金融危机下金融合作新进度

东亚地区实质性的金融合作始于1997—1998年的亚洲金融危机，属于比较典型的金融危机驱动性质的区域性金融合作。历经十余年的发展已达成了普遍共识，在理论构想上有所深化，在行动上也取得了重大进展，并以清迈倡议为起点走向了“制度合作”与“功能合作”并行的方向。而在2008年美国金融危机的驱动下，以“东盟10+3”框架下的多边金融合作机制初步形成为标志，东亚金融合作又取得了新的进展，实现了从双边合作到多边合作的历史性跨越。

一、美国金融危机驱动东亚金融合作日益深化

(一)清迈倡议机制下的双边货币互换继续发展

随着美国金融危机的全球扩散及其影响的逐渐加深，积极采取货币互换方式维护本地区金融体系稳定成为国际上诸多国家和地区应对金融危机的重要选择。在2008年11月华盛顿G20金融峰会期间，中日韩三国财政部长决定扩大三国间清迈倡议机制下的双边货币互换规模，并发表了共同宣言。而在此前，韩国与中国、韩国与日本已签署并正在执行的双边货币互换协议规模分别为40亿美元和130亿美元。2008年12月，日本央行和韩国央行将双边货币互换规模自130亿美元扩大至200亿美元；2009年3月，两国央行又将双边货币互换协议执行期限从2009年4月底延长至10月底。而中国人民银行仅在2008年12月至2009年4月间先后与其他国家和地区央行及货币当局签署6份总规模为6500亿元人民币的双边货币互换协议。其中与东亚地区的4个国家和地区的互换规模（期限均为3年）占总规模的86.15%，分别是韩国1800亿元人民币、中国香港2000亿元人民币、马来西亚800亿元人民币、印度尼西亚1000亿元人民币。进入2011年下半年以来，随着原协议陆续到期以及为了防范欧洲债务危机的冲击，东亚国家又陆续签署一批新的互换协议，且协议规模均有大幅度提高。如：日韩两国协议规模从目前的130亿美元扩大至700亿美元；中国人民银行与韩国银行、香港金融管理局和马来西亚国家银行续签的协议规模分别扩大至3600亿元、4000亿元和1800亿元人民币。此外，中国人民银行还与泰国银行签署了规模为700亿元人民币的中泰双边本币互换协议。

(二)清迈倡议机制下的多边化协议正式生效

清迈倡议多边化机制（俗称东亚区域外汇储备库）是清迈倡议的升级版，是在清迈倡议双边货币互换机制基础上建立的、由东盟10+3全体成员共同参与的多边货币互换机制，旨在通过单一协议下的共同决策机制，采取迅速、一致的行动实施货币互换交易。推动清迈倡议多边化的建议最早由总理在2003年10月的东盟10+3领导人会议上提出，并得到其他国家的积极响应。此后的一系列10+3财长会议开始了清迈倡议多边化的推动工作，并陆续取得一些重要进展，到2008年5月已就东亚外汇储备库建设的一些具体问题达成协议。2009年2月通过《亚洲经济金融稳定行动计划》正式对外宣布将区域外汇储备库的规模从原定的800亿美元扩大至1200亿美元。2009年5月确定了外汇储备库的运行时间、出资金额和比例、独立监督机构等要素；同年12月，东盟10+3财长和央行行长以及香港金融管理局总裁正式签署清迈倡议多边化协议，并于2010年3月正式生效，标志着亚洲首个区域外汇储备库正式成立。清迈倡议多边化正式协议总规模为1200亿美元，用于解决区域内国际收支和短期流动性困难，以及对现有国际融资安排加以补充。储备库的成立将松散的双边援助网络提升为较为紧密的多边资金救助机制，并提升了区域金融合作水平。

(三)亚洲债券市场建设的新进展

作为建设亚洲债券市场倡议（ABMI）的核心内容之一，区域信用担保与投资机制建设在国际金融危机发生后又取得了重要进展。2008年11月，东盟10+3和亚洲开发银行同意为建立区域信用担保与投资基金（简称CGIM基金）提供政策快车道。整个2009年，无论是CGIM工作组专门会议还是10+3财长会议，均就建立CGIM基金问题进行多轮磋商和协调，第12次东盟10＋3领导人会议也发表主席声明对此表示欢迎。2010年4月8日，东盟10+3财政部副部长和中央银行副行长会议就建立CGIM基金的主要要素达成共识，并同意将该项基金规模从最初计划的5亿美元增加到7亿美元，以信托基金的形式设立在亚洲开发银行名下。同年5月2日，东盟10+3财长会议正式宣布建立初始规模为7亿美元的CGIM基金，并决定成立“东亚财金合作未来重点领域工作组”，探讨未来区域财金合作的重点领域，为进一步深化合作奠定基础。同为建设亚洲债券市场倡议框架下的一个重要合作内容，中国—东盟投资合作基金也取得了重大进展。2009年4月18日，总理在博鳌亚洲论坛2009年年会上正式宣布，中国决定设立总规模为100亿美元的中国—东盟投资合作基金。该基金是中国与东盟间首个政府指导、市场化运作的私募股权基金，由中国进出口银行任主发起方，主要投资于双方基础设施、能源资源、信息通信等领域的重大投资合作项目。同年10月，中国—东盟投资合作基金进入设立阶段，基本完成了首次封闭的各项准备工作，包括首期封闭所需资金的筹集工作。2010年3月29日，基金主发起方中国进出口银行及境内外金融机构和企业作为初始投资人共同签署了基金有限合伙协议等一系列投资文件，标志着该基金及基金管理机构正式成立并投入运营。其中首批募资10亿美元，到2011年下半年已完成4项投资、投资金额近4亿美元。

(四)东亚金融合作的其他一些进展

除了上述推动清迈倡议多边化和发展亚洲债券市场等两大重点外，东亚金融合作在其他一些方面也取得了不同程度的进展。其中比较突出的有如下几个方面：

第一，跨境贸易人民币结算试点正式启动。2008年12月25日，中国决定将对广东和长江三角洲地区与港澳地区、广西和云南与东盟的货物贸易进行人民币结算试点；2009年4月8日国务院推出第一批跨境贸易人民币试点结算城市，包括上海、深圳、珠海、东莞4城市，境外地域范围暂定为港澳地区和东盟国家。2010年以来，六部门又联合了多项相关文件，扩大了跨境贸易人民币结算试点的地区范围和业务范围，贸易区域也不再有所限制，不再局限于港澳地区和东盟国家，但跨境贸易人民币结算试点仍是东亚金融合作的一项重要内容，并呈现出不断发展的态势。

第二，中国政府向东盟国家提供贷款支持和特别援助。2009年4月，中国决定向东盟国家提供150亿美元的信贷支持（其中包括17亿美元优惠贷款）、向东盟欠发达国家提供2.7亿元人民币的特别援助；同年10月又决定将向东盟国家提供的150亿美元信贷中的优惠性质贷款额度增加到67亿美元。到2011年下半年，150亿美元信贷共支持了50多个基础设施等建设项目，涉及几乎所有东盟国家。2011年11月，中国政府再次决定追加100亿美元信贷，其中包括40亿美元优惠性质贷款，同时承诺将设立30亿元人民币的中国－东盟海上合作基金。

第三，中国－东盟银行联合体正式成立。2010年10月，在第十三次中国—东盟（10+1）领导人会议期间，由中国国家开发银行发起、中国与东盟各国具有影响力的银行共同组建的中国—东盟银行联合体正式成立。中国—东盟银联体的成立，既可便利中国与东盟各国政府支持的基础设施等项目的融资及相关金融服务，也为地区性金融合作提供了重要平台。

二、东亚金融合作进程中的主要缺陷分析

(一)东亚金融合作的功能单一且规模有限

如前所述，东亚地区的金融合作属于比较典型的危机驱动型合作，其主要动力源于金融危机的救助和预防。因此，在金融合作的重点上偏重于以危机救助和预防为目的的合作。到目前为止，推动清迈倡议多边化和发展亚洲债券市场构成东亚金融合作的两大重点，而且是进展较快的两个最主要方面，但其中以危机救助和预防为主要目的的清迈倡议多边化进程所取得的成效，要明显优于以调整地区金融结构、降低区域外部依赖性、服务地区经济发展为主要目的的亚洲债券市场建设，而东亚大多数国家自身债券市场的欠发达性也削弱了东亚地区乃至亚洲债券市场建设的合作基础。即便这样，清迈倡议多边化即亚洲区域外汇储备库的协议总额也只有1200万美元，其规模相对于东亚地区目前近4万亿美元的外汇储备而言明显有限。与此同时，由于地区性金融危机与全球性金融危机的影响性质、范围和程度不同，基于地区性金融危机应对并经历十余年艰苦探索而建立起来的清迈倡议体系，难以有效解决美国金融危机乃至欧洲债务危机给亚洲地区带来的新问题，使清迈倡议体系再次面临新的挑战。中日韩和东盟各方2011年下半年以来已开始商讨将储备库资金规模扩容至2400亿美元，以减少危机对区域国家的冲击，正是基于这一挑战的现实考虑。

(二)东亚金融合作的制度安排缺乏整体性

欧洲金融合作的实践经验表明，作为一个成功的区域性金融合作，需要有一个比较清晰的发展路线图，需要有相对有利的制度化的对话与协调机制（包括对违反合作的惩罚机制），也需要有一个统一的权威性金融合作组织。但东亚地区的金融合作进程总体上还处于一种对话机制的阶段，还远未完成制度化建设的过程，即使是已经存在的一些制度化安排也缺乏整体协调性，建立区域内统一的金融体系还无从谈起。一方面，金融合作的推进组织过于分散。迄今为止，东亚金融合作的推进主要依赖于各种形式的首脑会议、财长会议和相关论坛机制，而且这些会议和论坛机制之间缺少必要的联系，甚至是常常推出不同的金融合作措施，彼此之间缺乏必要的协调，而稍具实体性质的银行联合体的作用还没有得到充分发挥。另一方面，金融合作的形式过于松散。东亚地区的金融合作虽然已实现了从双边到多边的跨越，但仍以松散型的双边合作或次区域合作为主。比如在东盟10+3框架内，基本上是中、日、韩三国分别与对方和东盟展开双边合作，而且中、日、韩之间的经济合作及机制建设虽然取得了重要进展，但也缺乏有关金融合作的制度安排，在东亚监督进程、资本流动监管机制等领域也尚未建立起正式的制度安排。此外，离岸市场、区域可兑换国际货币、统一结算体系、相应的法律制度等基础条件的缺乏也制约了东亚金融合作的制度化进程。

(三)东亚金融合作的关键领域进展乏力

欧洲金融合作的实践经验还表明，作为一个成功的区域性金融合作，必须高度重视汇率方面的稳定与协调，并把汇率合作作为区域性金融合作的关键领域。加强汇率合作，维护区域内汇率稳定，是立足于东亚各国的共同利益，实现区域经济利益最大化的需要。但在东亚的金融合作进程中，除了并不具备实质意义的亚洲货币单位的外，汇率领域的合作与稳定机制往往被视为远期合作目标而一直未列入实质性的合作议程，基本停留在理论分析阶段。其结果一是汇率政策的协调与合作严重滞后于货币互换、债券市场发展等其他领域，严重阻碍了各种融资便利安排的实施以及区域债券市场的建设，制约了东亚金融合作的整体协调发展和经济金融一体化进程。二是不利于贸易、投资等活动中的汇率风险和交易成本的降低。其中在交易成本方面，根据有关专家的计算结果，东亚区内贸易若用区内货币代替美元进行结算，将节约15%的交易费用；在汇率风险方面，各国实行的钉住美元的固定汇率制为投机活动创造了先决条件，是东亚经济不稳定直至发生金融危机的重要根源。

(四)东亚金融合作的联盟基础比较薄弱

欧洲金融合作的实践经验又表明，作为一个成功的区域性金融合作，需要本地区一定程度的政治联盟和经济联盟，甚至需要让渡包括货币主权在内的部分国家主权。由于本地区各国的政治经济制度、历史文化背景、合作意愿及合作态度等因素的差异，东亚金融合作的联盟基础相对与欧洲来说明显薄弱。在政治基础方面，东亚地区还存在着一些领土争端、民族情绪等复杂问题和敏感因素，导致相互间缺乏信任和互助。在经济基础方面，一方面是东亚地区缺乏像欧盟的德国那样的轴心国，没有一个经济发展强劲的国家做依托；另一方面是东亚各国和地区经济差异较大，政策协调困难。在文化基础方面，东亚地区的文化传统是重协商而轻制度，不仅导致制度建设自身的滞后，而且也使许多协商的成果受到制度的制肘。在合作意愿及态度方面，东亚地区的许多国家更倾向于融入国际市场，对本地区的金融合作并没有引起足够重视。而比较薄弱联盟基础又给东亚金融合作带来一系列问题，如：东北亚和东南亚地区之间的合作与联系机制薄弱，形成了这两个地区之间的分割；经济相对不发达的东南亚地区经济一体化程度较高，中国—东盟自由贸易区已经正式启动，而经济相对发达的东北亚地区经济一体化程度却不高，自由贸易区建设进展缓慢；金融合作的制度安排及紧密程度远远滞后于成员国之间已经存在的经济联系的紧密程度，使区域金融合作难以适应贸易投资一体化的客观要求。

三、东亚金融合作的未来发展前景展望

(一)东亚金融合作的凝聚力将进一步提升

1997—1998年的亚洲金融危机驱动了东亚地区的金融合作，也为东亚地区凝聚力的提升提供了契机。历经十余年的实践表明，尽管东亚地区的金融合作还存在着许多缺陷，国家（地区）间金融关系也不十分稳定，但东亚地区的凝聚力确在区域金融合作中得到了一定程度的提升。而在本次美国金融危机的应对及国际金融体系改革中，东亚各国和地区再次携手，不仅在诸多方面取得共识，而且还展开了许多实质性的合作。随着后危机时代国际金融格局的演变及东亚地区经济金融地位的提高，东亚金融合作的凝聚力将得到进一步提升，取得越来越多的共识也将是一个大趋势。同时，世界最大的自由贸易区——中国—东盟自由贸易区的正式全面启动，也将进一步提升东亚地区的经济凝聚力。在此背景下，东亚地区的金融合作应在坚持渐进性原则下，注重一些全局性、制度性难题的对话与协调，为未来的亚洲金融一体化创造积极条件。一是在政府间政策协调机制框架下，注重统一的权威性区域金融合作组织建立的对话与协调，以促进东亚金融合作从对话机制建设阶段向制度化建设阶段的转换。二是在清迈倡议多边化协议正式生效的基础上，将汇率领域的协调与合作正式提上议事日程，以促进东亚金融合作从以政策对话与协调为主的初级阶段向以共同汇率制度建设为主的中级阶段的转换。三是进一步改进亚洲货币单位（ACU）的编制基础，逐步增强其地区认可度，并逐步赋予其区域货币汇率协调功能，为亚洲统一货币的形成打下坚实的基础。

(二)东亚次区域金融合作将进一步发展

由于如前所述的联盟基础比较薄弱等原因，在东亚地区的经济金融合作中已形成或正在构想若干次区域，如中国与东盟自由贸易区、中国内地与港澳更紧密经贸关系安排、湄公河流域次区域经济合作以及东盟与日本、东盟与韩国、中日韩三国之间的合作，此外还有按地域划分的东南亚和东北亚等等。东亚地区的金融合作在整个区域范围内不能取得有效突破的情况下，在一些政治制度和文化传统相近、经济发展水平和产业结构差别较小的次区域范围内将会有所突破，并将会取得更快的发展。在中国视角的次区域金融合作中，应特别注重东盟10+3框架内中、日、韩三国之间的合作。注重这三个国家的合作一个十分重要的意义，就是可以弥补东亚地区没有德国那样的轴心国的缺憾。三国经济占东亚地区GDP的四分之三和贸易额的三分之二，同时还拥有14.7亿多人口的庞大市场，在东亚经贸合作中具有举足轻重的作用，而且无论在经济领域还是在地缘政治上，都是在东亚地区相互依存性和互补性很强的三角地带。在东亚金融合作中，可通过三国之间合作构成的一个“核心区域”作为依托，使这个“核心区域”发挥类似欧盟“轴心国”的作用。注重中、日、韩三国之间的金融合作，重点是从汇率入手，探讨亚洲汇率稳定与协调机制的办法和出路。一方面，要构建三国间的清算支付体系，在三国之间顺利实现贸易的非美元结算，加速实现本地区货币的国际化，为建立和完善亚洲清算联盟系统创造条件；另一方面，要引入共同的汇率浮动变化机制，建立东北亚地区单独的汇率浮动变化体系，为东亚金融合作的阶段转换和功能提升打下坚实的基础。

(三)人民币的区域化进程将进一步加快

以1994年1月人民币实现经常项目下的有条件兑换为标志，人民币区域化进程正式启动。而中国在亚洲金融危机中坚持人民币不贬值的负责任行动，也赢得了东亚国家和地区对人民币的广泛赞誉。自此以后，特别是经过近几年来的推动和发展，人民币在中国周边地区的使用和流通日益扩大，无论是使用规模还是流通领域和地区，都取得了长足的发展，并具有明显的区域性特点。美国金融危机的发生使国际金融格局发生了巨大变化，欧美的全球金融经济核心角色将随之淡化，新兴经济体尤其东亚地区的金融经济地位将会日益重要，这显然为进一步加快人民币区域化乃至国际化进程带来了世纪机遇。与此同时，作为发展中国家组成的最大自由贸易区，中国—东盟自由贸易区的全面启动将有利于发挥人民币作为区域货币的功能，为进一步加快人民币区域化进程提供了重要舞台。要深入推进人民币区域化进程，特别需要在东亚金融合作框架内明晰人民币区域化的目标定位，即通过与东亚区域内各国和地区货币的长期合作和竞争，使人民币逐渐发展成为区域内广泛接受的关键货币，并在区域内金融、贸易中发挥其关键货币的职能。为实现这一目标定位，一是以努力扩大人民币在国际贸易和投资中的流通量为目标，进一步推动双边及多边货币互换和跨境贸易人民币结算试点工作，继续提升人民币在东亚金融合作中的支付手段功能；二是以规避汇率波动风险为目标，鼓励在国际贸易和投资中广泛采用人民币计价，并在亚洲债券市场框架内稳步推进以人民币作为计价货币的债券发展，不断提升人民币在东亚金融合作中的价值尺度功能；三是以提高人民币在境外的广泛接受性为目标，深入推进境外人民币存款业务的发展，积极推动各国和地区将人民币列为官方储备货币，努力提升在人民币东亚金融合作中的价值储藏手段功能；四是以扩大人民币汇率在国际金融市场的影响为目标，加快人民币汇率市场化改革，不断完善人民币汇率的市场化形成机制。