后金融危机时期国家能力建设综述

现代社会的一个重要特征是国家作用的空前发展，而内蕴于国家自身的国家能力对于经济发展与社会进步具有重要的推动作用。在内涵上，国家能力是存在于国家自身的效能与力量素质，是国家实现其国家意志与治理目标的能力。在外延上，国家能力是特定国家主体在行使国家权力、履行国家职能的过程中所具有的能力。也就是说，国家能力并不是一个独立的范畴，国家能力在很大程度上是在国家与市场、国家与社会、国家与公民以及国家间竞争的关系中加以体现的。因此，在论及国家能力时，既可以指国家总体上的综合能力，又可以指某个方面的具体能力。可以说，在现代社会，国家与国家之间的实力竞争在很大程度上取决于国家能力的有效程度。自20世纪中叶以来，国家能力逐渐成为学界研究和关注的重要问题。特别是在东亚国家的经济发展，西方福利国家的滞涨，以及部分非洲国家面临危机的比较中，促使人们日益关注国家能力在政治、经济与社会发展中的有效性问题。2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机再次引起了人们对于国家能力问题的关注。一方面，金融危机的爆发在很大程度上源于西方国家能力的弱化。另一方面，金融危机对国家能力提出了新的要求。一是加强国家对金融机构和金融市场的监管，改革金融体系；二是通过国家注资来刺激经济发展；三是加强国家与国家之间的合作治理。为此，加强国家能力建设是后金融危机时代民族国家建设与发展的重要课题。

一、以宏观调控能力建设平衡国家与市场的关系

从本质上看，国家与市场是人类社会的两种最基本的组织形式，也是推动和影响经济发展的两股强大的力量。人们对于国家与市场关系的认识在总体上经历了自由市场——市场失灵——国家干预——政府失败——对市场重新肯定及对国家重新评价的过程。在这一过程中，国家与市场在不同的时期存在着不同程度的双方力量的对比。从现代经济发展来看，市场不是万能的，国家也不是“灵丹妙药”，国家和市场有着各自不可替代的作用，关键是在两者之间如何平衡、如何整合各自的优势，趋利除弊。也就是说，只有国家与市场在相互影响、相互制约的关系中达到动态平衡，才能够共同促进经济的发展。国家宏观调控与市场机制有机地结合是现代经济发展的基本特征，国家宏观调控与市场机制的有机结合，既可以弥补市场缺陷，克服市场失灵，又可以避免国家对经济的过度干预或不足，从而实现社会资源最优配置。2008年爆发的金融危机在很大程度上是源于美国政府对经济运行与金融市场的宏观调控缺失。自20世纪70年代以来，美国政府及其经济主管部门对经济运行与金融市场一直实行自由放任政策。这种以“市场化”、“自由化”和“私有化”为基本特征的经济运行模式致使市场力量被无限放大，由于市场自身的局限性以及国家宏观调控的缺失，在一定程度上导致了经济动荡与金融危机的爆发。因此，在后金融危机时代，各国政府重点加强国家宏观调控能力建设，以此平衡国家与市场之间的关系。国家宏观调控能力是国家对国民经济进行调节与控制的能力。在市场经济条件下，国家宏观调控主要体现为以政府实施的政策措施来调节市场经济的运行。由于市场不是万能的，有些领域不能单纯依靠市场来调节，需要国家宏观调控加以补充，同时，由于市场本身所具有的盲目性、自发性等缺陷，容易导致“市场失灵”，进而导致市场秩序紊乱，从而引发经济整体失衡与滑坡，所以需要国家进行宏观调控，从而保证市场经济的健康有序发展，实现经济发展的良性运行。在后金融危机时代，国家宏观调控能力建设要重点突出对金融市场的调控能力建设与对市场秩序的调控能力建设。当前，加强对金融市场的调控已经成为全球共识，由此，国家必须提高金融调控能力。国家必须实时掌握经济发展态势，及时对经济发展状态进行评估，并建立金融危机的预警机制，从而使危机发生时能最大程度地缓解危机所造成的严重影响，同时，加强金融调控立法，促进金融体制改革，加强金融机构的自律，从而在根本上提高国家的金融调控能力。调控市场秩序能力是国家作为公共利益的代表者、维护者制定和执行市场经济运行的“游戏规则”的能力。在市场经济条件下，一个健康、有序、公平的市场秩序是经济正常运行的重要保障。只有在公平竞争的市场秩序下，才能够实现国民经济最优化和国家经济利益最大化。国家调控市场秩序并不是取代市场机制，而是为了弥补市场功能的不足和纠正市场机制的缺陷，从而为竞争主体提供规范的市场秩序。加强宏观调控能力建设要正确运用经济、法律乃至行政等手段，及时采取有效调控措施，大力加强市场服务和监督；同时，国家宏观调控还要符合市场规律，合理定位，做到调控适度，收放自如。正如诺思所指出：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]在经济发展过程中，既要充分发挥国家的积极作用，又要避免国家对于经济发展的消极影响。加强国家宏观调控能力建设，可以弥补市场缺陷，避免“市场失灵”，同时也可以防止国家对经济的过多微观干预而制约经济发展。总之，经济发展是后金融危机时代世界各国发展的重心，加强国家宏观调控能力建设，合理调整国家与市场的关系，是经济发展的内在要求，同时也是考量国家经济管理水平的重要标准。

二、以社会治理能力建设促进国家与社会均衡发展

在国家与社会的关系上，新自由主义所奉行的消极国家观认为，国家与社会必须分离开来，国家是中立的，国家不能任意干预社会中的事务，必须给予社会以足够的独立发展空间。也就是说，新自由主义强调的是一个自由竞争、独立自主的社会，而不是一个处处受国家控制的社会。这表明，新自由主义仍是在国家与社会相互对立的角度来看待国家与社会的关系，从而导致了国家对于社会管理程度的削弱，进而致使国家的社会治理能力极为有限。事实上，国家本身具有着社会管理职能，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。[2]随着现代社会的发展，特别是治理理论的提出，为重新理解国家与社会关系提供了一种新的理路，国家与社会可以相互合作共同治理。这就需要加强国家的社会治理能力建设，以此促进国家与社会的均衡发展。从现时代的社会发展趋势来看，后金融危机时代的社会治理能力建设应重点加强维护社会秩序能力建设、社会整合能力建设与社会协调能力建设。维护社会秩序能力就是维持社会稳定的能力，也是维护法律与社会公理的能力。国家社会治理能力的核心价值取向是公共秩序的实现。一个失序的社会必然是一个动荡的社会，一旦社会动荡，经济增长与现代化建设及公众幸福将无从谈起。正如亨廷顿指出：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”[3]因此，“秩序”成为了人类社会恒定的基本理念之一，维护社会秩序的能力也成为公众对现代国家的基本诉求之一。社会整合能力是国家以其公共权力对社会资源进行正当的公共分配，以实现国家意志的本领和力量。社会整合能力既不能是完全国家主义的，又不能是纯粹个人功利主义的，而是需要平衡公私、兼顾各方，才能实现公共和谐。特别是对于社会转型时期的发展中国家而言，经济体制、社会结构及分配方式的变革导致了社会利益格局的重新调整，经济发展成果如何公平分享，社会资源如何合理配置，如何调整不同阶层的利益等重大社会问题都凸显出来。因此，必须加强社会整合能力建设，通过资源与政策整合来平衡各阶层利益，实现社会正义；通过观念与文化整合来为国家提供合法性论证，形成社会发展合力；通过政治沟通与政治力量整合来消除社会矛盾和利益冲突，促进社会民主发展。社会协调能力主要是国家通过伙伴关系、合作协商、确立认同与共定目标等方式来实现对公共事务的管理，其实质是建立在公共利益、市场原则与认同基础之上的合作能力。在社会治理中，国家不再是传统意义上的公共管理的惟一主体，它只能作为核心主体，通过其合法性权威的施展来调动一切可以利用的社会资源并与之通力合作。国家通过协调政府与社会、公民、市场以及公共部门与私人部分之间的关系来对社会公共事务进行合作治理，以求得公共利益的最大化。后金融危机时代的社会治理能力建设要建立在合法性与合理性基础之上，要以社会承认为前提，要与社会发展方向相一致。若出现社会治理错位、越位及缺位的现象，则是国家能力低下的表现。加强国家社会治理能力建设，可以提高资源综合利用率，提高国家治理效能；可以缓解公共矛盾，维护社会秩序与社会稳定；可以有效平衡公私权益，增进公共利益，促进社会公正。总之，在现代社会，国家以和平方式的社会治理能力取代了传统的暴力统治方式而成为社会发展的主导性力量。通过国家的社会治理能力建设，可以促进国家与社会的均衡发展。

三、以公共服务能力建设促进国家与公民的和谐

20世纪70年代，西方国家以新自由主义理论为指导进行新公共管理改革，一致强调并致力于公共服务市场化改革。新自由主义认为，过去一直由国家提供的公共物品，包括交通、电力、水利、通信、教育、卫生、环保等都可以由私人机构通过市场机制进行提供。应该明确，公共服务市场化改革丰富了公共服务的多元供给模式，为公民选择公共服务方式拓展了空间并注入了活力。但从总体上看，西方国家的公共服务市场化改革大多没有达到预想的效果，因为市场机制不可能提供公民所需要的全部公共物品和公共服务，而且公共服务市场化改革在很大程度上造成了国家对于提供公共服务的责任推脱，并整体上削弱了国家公共服务能力。由于国家公共服务能力的弱化，国家与公民处于一种紧张的对立关系之中，致使公民对国家的信任程度不断下降，从而爆发了西方国家的“信任危机”与“合法性危机”。因此，在后金融危机时代要加强国家公共服务能力建设。从本质上看，国家在行使国家权力的过程中，是以“公共权力”的代表而出现的，是“公共权力”的象征，代表公共利益行事。也就是说，现代国家除具有政治性、强制性、法定性等属性外，其突出的属性是公共性。这是因为，公共利益与公民需求的存在是国家存在的基础前提。所以，国家要积极实现公共利益、满足公民需求。随着社会的不断发展，公民需求的内容与层次不断丰富与深化，对国家提供公共服务的诉求更加迫切，因此，需要国家迫切提高公共服务能力。特别是随着社会治理模式由统治型向管理型继而向服务型转变的过程中，国家对社会进行治理的同时，也要为公民提供各式各类的服务。由此，国家公共服务能力日益凸显出来，国家公共服务能力在国家能力体系中占有越来越重要的地位。在后金融危机时代，面对自然灾害、环境污染、公共交通、教育卫生、人口素质等日益严重的社会问题，公民需要的公共服务不是越来越少，而是越来越多。在现代社会，向全体公民提供公共物品是国家最为主要和重要的职能。国家向公民提供公共物品，不是对公民的赐予，而是用来自纳税人的税收为公民提供公共服务。有效地提供公共服务，不应视为国家的负担，而恰恰是国家职责所在和重要的活动目标，既是维护社会公平的需要，又是推动经济发展和社会进步的需要。因此，对于现代国家而言，必须通过强化公共服务意识、规范公共服务职能、改革公共服务方式、创新公共服务体制等措施不断增强国家公共服务能力。从时展来看，人类社会的主题已经由战争与革命转换为和平与发展。暴力、对抗、冲突已经逐渐被和平、合作、协调所取代，武力斗争与阶级矛盾已经不是政治生活的主题与社会生活的主要方面，满足公民的多元需要已经成为现代社会生活的主要议题。特别是在当代社会，建设服务型政府已经成为现代中西方国家政府改革理论与实践的共同目标，是社会发展的必然要求。建设服务型政府的基本要求就是要加强国家公共服务能力建设。国家公共服务能力是衡量国家现代化的重要标准，是国家能力的重要组成部分，是促进国家与公民相和谐的有效切入点。

四、以国家创新能力建设提升国家竞争力

从世界经济发展的历史来看，几乎每一次世界性经济危机之后，往往会催生一场以“剧烈的生产方式变革和产业结构调整”为主要特征的技术革命。“1857年的世界经济危机引发了以电气革命为标志的第二次技术革命，1929年的世界经济危机引发了战后以电子、航空航天和核能等技术突破为标志的第三次技术革命。这次经济危机在很大程度上反映了过度依靠金融投机，过度依靠超前消费，过度依赖监管缺失的虚拟操作，导致金融与经济泡沫破裂。依靠科技创新创造新的经济增长点、新的就业岗位和新的经济社会发展模式，是摆脱危机，创新经济增长的根本出路。”[4]由此可见，全球性金融危机往往催生重大科技创新突破和科技革命。从历史发展与现实经验来看，经济危机与科技创新有着密切的关系，一方面，经济危机的爆发在很大程度上是科技创新能力不足的结果；另一发面，克服经济危机最终还要依靠科技创新。由此，在后金融危机时代，国家创新能力对于应对金融危机以及促进经济发展至关重要，这就迫切要求民族国家加强国家创新能力建设，以此提升国家竞争力。

在后金融危机时代，国家与国家之间的竞争已经拉开了帷幕。从西方主要国家应对金融危机的措施来看，普遍的共同点就是大幅度地增加了科技投入，着力培育以生物技术、新材料技术、新能源开发等技术为主导的新一代产业，努力抢占未来科技和经济竞争的战略制高点。由此可见，后金融危机时代将是一个创新的时代，各个国家在世界竞争中所处的位置必将取决于围绕这场科技创新而展开的国家创新能力的竞争。从一般意义上来讲，国家创新能力是国家作为创新主体，通过政府、制度、政策的力量，组织和动员国家创新资源，进而推动国家创新发展活动的能力。国家创新能力大体可以分为技术创新能力、管理创新能力与制度创新能力。技术创新能力是对产品、生产过程及服务方式进行技术革新的能力，通过技术革新，实现产品升级、生产过程的调整以及服务方式的优化；管理创新能力是将一种新思想、新理念、新方法、新手段或者新的组织形式引入到国家的管理活动中的能力，并进而取得相应效果；制度创新能力是将一种新的体制或者新的机制引入到国家的社会经济活动中的能力，并进而推动经济和社会发展。当前，全球化的事实已经将世界各国紧密联系在一起，国家之间的经济竞争力从传统的劳动力资源、自然资源等物质资源的竞争转变为依托知识资源的创新能力的竞争，一个国家的发展的长久性首先取决于其国家的创新能力。对于现代国家而言，必须改变依靠拼血汗、耗资源、毁环境来求得在全球竞争中维持自己的经济地位的局面，而要通过创造一个良好的创新环境、建立与完善相关的制度、培育国家创新体系、增强科技投入，以此增强国家创新能力。国家创新能力建设是后金融时代国家发展的战略重点，是增强国家竞争力的关键，是强国富民的重要基础。从各国的历史发展来看，凡是处在世界先进之列的国家，其生产能力、科学技术、教育文化等方面均处于领先地位。因此，国家创新能力是决定国家在国际竞争中成败的重要因素，决定着一个国家在未来世界竞争格局中的前途和命运。

至此，我们从后金融危机时代的国家与市场、国家与社会、国家与公民以及国际竞争的关系层面考量了现代国家能力建设的基本框架。事实上，后金融危机时代的国家能力建设是一项极为复杂的系统工作，国家能力建设也必然包括诸多其他内容，而且随着时代的发展以及国家自身的发展，国家能力建设的内容也必将发生某种程度的变化。但不容置疑的是，从各国应对金融危机的过程来看，国家的作用是极其明显的。对于我国而言，在应对金融危机过程中，我国在迅速救市与促使经济复苏方面体现了较强的国家能力。但是，我国正处于社会转型期，社会转型在不断地破坏和抑制着国家能力的生长；同时，全方位的社会发展又面临着大量的国家能力需求，即国家能力供给与社会发展的能力需求之间存在着彼此不均衡的现象。特别是在社会发展过程中，诸如国家能力缺失、国家能力错位、国家能力结构失衡等问题还非常突出。因此，我国要在完善社会主义市场经济体制的过程中，正确处理好国家与市场、国家与社会、国家与公民之间的关系，在继续深化改革的过程中不断调整和完善国家能力，从整体上提高国家能力，进而推动国家建设与发展以及现代化进程。