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外汇管理履职困惑与定位选择论文

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履职中存在的困惑

外汇管理是一个公共选择,同时又是国家宏观调控体系的重要组成部分。它既要体现政府管理的意愿,又要体现社会经济的普遍要求。当前,外汇管理部门在管理和服务方面做了大量工作,但存在投入与产出不匹配的现象,需要我们认真研究并加以解决。一是外汇局承担着“不能承受之重”。近几年,面对热钱流入、持续双顺差和庞大的外汇储备规模,社会上对外汇局的质疑从未间断,认为是外汇局的工作没做好,才使得不该流入的“热钱”流入了,造成庞大的外汇储备规模。而实际上,我国当前国际收支状况是国内经济运行的结果,反映了经济结构调整升级缓慢、居民消费需求不足、民间投资难以启动等问题。而这些问题又源于投融资体制不发达、金融改革滞后等深层次因素。因此,要实现国际收支平衡,需汇率政策、利率政策、贸易政策、引进外资政策协同配合,需通过政策调整和引导逐步扩大内需。但在目前的认识上,很多人只从一个相对孤立的角度来看待和理解外汇管理,对外汇管理在金融宏观调控中的地位缺乏整体性认识,试图靠外汇局一个部门的力量来完成维护国际收支平衡的任务,这对外汇局来说显然是无法完成的任务。二是外汇管理的短期目标与长期目标有可能出现背离。近年来,外汇管理经历了由“宽进严出”到均衡管理的演变,这是对在不同时期、不同背景下,对资金流出和流入的管理有不同侧重的客观反映。由于部分政策法规的调整是压力下的适应性反应,因而从发现问题、逐级反馈到制定政策、分步实施,都会存在不可避免的时滞,导致在政策出台时作为决策依据的经济状况可能已发生变化甚至逆转而形成政策与形势“错配”的问题。如果在一定时期过度追求短期均衡的目标,会使得对维护长期经济金融稳定安全的核心目标出现偏离。三是有效监管与便利服务的冲突。外汇管理的核心内容是真实性、合规性审核,而在实施过程中总会面临真实性审核、管理与为涉汇主体提供便利化、促进经济增长的矛盾。目前,外汇管理采取的手段基本上都是微观手段,如审批、登记等。这些手段一般只有两种选择,批,或者不批。而且,这些手段都是“一对一”地面对银行和企业,只要是不予批准,势必会“动了别人的奶酪”,银行、企业或个人就会强烈反对。而且真实性、合规性管理的链条上,又有上中下游管理之分,如果上游、中游都同意、批准、“放水”,外汇管理部门作为下游会非常被动,处理不好就会成为矛盾的焦点。四是“传统角色”定位与职能冲突。长期以来,外汇管理主要针对具体企业、具体业务行为,采用行政化、半行政化的管理方式,对具体业务行为有较强的约束力。但这也常常导致“此消彼长、此起彼伏”的现象:微观主体忙于打“擦边球”,外汇局疲于“堵漏洞”。外汇管理要实现宏观目标,可谓费时又费力。近年来,伴随着外汇领域市场化程度的日益提高,经营外汇业务的机构开始从单一走向多元,市场主体趋利性增加,机构反监管能力也明显增强。市场化要求更好地发挥市场机制的作用,不可避免地会与外汇管理的行政管制措施形成矛盾。五是外汇交易方式的创新使监管有效性降低。近年来,我国金融创新步伐明显加快,外汇的新业务、新产品,特别是交叉性业务和相互渗透性业务日益增多,如外资银行离岸账户服务创新和银行组合类贸易融资产品创新等,导致真实贸易投资背景下跨境套利情况越来越多。这些套利行为通过延迟购汇和替代购汇,导致外汇资金过度流入,不利于整个金融宏观调控的大局。但由于这些跨境套利活动都有真实的贸易投资背景,传统的合规性、真实性的审批、审核外汇管理手段对其无能为力。

如何促进有效履职

分析上述困惑产生的原因,我们不难发现,当前形势对外汇管理部门正确履行职责、确保“维护汇率稳定,促进国际收支平衡,促进国民经济健康发展”目标任务的完成提出了更高的要求,需要外汇监管体制从监管思想到监管方式进行变革。一是准确进行职能定位,加强社会宣传。外汇管理部门需要结合新形势的要求,对履职面临的环境进行充分评估,对外汇管理职能定位予以重新审视,真正做到有所为,有所不为。要充分利用各种媒体,大力宣传外汇局职能和外汇政策,澄清外界误解,争取社会各方的理解、支持和配合,为外汇局“减压”;同时,还应积极主动向涉汇主体传递正确的政策信息,扩大外汇管理政策的影响力,正确引导舆论导向,消除负面影响,为政策实施创造良好氛围,有效推动履职目标的实现。二是建立清晰稳定的政策框架。要着眼长远,建立清晰、规范、有效、稳定的外汇管理政策框架,明确外汇监管实施的范围与政策边界。管理中对审核对象已经政府其它部门进行了合法性审查的内容,外汇管理部门无需再对这些内容做重复审查。强调更多地运用法律和市场的手段,减少行政依赖,编织好政策法规“网眼”,保持外汇管理政策的稳定性和连续性,避免政策频繁调整造成的不便,稳定市场主体的政策预期。同时,政策的制定要有前瞻性,以避免制定的新政策在出台后由于情况逆转而产生错配的现象。三是在政策导向上顺应经济发展的内在规律和要求。要注重市场导向,尽可能避免行政干预;要注重价格杠杆调节,尽可能避免数量限制;要注重通过技术手段实现收支行为的规范,尽可能避免对交易主体经营便利性的干扰;要注重对风险、可疑企业的约束,尽可能避免对正常企业动用监管资源;要注重运用窗口指导工具,充分认识到窗口指导是现代金融调控的重要手段。四是管理手段上应构建总量风险控制机制。外汇管理真实性审核的目标指向,应从平衡外汇短缺的目标指向转变为资金流动总量风险管理,从而防范国际收支根本性失衡,避免引起经济金融的剧烈震荡。要摈弃传统逐笔真实性审核的方式和单笔交易风险控制的方式,转为对跨境资金流动总体风险的控制。应将总量风险管理与个体风险管理相结合,通过对个体风险的真实性识别和个体风险分类(而不是传统的逐笔进行真实性审核),并突出高风险个体管理,来实现总量风险的控制五是设定一定的风险容忍度,以总量风险可控为主要考虑要素,适当兼顾正常类企业所占的份额。一般情况下,正常企业应为正态分布的大部分。应按涉汇主体风险程度的高低,确定梯度监管力度,对不同等级的主体实行差异化监管,只对超过一定容忍限度的涉汇主体启动监管程序。

本文作者:赵洪波 工作单位:临沂市外汇中心支局

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