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自贸区金融综合监管制度

我国的金融监管体制经过建国后多年发展,已经形成了分业监管的金融监管体制。随着科技的创新和金融自由化的推动,当前全球金融业迈向了一体化、综合化、集团化发展。我国金融业的多样化发展和金融业务也日益复杂化,类金融机构蓬勃发展。上海自贸试验区正在建立和完善金融综合监管制度,形成上下、内外互动,多元参与的综合监管格局,围绕充分发挥市场机制配置资源的决定性作用,发挥政府、行业协会、社会公众的作用,有利于推进上海自贸试验区乃至全国其他自贸试验区的建设。自贸区金融综合监管现存问题与瓶颈中国(上海)自由贸易区成立四年多来,进行了一系列金融监管方面的创新,有力地促进了区内金融发展与创新。然而,由于诸多体制性因素和外部条件变化、尤其是国家金融安全形势变化的影响,自贸试验区金融开放和发展力度有所放缓,尤其在对接国际市场、以开放倒逼改革还没有得到很好的体现,市场对金融改革的期待和热度也有所下降。自贸试验区在集聚持牌金融机构的同时,近年来一些新型金融平台、投融资中介机构蓬勃发展。其中有的企业不具备经营资质,有的缺乏基本的风险控制体系。部分企业虽然不在自贸试验区注册,但是着眼于上海市的金融市场、品牌和楼宇环境,选择在自贸试验区办公这些都对金融综合监管提出了新的课题。

金融迅速发展与金融监管体制之间的矛盾与问题。

随着金融科技创新和金融自由化的推进,金融业态呈现多样化、金融业务呈现复杂化,全球金融业一体化、综合化、集团化的趋势越明显,在某种程度上我国的分业监管金融体制很大程度上滞后于金融市场的发展。上海自贸试验区肩负金融开放试验田的任务和使命,要求“对标国际服务新规则”、促进服务业自由化,从这一定位首要意味着在试验区内对现有监管框架体系的较大程度的突破,以培育一个更加开放、自由的金融市场和金融体系,为深化金融体制改革提供示范。但是,由于近几年国际经济格局变动剧烈、国家金融安全承受较大压力,在这种情况下,现有监管金融体制变革的步伐也受到了影响。分业监管金融体制在一定时间不会改变。这些体制因素和外部条件决定了自贸试验区金融变革的整体格局已经受到了很大限制,改革的步伐客观上放缓了。相对保守的监管态势将持续一段时间,而较大的监管压力已经在2017年自贸试验区金融机构与金融业务整体发展趋缓中体现出来了。如果外部条件没有较大改善,体制因素趋向保守的趋势很难改变,自贸试验区金融发展与创新将长期受到金融开放不足的问题。在当前金融科技和金融混业发展趋势下,分业监管金融体系面对金融开放的过程中存在着很大的监管扭曲和监管漏洞,在金融放开的同时产生了监管不足的问题。以行政手段为主的分业监管模式虽然框住了金融创新,但是即便不考虑监管部门因为既得利益产生的规则扭曲,由于不充分、不对称的金融开放造成了监管扭曲,客观上加大了投机套利的行为空间,从而人为放大了监管压力,造成客观上监管不足的问题。加之很多违规性的金融业务具有很大的隐蔽性与复杂性,行政化的监管手段往往不能实现有效的监管,更加剧了这种监管能力不足的矛盾。尤其是随着自贸试验区跨境资金流动的放开,如何实现有效和合乎国际规范的跨境金融监管,需要监管理念和监管手段的双重创新。近年来,由于民众金融消费能力的提升、金融科技的发展,与互联网技术结合的体制外金融发展迅猛,然而相关市场参与者的风险意识、市场理性都有待培育,这些新金融业态在从无到有的迅猛发展中很快呈现出各种乱象,造成了一定的金融风险和社会风险。大量体制外新生的金融业态都在灰色地带,传统的监管体制无法覆盖,为了新金融业态的健康稳定发展客观上又需要监管部门进行一定程度介入和规范。目前在体制外非持牌金融在监管上主要由中央明确规则、实行属地监管,但是在具体监管手段上,如何避免单一的行政干预、现有监管如何形成合力、建立清晰有效的规则,也对现有监管体系和监管能力提出了挑战。因此,分业监管模式难以适应金融市场发展的需求,监管机构之间的协调机制亟待进一步加强和完善。分业监管模式难以适应金融市场发展的需求,造成金融创新不足。在金融创新产品日益多样化的情况下,这种监管体制显然不利于金融发展需求。在分业监管体制下,每个监管机构都有各自的职能和监管范围,自成体系,条块分割。监管机构之间也存在着信息沟通不足、共享程度低的问题,没有形成一个组织严密、高效规范的全方位的监管协调机制。监管手段与方式亟需综合化,系统性风险监管与防范机制亟待建立。目前上海自贸试验区的金融监管法规建设相对滞后,具体的实施细则相对缺乏,金融法治亟需推进;在行政手段、法律与经济手段综合运用上存在不足;现代信息技术特别是大数据运用不足以支撑综合监管。监管的信息技术平台如浦东新区市场监管局的“公用信用信息服务平台”和“综合监管平台”应当接入金融综合监管系统,这些平台亟需与人民银行信息系统实现接入与数据共享。目前,金融监管机构与海关、税务、公安、司法等监管部门之间信息对接与数据共享还存在障碍,这些平台存在着不同监管机构的“信息孤岛”现象。对于上海自贸试验区的金融监管,目前监管机构采取的大多数是限制性监管和合规性监管,侧重于现场监管、市场准入行为监管以及传统业务监管。但是对系统性风险、非风险监管以及市场退出监管方面还比较薄弱。金融综合监管缺乏事前防范机制,发现隐性风险的能力亟待加强。

金融机构和类金融机构的自律性亟待加强,社会参与和监督机制亟待建立。

上海对金融业的综合监管主要是外部监管,金融机构和类金融机构的自律性不足,社会参与监督的机制还未完全建立起来。金融监管方面的问题主要是金融机构和类金融机构的内部控制机制不完善、不健全,滞后于金融业快速发展的需要。它们强调发展规模和速度,却放松对质量和效益的追求。它们对资金的使用缺乏严格的监督和管理,资金审批程序不健全。一些金融机构没有单独设立内审部门,内审监督机制不健全,内控制度和行业自律没有发挥应有的作用。探索和完善自贸区金融综合监管推进监管机构的系统集成,构建“四位一体”金融综合监管总体模式。推进监管机构的系统集成,形成系统性的监管体系,构建“四位一体”金融综合监管总体模式。在此,上海自贸试验区应当进一步发展和完善上海金融综合监管联席会议,成立金融综合监管委员会。发挥金融综合监管委员会的作用。对于现有的分业监管体制,应当加强中央和地方在监管机构的沟通工作,可在金融综合监管会议制度下,以中国人民银行为主导建立上海自贸试验区专门委员会,负责上海自贸试验区的金融监管具体协调事务,确定最为适当的监管工具与方式。为促进加强跨部门、跨行业、跨市场金融业务监管协调和信息共享,既要加快对外开放,同时也加强金融监管和防范金融风险,要探索行业自律、企业自控、社会参与和信息技术支撑的“四位一体”的透明、高效、便捷的大监管模式。在此中,抓手为建设政府各管理部门互联互通、信息共享的大数据平台,依据是社会信用体系、信息共享和综合执法制度,依靠是社会力量的参与,相关信息共享平台为四大主体顺利开展监管工作提供了充分的信息资源和技术支持,从而形成各监管部门相互配合以及信息共享的金融综合监管格局。形成全面覆盖金融经营机构和类金融经营机构的监管机制与制度。在理顺监管机构的分工关系的基础上,加快形成监管机构的协调机制,形成全面的监管组织网络与信息化网络,全面覆盖金融经营机构和类金融经营机构,全面覆盖金融产品与类金融产品。重点监测金融行为清单包括P2P网络借贷、股权众筹融资、私募股权投资或私募证券投资、通过互联网开展资产管理和跨界从事金融业务等活动。一是注意监管机构的系统集成,提高部门之间协调水平,特别是建立紧密型的中央与地方协同机制和地方政府部门之间协调机制;二是落实和实施“一个平台(上海金融信息共享与综合监测预警平台)、两份清单(分业监管机构清单和重点监测金融行为清单)、三类数据库(机构信息数据库、产品信息数据库和从业人员信息数据库)、四种信息源(金融管理与市场运行信息、社会公共信用信息、行业协会自律信息、媒体舆情与投诉举报信息)”为框架的信息共享机制。建立监管部门的权力清单与责任清单制度,促进分业监管机构清单和重点监测金融行为清单的清晰化,形成全方位覆盖(金融机构和类金融机构)的事中事后综合监管体系与格局。同时,建立跨部门之间协调联动机制,协调好各监管部门的工作,使之既各司其职,又实行联动,形成协同效应。从机构监管转变为功能监管,即依据金融体系基本功能或按照金融体系所提供产品、服务功能来划分监管对象,以消除自贸试验区中交叉金融产品和交叉金融业务所导致的监管真空和监管冲突。专职监管部门要加强与税务、财政、审计和司法等其他非专业监管部门和中介机构之间的协调与联系。推进金融监管信息共享与综合监测预警平台的建设。以信用为抓手,强化信息共享,加强对金融机构和类金融机构的持续监管与精准监管。建立和完善试验区金融监管信息共享与综合监测预警平台是金融综合监管工作的基础和重点,改变过去金融监管部门各自为政与数据孤岛的弊端。要立足于信息资源的共享互换,以信用为抓手,运用信息技术,采用大数据分析,建立信息预警系统,根据大数据计算结果,建立金融系统性风险警报与预警机制,把事中事后监管前置,使得监管人员在事前就已经注意到即将发生违法违规的环节,恰当地分配时间与精力,专注于即将发生问题的领域与事件,研判上海自贸试验区金融监管的最薄弱环节,提出相应的政策建议。为此,应当促进现在的人行“征信系统”、浦东新区的“公共信用信息服务平台”和“综合监管平台”以及公安、海关和财政等的信息平台实现数据对接,实现信息共享,提高数据的利用效率。应当建立以人民银行为主,涵盖各类金融机构综合信息网络系统与技术平台,同时把公安、司法、海关、财政、审计等信息纳入综合网络系统与平台,实现跨系统的信息收集、整理、交换与共用,确保信息资料的及时、准确和安全。以法治化为手段推进对类金融机构的综合监管。应当以法治化为手段,整合不同监管机构的监管方式,推进不同监管机构的监管流程统一化,加快制定《上海自贸试验区金融管理条例》,明确每个金融监管机构的责任和目标,明确金融监管部门和中央银行之间的分工和职能定位,明确中央银行是金融监管协调机制和金融体系总体发展的主导者。建立以中国人民银行为主导在上海自贸试验区内建立宏观审慎监管体系。近年来,类金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等类金融机构发展迅猛。为此,通过建章立制方法,依靠法治手段,设定相对明确的监管标准,确立相对清晰、客观的尺度与标准,促进对类金融机构监管走向制度化、常规化、全面化与精准化。推进类金融机构接入人民银行的征信系统,类金融机构的经营情况必须纳入浦东的“公共信用信息平台”和“综合监管平台”。促进上海自贸试验区金融综合监管系统与浦东新区事中事后监管系统互联互通,推进市场监管局的“公共信用信息平台”“综合监管平台”和人民银行“征信系统”信息数据共享,推进公安、司法、海关、劳动人事、统计等政府管理部门信息互联互通共享,形成全方位的机构监管网络与信息监管网络。

作者:陈建华 单位:上海社科院经济研究所

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