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优化我国财政支出结构的政策选择

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[摘要]目前我国财政支出结构中经济建设支出、行政管理支出仍然偏高,而社会公共管理支出仍然偏低。按照公共财政框架的要求必须从部门预算、政府转移制度、国库集中收付制度的改革入手优化财政支出结构。

[关键词]财政支出结构;公共财政;政策选择

一、我国财政支出结构

财政支出或政府支出,是指在市场经济条件下政府为履行其职能,而支出一切费用的总和,它直接反映着政府的政策选择,同时也代表着政府提供公共物品与服务所造成的耗费。财政支出结构是综合反映一国政府活动的方向和范围。市场经济国家必须建立与市场经济相适应的公共财政,当然也包括相应的财政支出结构,以体现市场经济对政府职能的要求。

随着社会主义市场经济的确立,使我国的财政模式发生了根本性的变化,财政支出结构也已作了相应的调整,但与市场经济发达国家相比,财政支出结构仍存在不合理性。通过列示我国1998~2002年财政费用类别支出表(不含国内外债务还本付息支出和国外借款安排的基本建设支出)来具体说明我国财政支出结构的特征。

1998~2003年中国财政费用类别支出单位:亿元

年度

支出合计

经济建设费

社会文教费

国防费

行政管理费

其它

支出

占总支出比重

支出

占总支出比重

支出

占总支出比重

支出

占总支出比重

支出

占总支出比重

1998

10798.18

4179.51

0.387

2930.78

0.271

934.70

0.087

1600.27

0.148

1152.92

0.107

1999

13187.67

5061.46

0.384

3638.74

0.276

1076.40

0.082

2020.60

0.153

1390.47

0.105

2000

15886.50

5748.36

0.362

4384.51

0.276

1207.54

0.076

2768.22

0.174

1777.87

0.112

2001

18902.58

6472.56

0.342

5213.23

0.276

1442.04

0.076

3512.49

0.186

2262.26

0.120

2002

22053.15

6673.70

0.303

5924.58

0.269

1707.78

0.077

4101.32

0.186

3645.77

0.165

2003

24607

7410.87

0.301

6469.37

0.262

1907.87

0.077

4691.26

0.190

4170.58

0.169

资料来源:《中国统计年鉴》。中国统计出版社,2004年

从表中可以看出,我国现行的财政支出结构有如下特点:

(1)经济建设费所占比重自1998年以来有所下降,但仍占财政支出的较大比重,超过30%(发达国家直接用于经济建设支出未达到30%);(2)社会文教费用所占比重自1998年以来总体上有所提高,但幅度不大。2000年到2001年保持稳定,2002和2003年略有降低;(3)国防费所占比重下降稳定,2002和2003年略有提高;(4)行政管理费所占比重由降转升,对经济“起飞”极为不利;(5)其它费用所占比重保持10%左右,但从2000年起,包括国内外债务付息支出,所占比重有所提高。

二、影响我国财政支出结构的主要因素

财政支出结构不是一成不变的,不是僵化的,它取决于一个国家所处的经济发展阶段,不同经济发展阶段对财政支出结构具有决定性的作用,使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。因此,政府不能够任意的调整财政支出结构。从经济发展阶段来看,现阶段影响我国财政支出结构的因素有:

(一)政府职能的转化滞后与政府行为的不规范

财政支出的直接目的是满足政府履行其职能。因此政府的职能究竟是否规范化,直接影响着财政支出结构的合理与否问题。按照市场经济的要求规范化的政府职能标准是满足公共需要,弥补“市场失灵”。目前对我国政府来说,应该把市场能解决的事情交给市场,而政府应该把社会公共需求领域的事情做好。

(二)财政收支矛盾较为突出

财政支出可能达到的总规模,在一般情况下取决于财政收入规模。国民经济增长状况是决定财政收入规模的前提。目前,我国正处于经济体制转轨时期,生产力发展水平不高,这无疑会影响财政收入规模的扩大,而财政支出压力很大,如西部大开发、振兴大东北、发展农业、教育、科技、环保以及解决失业人员的安置等问题都需要财政来妥善解决,这些使财政支出压力更加加大。

(三)预算管理体制不够完善

从近几年的运行情况来看,我国预算管理体制改革是比较成功的,但由于经济发展水平、现行管理体制、预算法制化以及现行利益分配格局等因素的影响,我国预算管理体制改革尚存在许多不足点,其主要表现在以下几个方面:(1)预算科目划分不科学。政府预算科目的改革,不仅要全面、准确地反映政府所有收支活动,而且要强化收支分类的经济分析功能,提高财政透明度和政府宏观调控管理水平,同时还要与国际惯例相结合。目前我国现行预算科目体系的划分,存在着经济与功能分类方法上相互交叉,这导致了核算口径与国际惯例不能衔接。(2)预算的编审时间较短。尽管2002年财政部规定编制下一年度的预算时间提前到8月底,但仍然达不到有效编制预算时间要求,特别是在当前构建公共财政框架及推行部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度条件下,没有充分的时间对预算项目进行周密的论证,将直接影响预算的实际效力。从审议时间来看,每年一次的全国人大会期,一般不太长,而会议期间的审议预算时间则更短,因此在较短的时间内全国人大难以深入地对政府预算进行细致、认真地审议修改。

(四)财政监督力度较为薄弱

财政监督是国家经济监督的一个重要方面。要有效地发挥财政监督机制对加强财政管理和维护财经纪律具有现实意义。目前,我国财政监督机制中存在着以下不足点:(1)监督方式单一并且不规范,即专项性和突击性检查较多,日常监督较少;对公共收入检查较多,对公共支出监督较少。(2)财政内部监督较为薄弱。近几年来我国对自身的监督力度不够严格,为财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞,如财政部门腐败现象的蔓延。

三、优化我国财政支出结构的政策措施

(一)健全以市场为基础的政府职能,提高政府行为效率

1.进一步完善政府职能。市场经济体制下政府的一个重要职能是提供“公共物品”。在这里所学的公共物品包括国防、基础设施建设、文化、科技、教育、公共卫生、环保等。这些只包括了公共物品的实体层次,而忽略了重要的制度。实际上,市场经济作为有利于经济发展的最基本的经济制度,其制度基础是经济决策自由、个人权利、政法环境和法律制度。因此,政府的基本职能就是保护产权,为市场经济的运作提供必要的制度框架。这也是市场经济条件下,政府所提供的一种能为全体公民共享有“公共产品”。所以,政府必须保护产权和维护市场秩序,协调社会各利益集团之间以及个人之间的利益关系,对社会各主体合法权益给予应有的保障。

2.依法行政,提高政府行为效率,使政府真正成为“服务型政府”。市场经济中有引入政府管制、发挥政府职能是必要的。但政府必须在法律框架下保护产权,维护市场秩序进行宏观调控提供公共物品,也就是说政府行为也要受法律约束。因此,在法律框架下要提高政府行为效率。提高政府效率时,一要以所服务的公众需求为中心,了解公众的不同情况,区分不同的公共需求,提供多元化的公共服务。要重视公众的抱怨、建议和政府对公众的承诺,积极迅速做出反应,建立政府与公众的互动机制,形成新型的诚信合作关系。二要增强“政府提供公共产品和公共服务”决策程序的透明度。在任何一项涉及社会全体利益的重大决策做出之前,应充分利用社会智力资源和现代信息技术,广泛听取社会各界的意见,提高他们的参与程度,增强决策过程的透明度,实现政府服务决策的科学化、民主化和规范化。三要以公众满意度为服务标准,全面提升公共服务品质。全面推行服务质量管理,在对公共需求进行准确评估的基础上,制定和实施公众服务标准和申诉处理办法,提供最便捷的服务方式和申诉渠道,改善服务态度,树立全新的服务形象。

3.深化政府机构改革,大力压缩行政经费。保证政府机构的正常运转是财政支出的范围,但是,也必须注意到,行政机构的数量与规模,行政经费供给的数量也必须和市场经济体制的要求相适应。供给规模过小,不能满足政府提供公共产品的需要;供给规模过大,在财政收入一定的情况下,阻碍其它事业的发展,导致财政支出结构的不合理和财政收支矛盾的恶化。我国1993年和1998年进行了机构改变,但行政经费占财政支出的比重一直稳定在10%以上,甚至在“九五”时期平均在14%以上,特别是2000~2001年不降反升,达17~19%,不仅高于10%以上的国际一般水平,而且也高于同期我国财政收入增幅11%的水平。深化机构改革,精简多余人员,关键是要通过调整结构、发展经济,为精简出来的公务人员找到新的就业出路,否则,精简难以成功。县、乡两级机关的富余人员,可以循着农业产业经营的路子,组织他们去搞各种形式的产前、产中、产后服务,这既可以为千家万户的农民提供服务,引导他们走向市场经济的大市场,提高农民生产经营水平,增加农民的收入,又可以为县、乡两级公务员开辟更为广阔的发挥自己才能的工作途径和生活出路,还可以从中选出一些政治素质好、文化水平较高的青年去充实农村基层组织。

(二)深入研究和发展“公共财政”理论

公共财政是市场经济条件下,政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动的一种新机制和新体制。公共财政主要包括五个方面的内容:首先,公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动,不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要;其次,公共财政活动的对象是公共物品;第三,公共财政的核心是效率;第四,公共财政的立足点是非市场赢利性;第五,公共财政是运行机制法制化的财政。“公共财政”理论是我国财政理论的发展与创新,即一方面“公共财政”理论能够化解在国家财政改革中出现的有关矛盾,同时也能够指导国家财政改革向纵向发展;另一方面,这一理论更有利于我国与国际接轨。虽然我国实行的是社会主义“公共财政”,而西方国家实行的是资本主义“公共财政”,既然都是“公共财政”,那么就必然有许多相同之处,这无疑为各国财政支出之间进行比较提供了前提条件,也为我国吸取世界财政的先进经济的效益统计口径提供了基础。

今后,要在公共财政改革的基础上,进一步提高财政管理的公共化程度。财政管理的公共化实际上就是提高公共选择的民主决策程度和公民的普遍参与水平。

(三)科学界定财政支出范围

在市场经济条件下,财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置,政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具有以下特征:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务;二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务;三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务,财政才能提供资金支持;凡不属于这个范围的领域和事务应逐步推向市场,由市场机制去调节。按照这一标准,政府公共支出的范围界定如下:(1)消耗性支出。一般是指资源置于政府直接配置,直接消耗的支出。主要包括:国防支出,对外事务支出、各级政府、人大、政协、检察院、法院支出、基础教育、基础科研、卫生保健等公益性事业支出。(2)转移性支出。一般是指政府不直接消耗,而是通过再分配转移出去由社会消耗的支出。主要包括价格补贴等补助。(3)公共工程支出。一般是指用于公益性基础设施的支出。

(四)进一步完善预算管理体制

西方的财政实践表明,公共财政模式与预算体制密不可分的,即政府预算制度为该模式的形成和存在提供了基础形式。1998年以来,我国的预算管理体制改革取得了显著成绩,但必须进一步创新。(1)推进部门预算改革。这既是优化支出结构的需要,又是实现依法理财的客观需要。目前,部门预算改革的主要内容是:实行标准周期预算制度(30个月),解决预算编制时间的不合理现象;采用科学的预算编制方法,即采用(标准收入测算)、(零基预算)、(绩效预算)等先进科学的预算编制方法,以提高公共资金的使用效率;科学地划分政府收支,实行预算内、外资金的统管,为综合预算创造有利条件。(2)全面推行政府采购制度。政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者“合谋”,是国库单一账户核心功能得以充分发挥的配套措施,是加大预算执行监控力度的重要手段。因此要进一步加大政府采购的工作力度:一是扩大政府采购的范围,现阶段我国政府采购应该以商品采购为主,并将大型工程和重要服务项目,列入政府采购范围;二是建立统一的信息管理系统,可先进行区域联网,当条件成熟时再实行全国联网。三是优化组合采购方式,以招标为主,辅之以其他采购方式。(3)推行国库集中收付制度(会计集中核算)。国库集中支付制度是按照国际惯例,公正、公开、公平和优化政府收支行为,提高其效率。这是我国公共财政改革取向。当前,美国、法国等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要部分,以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。其中政府公共会计核算实行统一与分散核算相结合的模式。例如,政府采购支出通常占政府财政支出的30%,各国通常采用集中采购和分散采购相结合的模式。对政府集中采购支出通常是要用政府部门统一支付统一核算。对于国库集中支付资金,法国由公共会计对单位支付申请进行审核、支付、核算。目前我国实施会计集中核算制度是适应部分地区行政事业部门和领导法制意识不强,管理技术比较落后、财政性资金紧缺等实际情况的。与国际接轨建立和健全国库集中收付制度后,会计集中核算和监督功能将融入国库集中收付制度中,完全能够有效地对行政事业部门的财政性收支进行规范的控制、管理、核算和监督。会计集中核算制度作为独立的财政会计制度将完成其历史使命。

(五)建立健全财政支出绩效监督制度

财政支出绩效监督作为提高财政支出绩效的有效手段,是当前财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中一个不可缺少的重要环节。作为财政监督的重要组成部分,财政支出绩效监督是指财政部门以提高财政资金分配与使用效益为目的,在有效开展财政支出合规性监督的基础上,运用科学、规范的绩效监督方法,按照绩效的内在原则,对照部门预算要求,对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正地制约和反馈。其本质是在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种效益性制约功能,其目的是促进国家财政资金配置与使用效率的提高。财政支出绩效监督的内容从动态角度分析,可以理解为财政支出资金运行链条。在整个链条中财政支出过程可以划分为若干个运行环节,具体可分为财政支出资金的分配环节、财政支出资金的拨付环节、财政支出资金的使用显效环节。财政支出资金的使用显效环节又将涉及到财政支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。这些环节构成了财政支出资金运行的全过程。这一资金运行全过程都需要进行有效性的监督。所以,财政支出绩效监督的内容,从动态上说是财政支出的行为过程及其结果。财政支出绩效监督时要遵循的原则为“3E”原则。所谓“3E”原则是经济性、效率性和效益性的总称。“3E”实质上是三种关系,涉及到财政支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。要从经济性、效率性和效益性三者之间的相互联系中对财政资金分配使用情况进行综合考察、分析,才能做出客观、公正的结论。因此,加强对财政资金使用效益的监督,是为确保财政资金使用的经济和社会效益,使财政资金真正用于维持公共需要并取得预期效果。

[参考文献]

[1]刘国成等。公共财政支出制度改革的现状分析与对策建议[J].财政研究,2003,(7)。

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[3]曹荣庆。我国政府支出结构的范式透视[J].中国财经信息资料,2003,(1)。

[4]欧文汉。政府行为效率刍议[J].财政研究,2004,(1)。

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