农村金融发展困境及破解路径

农村金融发展既是新时代深入推进农业供给侧结构性改革的难点之一，也是激活乡村资源、发展乡村经济、助力乡村振兴的关键环节。在2017年底召开的中央农村工作会议上，明确提出，要健全适合现代农业发展和农村经济振兴的农村金融体系，提升金融服务乡村振兴的能力和水平。2018年初，中央“一号文件”指出，当前农村金融改革任务仍繁重而艰巨，要坚持乡村高质量发展，促进更多农村资源和资本深度融合。2018年2月，来川视察调研期间提出，要大力实施乡村振兴战略，重点突出农村金融改革。探索农村金融发展的科学路径，是破解现阶段农村金融供给不平衡、不充分难题的关键所在，对于顺利实现提出的普惠金融目标、助推农业供给侧结构性改革、开启“三农”发展新时代等具有举足轻重的意义。

一、四川农村金融发展现状

自1994年四川被国家列为农村金融改革试点省份以来，在党中央、国务院和各大金融机构及金融监管部门的大力支持下，经过长期努力，四川农村金融机构不断增多，金融体系不断完善，金融改革取得了实质性进展。（一）农村金融服务体系日渐完善。目前，四川已经初步形成分工明确、协调有力、互相补位的政策性、商业性、合作性农村金融服务体系，表现出主体多元化、市场多层次、产品专业化、服务便利化的鲜明特征。一方面，金融网点覆盖领域不断延伸。各类农村金融机构把优化金融服务环境、提升金融服务质量抓在实处落在要处，构建起县乡村组便民服务大格局，不断延伸便民金融服务触角，将“最后一公里”服务送到家门口，使得农村金融服务覆盖率加速提升。近年来，四川县级及以下农村地区银行业金融机构网点已增至9000余个，规模持续保持在全省机构网点总数的70%以上，但占全国网点总量比例不足10%，与国内其他省份相比，仍存在一定的差距；设立助农取款服务点超10万个，高于全国平均水平，走在西部地区发展前列，覆盖18个地（市、州）的74个县（市、区），实现2124个基础金融服务空白行政村服务全覆盖。另一方面，金融服务产品类型不断丰富。各涉农金融机构及其监管部门都在积极打造特色金融产品和优质便民服务，不断拓宽农村金融消费市场，农村金融服务产品也更加多样化、智能化，比如四川省银监局打造“物理网点+服务点+电子机具+流动服务”等新型农村支付结算体系；农业银行四川省分行不断升级“链式”金融服务品质；四川省农信社推出“跨越通”信贷业务；邮储银行建立“涉农信息数据库”等。涉农金融服务网络的不断延伸和金融服务产品的不断创新为四川农业发展和乡村建设提供了有力的资金支持。（二）农村金融业务规模持续扩大。近些年，在国家推出的涉农贷款增量奖励、农业保险保费补贴、定向费用补贴等多种优惠政策的鼓励和扶持下，四川银行、保险、担保等机构积极挖掘农村市场潜力，有针对性地发展涉农金融业务，农村金融业务规模不断扩大，一定程度上缓解了四川涉农经营主体融资难、融资贵的问题。一方面，涉农贷款投放大幅增长。各涉农金融机构围绕农村地区的优势农业和农业龙头企业，整合农业产业和相应金融资源，持续增加涉农贷款投入。近年来，四川银行业金融机构涉农贷款余额实现持续增长，已占全省各项贷款总额的40%以上。其中，农村贷款占各项贷款的36.2%，农村贷款中的农户贷款占各项贷款的17.3%，均高于全国同期平均水平。另一方面，涉农保险覆盖面持续拓宽。自2007年四川被列为国内开展农业保险试点省份以来，涉农保险机构积极探索适合农村与农民特点的保险产品和服务方式，不断扩大涉农保险覆盖面，提高保险服务品质，保费规模得到迅速扩大，已实现农业保险业务在所有市（州）和县域农村地区全覆盖，位居全国前列；保险品种得到逐步拓展，其中，中央财政补贴农业保险品种12个，地方特色农业保险品种29个，覆盖范围涵盖农、林、渔、牧等各大行业。保险产品在四川农村地区的创新应用与推广一定程度上提升了四川农业的吸引力，对促进更多其他金融资源向四川农村地区流动具有重要的推动作用。（三）农村金融支农能力不断提升。近年来，农村金融机构信贷投放力度不断增强，支农服务项目由传统种养业逐渐发展成现代农业，从简单存贷款业务不断新增保险、担保等多项金融业务，支农惠农能力大幅提升。一方面，货币政策工具得到灵活运用。比如人民银行成都分行对票据兑付后续监测考核和涉农贷款比例考核同时达标的县域农村信用社及村镇银行给予支农再贷款支持，这有利于提升县域农村信用社和村镇银行形成可持续的支农能力；农业银行已形成“两部八中心”的“三农”金融事业部，执行低两个百分点的存款准备金率标准，有效加大对“三农”领域的金融支持力度；农村金融机构充分发挥再贴现政策作用，支持“三农”信贷投放，为农村实体经济发展提供低成本资金支持。另一方面，对新型农业经营主体的金融支持力度不断加大。为进一步促进农业获得再贷款支持，引导示范基地项目建设，近五年来，四川涉农金融机构向示范基地共发放贷款57亿元，在全省范围内筛选出近2000个新型农业经营主体，并对重点新型农业经营主体贷款余额超200亿元，有力促进了四川新型农业经营主体快速成长，对四川深化农业供给侧结构性改革和顺利推进乡村振兴等具有非常重要的推进作用。（四）农村金融改革创新进展较快。当前，农村金融产品与服务创新已取得重大进展，推出的一系列信贷产品深受农户欢迎，农村有效担保物范围不断延伸，融资担保方式持续创新。一方面，农村金融产品创新取得新突破。成都涉农银行机构通过两年多的探索和实践，扩大了财产权抵质押范畴，推出了农房抵押贷、“花木贷”、养殖水面经营权抵押贷等金融创新产品。这些金融创新产品的应用，有利于四川农业结构调整，提高农业的比较效益。另一方面，融资担保方式创新取得新进展。四川省有关部门已共同出台工作方案，在成都等8个城市深入推进农村土地流转收益保证贷款试点工作，近五年来，共达成贷款协议200余个，贷款金额超5亿元。这一举措对于构建利益均衡的农村土地流转机制及健全农村土地产权制度具有重要意义。

二、四川农村金融发展面临的困境

近些年，尽管四川农村金融改革已经取得了实质性进展，但从金融助力乡村振兴战略的要求上看，仍面临不少深层次的问题亟待解决，农村金融供给尚不能更好地满足农村金融多元化需求及农村经济高质量发展要求。（一）法律政策环境尚不完善。第一，缺乏专门针对农村金融的法律。从国内立法现状来看，2013年，全国人大常委会通过的《关于农村金融改革发展情况的报告》明确提出“适时启动农村金融地方立法”；2014年，全国人大正式启动“农村金融立法程序”；2015年，中央“一号文件”首次明确规定，“应积极推进农村金融立法”；2017年，中央“一号文件”再次强调，“要将加快农村金融立法作为保障乡村振兴的重中之重”。尽管农村金融立法已引起我国政府高度重视，但截至目前，尚未正式出台统一的农村金融法律，使得四川农村金融发展缺乏相应法律依据，造成农村金融与城市金融在监管目标、方式及措施上有所混同，弱化了农村金融的性质和功能。第二，尚无明确的法律条文指导金融机构开展农村金融业务。就正规金融机构而言，目前尚未有明确的法律条文来指导涉农金融机构在农村地区开展金融业务，因此正规金融机构在助推“三农”发展方面的作用未能充分发挥出来；就非正规金融组织而言，当前主要通过部门规章及其他规范性文件进行规范，法律效力较低。一旦碰到法律未涉足的领域，非正规金融组织极易陷入尴尬境遇，不利于非正规金融组织健康发展。第三，现有的国家和地方有关农村金融发展政策的执行效果与政策目标相去甚远。一方面，一些贫困地区的政府部门在深化农村金融改革上显得不够积极主动，甚至在资金流向上存在较为严重的行政干预现象，导致金融资金支农效率低下。另一方面，农村地区的有关部门缺乏强有力的法律手段对农村金融中出现的欺诈、逃债、赖债等现象进行遏制，致使农村金融难以发挥应有的作用。（二）农村信用缺失严重。第一，农户信用信息采集困难。一些农户由于对征信工作缺乏必要了解，往往出于对个人信息安全考虑而误报或谎报相关信息，增加了信息采集难度，导致信用信息的准确性值得商榷。同时，与城市信用相比，农村信用具有圈层结构的鲜明特征，即以农户家庭为中心，逐层向宗族、村落、乡镇、县城等辐射延伸，进而构成农村社会的圈层信用结构。由于圈层间存在壁垒，在一定程度上阻碍了普遍意义下的信用体系建设。此外，部分涉农金融机构工作人员学历层次不高、从业经验不足，在采集农户信用信息方面主动性不强、工作效率低下，既加剧了农村经济主体与金融机构间的信息不对称，更制约了农户金融服务的可获得性。第二，农户信用档案建设可持续性不足。目前，四川主要有两种农户信用档案建设方式。一是“政府主导+人民银行”合作方式。这种方式存在两方面问题：一方面，对政府政策依赖性较强，若政策不连续，则无法保证农户信用信息持续更新；另一方面，由于农户信用信息管理较为复杂，需要经常维护和升级信用征集系统，这笔经费如何解决是摆在政府面前的一大难题。二是涉农金融机构依据独立的客户管理系统创建农户信用档案。这种方式往往只能采集到与本机构有业务往来的农户信用信息，对分散在有关部门的非银行农户信用信息难以搜集全面。故前述两种农户信用档案建设方式均会出现不同程度的不可持续问题，从而限制金融服务覆盖面的拓宽。第三，农户信用评价体系缺少统一标准和规划。目前，四川农户信用评价体系在参评主体的界定、信用评价的标准以及评价结果的公正性等方面的问题尚未得到有效解决，造成不同信用评价机构对同一农户的信用评估存在明显差异，不具有可比性。同时，除少数农村地区成立专门的农户信用评价小组外，四川其余农村地区均缺乏客观的第三方农户信用评价机构。此外，不同涉农金融机构在农户信用评价上缺乏统一标准，对农户所在乡镇情况了解甚少，导致评定结果失真。（三）农村金融发展结构失衡。尽管四川农村金融支农成效显著，但农村金融结构失衡的问题仍然比较突出，主要表现为农村金融支农主体结构失衡和农村金融供需结构失衡两个方面。从农村金融支农主体结构来看，由于“三农”业务具有风险高、成本大、收益低等天然弱质性以及有效抵押物不足、财务管理基础薄弱等实际困难，涉农金融机构支持“三农”发展的内生动力不足，很多涉农金融机构并未真正发挥支农作用。目前，四川农村金融机构主要由农业银行、农业发展银行、邮储银行及农信社组成。近年来，各级农信社的农业贷款占全部农业贷款比重越来越高，均在90%以上，堪称是绝对的金融支农“主力军”。农业银行虽然在农村设有数家分支机构，但其业务重心并未把支农投入放在优先位置考量，更多地是放在各地级市城区里，故在支持农村经济转型中作用有限。邮储银行与农业发展银行虽然有支持“三农”的义务，但在实际执行中往往要求有正规资质的担保公司为涉农企业提供担保，否则不予放贷，故多数涉农企业很难依靠它们缓解融资困境。同时，四川农村中还存在诸多民间借贷组织，对正规金融机构的盲点形成有益补充，在一定程度上拓宽了农村融资渠道，但因其总体实力不强，在深入拓展涉农金融业务上明显受限。此外，从承办全省农业保险的三家保险机构（中华联保、法国安盟、人保财险）来看，人保公司的业务量约占全省的97%，保险市场竞争不足，发展结构存在严重失衡问题。四川农村金融不仅表现出支农主体结构失衡，还表现出供需结构失衡。一方面，尽管四川农村基础设施大为改善，但在一些贫困地区，农村基础设施还十分薄弱。由于贫困农村地区发展欠账较多，金融机构出于风险控制的考虑往往不愿意为这些地区的农村基础设施建设投放贷款。同时，贫困农村地区的一些农户在生产上仍然依靠传统小农生产方式，抗风险能力较差，市场竞争力不足，加上存在金融知识盲区，对农村金融市场形势的前瞻性预判不够，有效信贷需求不足，这些都已成为制约农村金融发展的主要瓶颈。另一方面，近年来，四川农村生产经营方式已发生重大改变，家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体纷纷建立，将在未来成为继传统小农经济之后的农村经济主体。当前，作为主要支农金融机构的农信社设定的贷款额、还款期和贷款利率与农村新型经营主体的融资需求未能完全匹配，存在贷款手续繁琐、风控能力不强等问题，故其难以有效满足新型农业经营主体多元化融资需求。从这个意义上讲，现阶段四川农村金融发展尚不能与农村经济转型发展完全适应。（四）农村金融产品不够丰富当前，四川农村经济形势正发生深刻变化，农业生产方式科技化、农业生产组织形式多样化促使农村三次产业深度融合，迫切需要农村金融链条与农村生产方式和组织形式良性互动。立足四川“三农”发展实际，当前四川农村金融产品还比较单一，创新进展缓慢，还不能完全适应新时代四川“三农”发展需要。具体表现为：第一，农村金融产品创新不足。目前，四川农村金融产品创新主要来源于农信社、农业银行、邮储银行，比如邮储银行推出“好借好还”、农业银行推出“惠农卡”等金融创新产品，已解决部分返乡农民工创业资金需求。但总体来说，四川农村金融机构业务大多仅限于传统存款、汇兑、贷款等方面。在信贷产品方面，除农业银行推出的小额惠农贷及农信社提供的小额信贷之外，暂未出现较为合适的其他信贷方式，更缺少新兴理财产品等其他农村金融产品。第二，农村金融服务手段不能满足农村市场需求。现有农村金融服务手段不能完全满足“三农”发展的实际需要，比如农信社仅能提供小额信贷、农户联保贷款、短期农户贷款等短期金融服务产品，对基础设施建设资金、涉农企业贷款、大额农贷等支持力度不大。在四川的保险公司，目前仅推出了马铃薯、生猪、油菜、水稻等农产品保险品种，蔬菜、烟叶等农业保险种类才逐渐起步，还难以满足所覆盖地区的农户保险需求。同时，某些特色农产品险种也因各地财力水平和补贴政策不同存在较大差异，在一些贫困地区尚难以推行。例如，尽管2017年底在四川《关于调整农业保险部分保费补贴品种保险费率的通知》，对中央补贴品种中马铃薯、小麦、森林的保险费率进行了下调，但并未包括生猪、水果、蔬菜等险种，财政补贴农业保险险种范围较小，难以满足四川农业产业发展的现实需要。第三，农村金融机构创新积极性普遍不高。涉农金融机构创新积极性不高的根本原因在于农业是弱势产业，抵押担保缺位、保险机制不健全、金融债权维护难、信息收集成本偏高，致使涉农金融机构避险心态较重，相应地，对农村金融产品和服务创新积极性不高。

三、国外农村金融发展的成功经验及启示

农村金融发展是世界各国面临的共同难题，根本原因在于农业产业本身的弱质性、高风险性与金融资本的逐利性相冲突。当前，发达国家尤其是美、法、日等国已构建起比较完备的农村金融服务体系，在很大程度上支撑着本国农村经济发展，积累了较为丰富的成功经验，可以为四川农村金融发展提供重要启示。（一）国外农村金融发展的成功经验。1.美国经验。美国农业之所以高度发达，与其具备完善的农村金融体系密不可分。通过长期探索与实践，美国总体上已构建起全方位、多层次的农村金融体系，主要涵盖以下三方面：一是政策性金融机构。美国政策性金融机构由政府创设，包括商品信贷公司、农村电气化管理局等，负责向商业银行和其他金融机构不愿提供金融产品和服务的对象提供贷款服务，比如为农产品差价、农业设备采购、农业灾害损失等提供支持性补贴。二是农村合作性金融组织。主要由联邦土地银行、中期信用银行、合作银行以及信用社四种类型的农村金融机构组成。其中，联邦土地银行由于能享受税收优惠和政府补助，故能以低成本为农户提供长期不动产抵押贷款；联邦中期信用银行通常以间接贷款方式解决农民中短期资金需求；合作银行和信用社主要为入社农户提供农业产品及生产设备等贷款服务。三是农业保险机构。美国农业保险机构主要负责农业保险业务的办理、实施、监管及再保险支持，包括风险管理局、私营保险公司等机构。从美国农村金融主体的组建和资金来源可以看出，美国农村金融体系从建立到发展都带有浓厚的政府色彩。此外，完善的农村金融法律制度为其农村金融发展提供了重要保障。《联邦农业信贷法》和《联邦农作物保险法》是美国历史上比较重要的两部涉及农村金融政策的法律制度，并先后经过多次修订而变得更加完备、更加成熟，对美国农村金融发展的作用不可替代。2.法国经验。作为发达的欧洲农业大国，法国农业历史悠久，经过长期发展，已形成规范有效的农村金融体制，主要涵盖以下三方面：一是政策性金融机构。最初，法国政府通过设立农业信贷管理局对各地农贷机构进行管理，之后又成立诸多官方或半官方的政策性金融机构，在法律和政策规定的范围内从事相关金融服务。二是合作银行。如农业信贷互助银行，既要密切跟进国家相关政策动态，对政府支持的所有项目给予积极放贷，又要严格遵循商业银行的原则自主经营、自负盈亏。三是农业保险。一方面，国家将自然灾害险设为强制险种，通过农业互助保险社设立的国家农业灾害基金，给予受灾农户一定额度的经济补偿。另一方面，鼓励商业保险公司大力发展商业性农业保险，当发生较为严重的自然灾害时，对其实行税收减免及止损再保险等优惠政策。此外，与美国类似，法国在农村金融领域也形成了较为完备的法制环境。《土地银行法》《农业信贷银行宪章》等法律制度为法国农村金融体系的正常运行提供重要支撑和保障。3.日本经验。日本是典型的人多地少的国家，尽管农业规模不大，但政府十分重视农村金融体系建设并给予巨大支持。日本的农村金融体系具体涵盖以下三方面：一是政策性金融机构。作为唯一的政策性金融机构，日本农林水产事业部由政府全资设立，为从事农业生产的农民提供政策性金融服务，在贯彻落实国家农业政策、调控农村经济等方面发挥着主导作用。二是农村互助合作金融。农业协同组合（简称“农协”）是日本农村互助合作金融的主要形式，由基层农信合作组织、信用联合会、农林中央金库共同组成，其主要以合作社成员为对象，不以营利为目的，信贷业务无须担保，职能分工明确，实行自负盈亏。三是农业保险。与合作金融类似，日本农业保险也是多层次的，由基层农业共济组合、农业共济联合会、农业再保险特别会及国家保险协会共同组成，对影响农民收入较大的牲畜及农作物实行强制险，并提供一定比例的保费补贴。此外，日本还先后出台《农业协同组合法》《农林中央金库法》等法律，为“三农”稳健发展提供有益助力。（二）对四川农村金融发展的启示。1.有力的政府政策扶持。从上述各国农村金融发展的历史经验来看，政府在推进农村金融机构建设和夯实农村金融机构支农业务发展等方面发挥着积极的引导作用，通过拨付资金和技术支持提升农村金融机构的整体实力。同时，鉴于农村金融业务政策性较强，单靠商业银行放贷远远不够，上述各国都通过贷款利息优惠、税收减免、财政补贴等方式对放贷进行有益补充。就四川发展实际而言，一方面，由于金融组织对申请贷款农户的信用情况需要详细了解，而农户的可用担保物较少，这就造成两者信用边界差距较大，因此，政府应建立某种担保基金，达到既能优化农民申贷门槛，又能降低交易成本的效果。另一方面，政府应优先支持符合国家农业政策的贷款，考虑给予税费减免或适当财政补贴，有效降低农民贷款成本及风险。2.健全的农村金融体系。纵观各国金融服务体系建设，完备的农村金融服务体系是保证农村经济发展的关键因素。多层次、多元化、持续性强的农村金融体系才能灵活适应农村经济发展的多样化特征。就金融中介体系而言，无论是美国的联邦土地银行，还是法国的农业信贷互助银行以及日本的农业协同组合，都采取合作制银行的基本组织形式，不仅能够获得相对完备的信息，降低信用交易成本，而且可以有效制约农户违约行为，在一定程度上降低资金价格。就农业保险体系而言，农村金融保险制度的建立，为农村金融市场持续健康发展提供基本保障。因此，应加快建立适应四川乡村振兴的多层级农村金融体系，重点发展合作金融，不断提升农村金融机构融资效率，保证农村经济快速发展。3.完备的法律法规制度。上述各国都逐渐形成了较为完善的农村金融法律法规制度，为农村经济发展及农村金融体系良好运转提供必要保障。因此，四川必须重视和完善农村金融法律制度建设，以规范农村金融市场秩序。一方面，明确农村金融立法方向。加快制定关于政策性、合作性金融等方面的法律法规，比如《农村合作金融法》等，引导和规范现有涉农金融机构，为农村金融体系营造更加优越的外部环境，让农村金融发展有法可依。另一方面，完善农村金融监管制度。综合考虑涉农金融机构所处地区和发展情况，实施差别化监管，比如对农村地区涉农贷款占比较高的金融机构，要根据农业发展季节性特点，实行弹性存贷比要求。同时，促使涉农金融机构建立多层次风险监测预警机制，加强对相关贷款的风险控制，保证高质量、高效率的服务。

四、破解四川农村金融发展困境的新路径

（一）优化农村金融法律政策环境。随着农村金融改革不断深入，我们要深刻认识到法制化在农村金融风险防范、问题解决及权利配置等方面的核心作用，注重存量调整和增量改进相协调。因此，可以在对现有规范性文件进行分类、整理、修改和完善的基础上，从国家层面对农村政策性金融、合作性金融等分别进行立法，不断填补部分农村金融领域的法律空白，保证法律制度供给协调均衡。具体应从以下五方面着手：一是在农村政策性金融立法中，要稳定规范其性质、地位、管理方式、业务范围、经营目标、法律责任等，明确界定其与政府、人民银行、银行业监督管理机构等的关系，以有效发挥政策性金融在农村金融发展中的重要支撑作用。二是在农村合作金融立法中，要进一步明确其法律地位、权利义务及监管方式等，使农村资金互助社等新型农村合作金融机构有法可依，并受到有关法律保护和监督。同时，还应明确其在业务拓展中应享有与商业银行同等的待遇。三是在民间金融组织立法上，要重点对其经营方向和行为加以规范，以实现预防和化解金融风险、保护农民合法权益的目的。四是要尽量确保制定的地方性法规在助推农村金融发展中具有针对性和可适用性，并保证相应的法规能得到贯彻执行。五是不断完善农村金融政策环境，既要提高执法人员对农村金融政策的理解掌握水平和专业执法水平，也要就各项惠农政策加大对农户及中小型农村企业的宣传力度。（二）完善农村信用体系。在京东、阿里等互联网巨头进军乡村市场的背景下，大数据推热农村新经济，带动多项农村产业实现井喷式增长。因此，建立并完善农村金融大数据征信平台，既能解决在农村金融发展中存在的信息不对称问题，也能进一步完善农村信用体系。具体可从以下四方面着手：一是强化农村信用评价体系建设。目前国内多数涉农金融机构都是采用基于模糊综合评判和（不确定型）层次分析法等信用评价模型，即建立农户信用等级评价指标体系，赋予不同指标相应权重，评出综合得分，并根据这一分值确定农户信用等级，再决定是否放贷。这种方法的缺陷在于选用指标上可能存在较大的主观随意性，导致评价结果存在偏差。建议在前述基础上，将农民失信行为与各项指标一并考虑，并借助Logistics回归确立农民违约率，以便判定农民违约可能性大小。二是完善农村征信制度。目前，在城市中广泛推行的征信制度并不能完全适应农村地区，且受农村圈层信用结构影响，金融活动往往存在隐性征信。建议先由政府出面，打造服务“三农”的大数据综合服务平台，再由人民银行借助平台与涉农金融机构对接，并让一些涉农组织如小额信贷促进会等对农户信用情况进行搜集和分类、归整和更新。三是建立信用大数据动态监测机制，当农业企业或农业大户的信用信息发生重大变化时，能够及时修正。四是建立信用激励约束机制，比如对扰乱治安、违法乱纪的农户，视情形扣减道德分值或取消贷款资格；对积极改善个人信用记录的农户，视情形增加一定贷款额度，逐步实现由“管制约束”向“激励引导”转变。（三）引导农村金融组织规范发展。结合农村发展实际，逐步规范发展农村金融组织，不断激发农村金融机构支持“三农”发展、促进乡村振兴的内生动力，以满足农村多样化、个性化的需求。鉴于农村金融机构服务对象比较分散，故应从以下六方面入手：一是继续发挥农信社在助力农村发展中的重要地位，积极支持符合条件的县（市、区）农村信用社改制组建农商银行，提升农信社的支农效益。二是不断加强农业发展银行的政策性金融作用，加大对农村基础设施建设的支持力度，拓宽融资渠道，减少对政府补贴的过度依赖，实现融资渠道的市场化及融资方式的多样化。三是利用优惠政策引导大中型商业银行，根据农村金融需求变化适当提高涉农贷款比例，鼓励其探索创设县域分支机构放贷承诺制度。四是邮储银行要充分利用农村基层网点发达、金融服务种类齐全的优势，拓展农村金融业务，比如积极开展有利于农村基础设施建设的小额贷款和银团贷款等活动，逐步扩大涉农业务范围。五是积极发展和完善贷款公司、村镇银行、农村资金互助社三类新型农村金融机构。与传统金融机构相比，新型农村金融机构更适合普惠金融发展。鉴于现有新型农村金融机构数量不多，新时代需要加强对其培育机制的建设，不断拓展村镇银行与贷款公司业务范围，逐步实现县（市、区）全覆盖。深化农村资金互助社的示范试点工作，通过发展农业特色信贷服务，不断总结经验，并逐步在全国范围内复制推广。六是积极引导和规范民间金融发展，充分发挥其交易速度快、成本较低等优势，使之成为农村正规金融机构的有益补充。（四）创新农村金融产品和服务。伴随着我国乡村振兴战略的不断推进，现有农村金融产品和服务已经不能完全满足现实发展需要。因此，创新农村金融产品和服务，能给农户带来各种不同的产品和服务新体验，在一定程度上可以缓解农业农村“融资难”现状。具体应从以下方面入手：一是各涉农金融机构要对农村不同层次的需求者制定个性化服务计划和产品，以满足其方方面面的资金需求。对于已实现服务网点普遍覆盖的农村地区，涉农金融机构要多花功夫在有关产品和服务创新的深度上；而对于还未有服务网点或网点很少的农村地区，应打造简单、方便、易被百姓接受的服务产品。二是构建并完善农村贷款管理机制，尝试推行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、动态调整”的农户信贷模式。三是注重金融服务创新，在农村地区构建产业链金融服务新模式，比如“龙头企业+合作社+农户”“公司+基地+农户”等新型信贷模式，方便贷款申请审批，满足农户信贷需求。四是农村金融产品创新不应仅限于银行领域，可考虑探索建立以生猪、大米、油菜籽等为交易标的的农产品期货市场，并积极引导农业企业、农业大户参与期货交易，对冲农产品价格风险。五是持续推进土地流转收益保证贷款试点，合理评估农村资产并做好抵押登记，同时还应构建相关资产流转处置机制，完善风险分担补偿机制。六是适度扩大农贷抵押物范围，探索集资股份、住房财产权等抵（质）押贷款试点项目。七是根据我国农村地区间农业风险需求差异，不断创新特色保险产品，确保保费与风险发生概率、损失概率的有效对接。八是不断完善财政补贴制度，既要根据各地财力情况提高各级财政保费补贴比例，又要从各地农村实际出发适当增加补贴险种。九是构建农业再保险和巨灾风险分担机制，通过建立稳定的再保险业务联合体，保障农业保险能足额提取大灾准备金，逐步形成多层次的农业大灾风险分担机制，为农业生产保驾护航。

五、结语

农村金融是我国现代金融体系的重要组成部分，对推动乡村振兴战略实施、促进农村消费量质提升、发展壮大农村集体经济、增强农村经济发展活力等具有十分重要和特殊的意义。由于农村经济存在一定的脆弱性和波动性，优化适合农村金融发展的政策环境一直是国家关注的重点。近年来，在党和国家持续出台的一系列促进农村金融发展政策举措的支持引导下，四川农村金融服务体系日渐完善、业务规模持续扩大、支农能力不断提升、改革创新取得实质性进展，但其在发展过程中也面临结构失衡、产品单一、信用缺失等现实困境。同时，这些问题和困难在我国其他地区农村金融发展过程中也或多或少存在。因此，探索农村金融高质量发展路径，既有利于乡村振兴战略的实施，也有利于提升农村市场竞争力，更有利于农民早日实现全面小康。为此，农村金融改革总体思路应以提升农村金融资源配置效率为核心，以引导农村金融组织规范发展和创新农村金融产品服务为手段，以完善农村信用体系建设为基础，以优化农村金融法律政策环境为支撑，不断在关键领域和重点环节取得突破，建立包容、高效、开放、可持续和较为完备的农村金融服务机制，形成推动乡村振兴战略落实的金融支撑体系。

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作者:覃志立 严红 单位:中共中央党校研究生院