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一体化外汇管理论文

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一、外汇管理一体化主体监管的内涵

一是监管职能的统一性。外汇管理一体化主体监管作为现行监管模式,其特点是强调监管职能统一,从法律体系和监管组织上不分经常与资本,而按照交易主体进行规范监管,以解决监管职能分散性与市场主体业务复杂性的矛盾。二是监管内容的全面性。一体化主体监管需要将外汇局各业务系统数据与外部信息进行有效整合,通过对同一交易主体内外部监测信息的比对和验证,使收集到的交易主体的监管信息更为翔实、全面,从而克服监管信息分割与主体行为内在联系的矛盾。三是科学评价、预警指标体系。主体监管的核心是以涉汇主体的部分外部信息和外汇局内部系统数据为基础,通过运用各项非现场预警监测指标实现对涉汇主体的评价和预警。在外汇管理一体化主体监管模式下,信息实现最为全面的整合,构建了以交易主体为基础的全面统一的评价、预警指标体系,是实现一体化主体监管的必要手段。

二、外汇管理一体化主体监管的必然性

(一)外汇管理一体化主体监管是经济制度适应经济发展变迁的必然选择。

我国外汇管理监管体制与监管方式沿革大致可概括为雏形行为监管、初期行为监管、完善行为监管和分项主体监管四个阶段。

(二)外汇管理一体化主体监管符合当前维护国家经济金融安全的需要。

世界经济金融发展到今天,货物、服务、投资、债务,自有资金与融资资金,通过复杂的金融运作,彼此的边界逐渐模糊。功能监管下的主体监管,货物、服务、资本通过分割单个业务系统,其数据信息在没有与其他系统数据进行核对与匹配的情况下,不足以反映市场主体的整体状况,数据运用与分析局限于各自的监管职能之下,虽会发现某些具体操作风险,但对大量的不断积聚的系统风险可能不易觉察。相比之下,外汇管理一体化主体监管强调监管职能的统一和监管内容的全面,要求基于整合后的外汇系统强大数据库的基础上,能够全面掌握市场主体的全口径数据与信息,具有高效的数据采集、监测、分析和预警功能,及时发现市场主体异常外汇收支行为,实现在风险可控的情况下,最大程度地便利经济主体的对外贸易投资行为,有效维护国家经济金融的安全。

(三)外汇管理一体化主体监管能有效提高监管效率,降低成本。

首先,从博弈论(分离均衡)角度分析,分类监管能提升监管效率。信息不对称是造成监管低效的主要因素。分离均衡以不同的信号显示将不同群体区分开,可以阻止信息不对称产生的低效。分类监管把企业分为A、B、C三类:A类即风险性指标较低的企业,B类即风险性指标高但可以合理解释的企业,C类即风险性指标高的企业。由于三类企业办理外汇业务时受到不同程度的限制,大部分B类企业会主动通过申诉将其与C类企业区分开来,而C类企业则不会通过提交虚假材料要求提升为B类企业。因此,只要合理设置分类监管的风险性指标,就可以均衡分离三类企业,进而缩小监管范围并提升监管效率。。其次,相较于现行监管模式,外汇管理一体化主体监管可避免对经常、资本监管及对交易主体的重复核查,降低企业成本,并建立在交易主体业务总体监测分析基础的科学分类,提高监管效率。

三、实施外汇主体监管面临的问题与困难

(一)监管职能的分散性与市场主体业务的复杂性矛盾日益突出。

现行外汇监管模式是不完全的主体监管。首先,市场主体的经常、资本项下外汇业务监管职能分割,信息不完整导致主体监管有效性降低。当前市场主体外汇业务越来越趋向复杂化,需要业务数据的全面立体呈现和综合分析,监管职能分割必然导致其各自为政和信息不对称,一体化主体监管的目标难以实现。同时,监管职能分割导致监管成本重复投入。主体监管不同于行为监管,无论经常还是资本项下外汇管理方法、流程与要求基本一致,监管职能分割下的主体监管必然导致重复劳动。且重复监管增加监管对象成本,影响便利化政策实施效果。其次,市场主体的本外币监管职能分割影响主体监管效率。随着人民币国际化,跨境人民币业务量增长迅速,国际贸易及资本运作中跨境本外币转换频繁,利用境外结汇、人民币对外保函等一系列基于汇差、境内外本外币利差的套利行为频发,跨境外汇与人民币分属不同部门监管,影响主体监管效率。

(二)实施一体化主体监管的技术保障水平有待提高。

一是数据信息分散,监管对象信息通过不同渠道和系统采集,行为信息按性质不同分散在货物贸易、服务贸易、个人、资本项目等信息系统,各业务系统数据无法关联。二是基础数据质量不高,货物贸易外汇监测系统的贸易信贷报告对企业依赖度较高,现场核查发现企业错漏报情况较多,资本项目信息系统统计数据缺失、错误较多。三是各业务系统的指标设置的有效性和科学性有待提高,资本项目信息系统功能侧重于业务办理,系统中异常信息规则侧重于收支超限等业务合规性预警,对主体监管评价整体外汇收支的目标意义不大,宏观上缺乏监测预警指标;货物贸易外汇监测系统的总量核查指标虽实现了微观、中观和宏观三个层面的监测预警,从微观上看,指标针对性不足,对重点监测企业库的核查结果90%以上都是正常,从宏观上看,设定指标也相对简单,科学合理的指标体系尚未建立。

(三)缺乏对银行金融机构的主体监管。

金融机构在外汇监管方面的特殊地位,与其商业逐利性之间存在必然矛盾,其是否能够切实履行监管职责,直接关系外汇管理政策的实施效果。从制度设计看,由于没有以金融机构为主体的外汇管理法规,对金融机构的监管要求分散于各项规范性文件中;从技术支持看,没有专门针对银行外汇业务风险的控制监测系统,银行数据的采集都是为机构和个人主体监管服务;从实践看,外汇局在对银行监管方面还较多依赖于各类现场核查和现场检查,在检查对象、项目的确定方面难以做到精准定位,现场检查过程中的数据剥离和分析耗费了大量时间和精力,有时还会出现检查效果与初衷相悖的情况。

四、外汇管理一体化主体监管实践

通过主体监管模式实现跨境关联交易行为的有效监管。由于境内外关联公司关联交易能够提供表面合规的合同与凭证来证实贸易背景,使外汇指定银行和外汇管理部门难以对贸易真实性进行有效评估和认定,监管职能各自为政的监管模式同样难以对复杂的企业跨境关联交易实施有效监管。近年来,国家外汇管理局漳州市中心支局打破经常、资本业务边界,试点主体岗位管理模式,综合柜员岗负责涉汇主体办理所有经常、资本项下等事前审批业务;非现场监测分析岗负责对货物、服务、资本项目等进行日常分析,提供异常线索;现场核查岗根据非现场核查人员提供的异常涉汇主体开展现场核查;事后监督岗负责对综合柜员岗、非现场监测岗、现场核查岗等进行事后监督检查。各岗位间形成了按流程、信息共享、共同监管的管理模式。试点支局通过主体流程监管发现辖区企业可能利用“进口”退汇渠道开展跨境资本运作。实践案例:从货物项下信息看,企业频繁退汇:如2011年5月~2012年6月间,某粮油资源股份有限公司(下称“A公司”)和某实业有限公司(下称“B公司”)以进口预付货款名义支付给境外某粮油(香港)贸易有限公司(下称“C公司”)累计8笔款项,金额合计折4650万美元(其中A公司2笔,900万美元,B公司6笔,3750万美元)。2011年8月~2012年10月,A、B公司以取消合同为名收到C公司汇入的预付货款退回19笔,金额累计3805.5万美元,其中A公司8笔,900万美元,B公司11笔,2905.5万美元,预付货款退回率高达82%,成交率为0。从资本项下信息看,境内外3家公司关系错综复杂,系家族企业性质的关联关系:A公司和B公司为境内设立的以进口转基因大豆加工豆油与豆粕的外商投资企业,A公司是境内个人在境外设立的特殊目的返程投资企业,同时还是B公司的中方投资人,两家公司的法定代表人为父女关系。C公司是A公司经批准在香港投资设立的全资子公司,经营范围为进口大豆、菜籽等粮食原料、从事货物和技术进出口贸易。3家企业循环控股,实际是由具有多重国家身份证明的境内个人控制,最终的实际控制人和运作人均为同一人。结合经常、资本项下信息,非现场监测将线索移交现场核查结果显示:C公司在境外开展与A、B公司进口大豆相关的期货交易,通过期货交易锁定大豆价格,规避国际大豆价格波动风险。因境外C公司从事大豆期货买卖,所需资金极有可能通过贸易渠道进出,而所得收益也可能通过境外公司利润、个人及一般贸易差额退汇等渠道汇回或留存境外。

五、打破经常与资本边界,构建一体化主体监管体系的思路

(一)构建一体化主体监管法规体系。

一要出台《机构外汇管理办法》,修订《个人外汇管理办法》。目前《中华人民共和国外汇管理条例》(下称“条例”)是外汇管理的基本法规,法律地位最高;《个人外汇管理办法》由中国人民银行令发布,法规地位仅次于《条例》;《货物贸易外汇管理指引》《外债登记管理办法》《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》等法规由国家外汇管理局制定和发布,法规地位次于《个人外汇管理办法》。因此要从法规体系上构建主体监管框架,首先必须出台与《个人外汇管理办法》平行的《机构外汇管理办法》,该管理办法是实行机构外汇管理一体化主体监管的基础。其次要修订《个人外汇管理办法》,细化相应的贸易与资本管理内容,使其更适应形势发展变化的需要;并在上述管理办法》的基础上,出台《个人贸易管理外汇管理指引》等规范个人项下具体业务操作。二要强化对银行的监管,建立银行主体分类监管机制。对银行的监管应包括银行代客业务、银行履行监管职责情况和银行自身业务。对银行代客业务监管要在传统结售汇的基础上,强化对直接或间接产生跨境资金流动的监管,将虽不产生跨境资金流动但与跨境业务相关的金融衍生品的监管,整合分散于经常与资本法规中的银行管理条款。要结合实际,先对银行外汇理财及衍生产品、银行贸易融资产品、银行自身外汇资产负债业务等分项目出台的规定进行规范,逐步积累监管经验,待时机成熟后,进一步整合形成《银行外汇业务管理办法》。要结合银行外汇业务考评办法,建立完善的激励约束机制,通过各类量化指标对银行进行分类,并施以不同的监管措施。监管要侧重引导各银行依法、守信、合规办理涉汇业务,对恶意违法违规行为可采取警告、处罚、暂停业务、取消市场准入或依法追究法律责任等手段。

(二)构建一体化主体监管组织体系。

一要按监管流程设置监管组织体系,实现主体业务的集中管理。打破原有的业务管理界限,构建从法规到技术、从组织机构到监管对象统一、全面的主体监管。监管组织体系应按流程分为业务办理部门、非现场监测部门、现场查处部门。业务办理属于前台业务,非现场与现场属于中后台管理。前台业务要注重服务,简化业务办理及材料审核程序;中后台要强化预警、查处与分类管理。在简化前台程序与材料的同时,应明确具体禁止界限,加大处罚力度,提高违法成本。由于3个部门是按主体业务流程进行监管的,其联系较以往经常、资本分设的监管模式应更为紧密,除了原有的线索、案件移交等单向联系外,还要通过业务集体审议、核查结果反馈等机制,强化流程的统一。二要建立外部信息共享和协同监管机制。加强外汇局与人民银行的信息交流,掌握跨境人民币、结汇人民币去向、机构信贷等信息,实现本外币一体化资金流监测;要加强横向涉外管理部门间的联系沟通,增进与商务、工商、税务、海关、司法等部门的联系合作,建立数据交换或定期信息核对机制,全面了解掌握涉汇主体相关信息,提升对主体跨境资金贸易真实性与合理性的判断力。通过部门联动、信息共享、共同制约、监管到位的协同监管机制,营造安全、稳定的外汇资金流动环境。

(三)建立以主体为基础的全口径数据采集和监测系统,科学设置监测预警指标体系。

一要整合系统资源,区分业务办理与后台监测。保留现有业务系统的业务办理功能及必要的合规性指标,如资本金账户、外债流入超限等指标,建立以主体为基础的包括货物、服务、直接投资、外债、境外投资以及主体跨境资金、境内划转、结汇资金去向等在内的全口径资金监测平台,进一步提高监管效率。二要建立科学的监测预警指标体系。要借鉴发达国家经验,结合国内实际情况,提高指标的适用性,构建可量化、易监测、相关性原则设置多种类型的预警指标,如单笔大额指标、高频累计指标、货物流与资金流匹配指标、动态和结构指标等;预警指标的设立要具有灵活性,给予不同区域外汇局充分的自主设定权,避免一刀切。三要不断增强外部信息资源的收集与整理。对通过日常监管、信息共享及协作机制等获取的外部信息,要采用合理方式实现系统的收集与整理,使监测数据信息随着监管的推进与深入,实现监管数据的动态良性循环。

(四)坚持“抓大放小”的监管原则,实施对重点主体的全面监测。

大企业具有信息资源、市场导向方面的优势,其对市场变化可以做出较快反应。要选择外汇收支比重大的行业、龙头企业或业务品种复杂、关联关系复杂、集团运作等特点的大企业,通过建立重点主体名单,利用现有资源进行全面监测,密切关注其趋势变动情况,及时发现苗头性风险并迅速采取措施。

作者:伊志峰 单位:中国人民银行漳州市中心支行

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