二、三产业支出。二是缺乏规范、透明的转移支付制度。目前我国的转移支付制度正在探索和建设中,对乡镇财政来说,大多还缺乏规范、透明的转移支付办法,一般是通过专项补助形式进行的,而补助量的多少又没有以明确和严格的事权为依据,难以排除随意性,使支农资金不能得到保证。目前各级人大财经委没有真正发挥审议、监督预算的作用。

（五）财政部门资金管理体制不完善。尽管国家对农业投资项目做出了招投标、工程预决算审核等一系列规定，但由于缺乏跟踪问效，部分建设单位千方百计编造理由以规避国家的规定，致使投资成本上升，效益低下。目前，拨付到农业投资项目的财政资金需要经过财政部门到项目主管部门再到建设单位最后才到施工单位，拨款环节多，手续繁琐，时间长，大大增加了在中间环节被挤占、挪用的可能性，项目资金到位率将大

打折扣。地方财政支农支出的总量上逐年增长，但在财政支出中所占比例却逐年降低。在资金分配上存在“撒胡椒面”现象，资金使用难以形成规模效益。

（六）法律监督滞后。我国目前己初步形成财政法律体制框架，但财政支农支出的立法与公共财政体制框架的要求不相适应，突出表现在现行有关对财政支农支出监管的法律规定大多散布在各相关的财政法律、法规或政策性文件规章之中，可操作性和权威性大打折扣，迄今尚无一部完整的、具有针对性的对有关财政支农支出的监督职能、内容和手段等方面做出专门性规定的法律，这极不利于财政支农支出监管的组织和实施，严重影响了财政支农支出监管职能的发挥。

（七）宏观调控体系不健全。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。在多层次政府结构的背景中，政府间的财政支农支出关系由于过多的政府层次和过多的政府部门而表现出复杂性，财政特别是中央财政对农业的宏观调控很难到位，财政调控手段不协调，从而导致财政支农支出资金运作中出现诸多问题。

二、我国财政支农支出监管体系的构建

（一）国外财政监督经验借鉴。各国因政权形式不同，历史制度传承性不同等多方面的原因，采取的财政监督类型亦各有不同。综观国际做法，财政监督主要可以分为立法监督、司法监督、行政监督和财政监督等四种类型。立法监督是通过制定财政、财务管理、会计的相关法律，依法管理国家总预决算。审计机关和监督机关向国会负责。如英国、德国、瑞士、意大利、美国、法国、加拿大等。司法监督是按照宪法及其他专门法律审核国家财政预算决算、税收及财务等。而掌握执法的主体是独立于行政和财务之外的审计法院，具有司法性质，如西班牙。行政监督即整理财务行政和核实财政收支，检查处理违法行为。其特点是置于政府领导之下，隶属财政部或与财政部平行的监督机构，如前苏联、东欧各国、瑞士、瑞典、玻利维亚、冰岛等。日本的财政监督早期隶属于大藏省，1889年公布了《会计检察院法》，规定会计检察院隶属于天皇，独立于内阁之外，既不属国会，也不属内阁，与其他司法机构平行隶属天皇的专司国家财政预决算编制、会计财务的检查机构。以上财政监督类型各有所长，不能一概而论这一种是否比另一种更为优越。从当前的情况来看，许多国家也并非单独采取一种财政监督类型，而是几种类型兼而有之。

（二）我国财政支农支出监管体系的内容。本着系统性原则、效率原则、统一领导分级管理原则、法制原则、实事求是原则和国际协议原则，借鉴国外财政监督经验，我国财政支农支出的监督保障体系应该是由人民代表大会的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督组成，并以社会监督为补充、以法律监督为保障的全方位、多层次的监督保障体系。

1.人民代表大会的监督。人民代表大会的监督是指全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会为制定促进农业发展的政策措施，为全面保证《农业法》和相关财经法律法规的实施，依据法定的方式和程序，对与财政支农支出相关的经济管理部门及其工作人员是否按国家政策及法律法规的要求进行财政支农支出活动的行为所进行的宏观监督。

我国《预算法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方的预算和决算进行审查监督，地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府的预算和决算进行审查和监督。财政支农支出预算的审查监督主要是对预算安排进行监督，依法监督检查财政部门对农业投资的预算编制的有效性、合理性和预算审批程序的合法性。人民代表大会主要是把住预算的编制和执行关，制定不违背国家基本法、适应地方需要的财政支农支出政策和监管制度，并拥有解释权。

2.财政部门的监督。财政部门的监督是整个财政支农支出监管体系的核心，主要目的是尽早发现问题并及时杜绝，保障对农业投资资金的管理水平，一般是在事前和事中进行监督，而且监督工作是日常不间断的。财政部门的日常监督主要应包括预算监督、财务监督、财政投资评审和财政部门的内部监督四个方面。

3.审计部门的监督。审计部门的事后监督是指由审计部门依法对被审单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性。审计部门在进行审计时，将财政、农业、林业等部门的财政支农预算支出项目与要实现的对农业贡献程度的工作任务量化指标挂钩，考核项目产生的经济效益、生态效益和社会效益，逐步增加财政支农支出资金使用情况的透明度与公开性。

4.社会监督。社会监督是依据宪法和法律享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等利用多种方式对财政支农支出从审批立项、投入运作直至最终效益评估等全过程

的监督，主要包括社会经济监督和群众监督两个方面的内容。社会经济监督是通过国家的授权，经国家批准的会计事务所、审计事务所和资产评估所等社会中介机构对使用财政支农资金或实施财政支农支出项目的企业单位财务报告的可靠性进行评估和审查。群众监督一般通过舆论监督，申诉、控告或检举，参政议政等渠道。

5.法律监督。财政支农支出的监督法规应包括规范财政支农支出监督客体行为的财政法规及相关的经济法规、规范财政执法主体行为的财政法律法规、规范财政支农支出监督主体处罚违法违纪行为的法规。但就目前而言，这三方面的法规建设都严重滞后，难以给财政支农支出监督工作的开展提供法律保障。财政支农支出监督的立法有三个层次：一是全国人大或全国人大常委会要修订和尽快出台的有关财政支农支出监督的法律，如《财政法》、《预算法》、《财政监督法》、《农业投资法》等一系列涉及到财政支农支出监督问题的根本大法；二是财政部等有关部门制定的关于财政支农支出监督的规定:三是地方性财政监督法规，如关于财政支农支出监督管理的立法管理权等。财政支农支出监督法制的内容涉及到六个方面：(1)关于财政支农支出的监督机构、职责和监督程序的法律规定；（2）关于财政支农支出预算监督的法律规定；(3)关于财政、农业、林业以及畜牧等与财政支农支出相关的行政事业单位财务监督的法律规定；(4)关于农业基本建设财务监督的法律规定；(5)关于会计监督、审计监督的法律规定；(6)关于对违反财政支农支出监督法规处罚的法律规定。

（三）中国财政支农支出监督的运行环节。对财政支农支出的监督保障是一项复杂的系统工程，涉及到农业经济的各个方面，财政支农支出本身有着十分复杂的目标，许多目标难以表述和量化，并且随着宏观经济、社会环境的变化而变化。因此，财政支农支出监督要体现事前监督、事中监督和事后监督相统一的原则:这就是事前通过预测、计划和决策，控制财政支农支出的支出总量和支出结构;事中通过过程监督，确保各级财政部门、农业部门、林业部门等部门有效使用财政支农支出资金，防止不合理的农业投资;事后要继续加强对项目完成投入运行后的监督和评价。所以，财政支农支出监督的运行包括:计划与决策、执行、评价与信息反馈、调节四个环节。这些环节各自分工，协同运作，形成一个科学完整的财政支农支出监管体系。

三、中国财政支农支出监管体系的配套措施

（一）转变政府职能。我国入世面临着多方面的挑战，其中政府管理体制和行为方式面临的挑战最为直接和突出。按照wto开放的市场体系要求，政府的管理权限受到严格限制，政府职能要更多地转向营造农业投资环境和提供发展农业所必需的公共服务上来，强化政府的服务职能，简化审批程序，规范审批行为。

（二）优化制度环境。随着市场经济体制的建立，农业的资金投入将由依靠政府财政支持转向主要依靠政府，并发挥社会团体、企业和个人力量，建立多元化的投入机制。在此过程中，应逐步优化制度环境，建立农业风险保障机制，加强农村信贷支持，完善农产品市场交易制度，健全农业技术标准，为农业创造良好的投资环境。

（三）健全法律体系。财政支农支出监督保障体系作用的发挥，不但需要完善的对财政支农支出监督保障的法律法规，而且还需要保护耕地资源、保护生态环境、保护农业知识产权、减轻农民负担一系列保护财政支农支出环境的法律法规。