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欧洲金融监管体系发展及启示

一、危机前欧盟金融监管框架概述

危机之前,欧盟金融监管框架分为四个层级:第一层级由欧洲经济与金融事务理事会(ECOFIN)、欧洲议会(EP)、欧盟委员会(EC)组成,主要职责是负责欧盟金融监管的原则性立法,具体由欧盟委员会提出立法建议;第二层级由欧洲银行业委员会(EBC)、欧洲保险与职业养老金委员会(EIOPC)以及欧洲证券委员会(ESC)组成,主要职责是研究和制定与第一层级指令有关的金融监管实施细则;第三层级由欧洲银行业监管者委员会(CEBS)、欧洲保险与职业养老金监管者委员会(CEIOPS)、欧洲证券监管者委员会(CESR)组成,主要负责加强欧盟成员国金融监管当局之间的合作,以确保在实施第一、第二层级立法过程中的统一性和一致性;第四层级即执行层,具体由各成员国金融监管当局组成,具体负责实施欧盟金融监管指令、条例,同时受欧盟委员会的监督管理。此外,欧盟委员会(EC)、欧洲中央银行(ECB)、各国中央银行及部长级官员共同组成了经济金融委员会(EFC),以对欧洲金融市场问题进行集体讨论并与第三方国际机构(如IMF)加强合作。2008年全球金融危机爆发,对欧洲经济金融体系产生了重要影响。一是欧元区各国主权债务危机、银行危机与实体经济间形成了负反馈环,对欧元区经济形成重创:欧洲银行业大量交叉持有各国国债,主权债务危机导致银行遭受巨大损失,而政府救助银行又加大了主权财务负担;银行危机直接导致对实体经济的支持力度不足,并对企业、居民和金融业信心带来负面冲击,实体经济的衰退又进一步影响银行资产质量、加剧政府债务危机。二是危机中资金和借贷市场持续的压力造成国别借贷条件不同,使得金融市场趋于割裂,进一步导致欧元区资金配置效率低下,货币政策传导机制受到影响。三是由于缺乏统一的金融监管体制和处置机制,跨境风险传递无法得到有效识别、防范和处置,仅由各国的金融监管当局负责监管和处置已远远不能适应形势需要。

二、危机后欧盟金融监管改革的主要内容

鉴于全球金融危机给欧洲经济金融带来的冲击以及危机中欧盟现有金融监管体系暴露出的不足,2010年起欧盟启动了新一轮的金融监管体制改革,重点反映在以下几个方面:(一)建立系统性风险监管机构,加强欧盟层面的宏观审慎监管。危机前,欧洲地区的宏观审慎管理是松散的,由不同国家、不同层次的金融监管机构独自开展,由此引发的问题是欧洲地区金融市场风险不断累积。为了弥补这一不足,强化欧洲地区系统性风险监管,提升宏观审慎管理效能,欧盟成员国于2011年成立欧洲系统风险委员会(ESRB),行使整个欧盟成员国的宏观审慎职能。ESRB负责监测并评估欧盟宏观经济与金融体系发展过程中所出现的威胁金融稳定的各种风险,识别、确定系统性风险,在出现重大风险时及时发出预警并提出应对建议,以及执行预警后的相关监控。ESRB主席由欧央行行长兼任,秘书处设在欧央行。欧央行代表ESRB负责数据等信息的收集与整理,并向ESRB提供分析、统计以及数据管理等方面的支持。此外,ESRB要求欧盟成员国以法律形式明确负责宏观审慎管理的机构,并提出中央银行应在宏观审慎政策中发挥主导作用,同时,ESRB对成员国实施宏观审慎政策进行指导和建议。(二)建立泛欧监管机构,提高监管一致性。2011年初正式设立欧盟银行监管委员会(EBA)、欧盟证券监管委员会(ESMA),以及欧盟保险与职业养老金监管局(EIOPA)。其主要职能包括六个方面:一是确保欧盟地区金融监管规则协调统一,具体包括制定在特定领域具有约束力的技术标准;二是确保欧盟金融监管规则实施的一致性;三是逐步形成统一的金融监管文化和一致的金融监管行动;四是对部分特定实体实施全面监督权;五是确保各成员国对危机反应的协调一致;六是收集微观审慎监管信息。上述三个泛欧机构与欧盟各国金融监管当局共同组成危机后的欧洲金融监管者体系(ESFS)。该体系一方面建立在平均分摊和相互强化的职责基础上,将各国监管与整个欧洲层面的集中监管结合起来,以促进规则统一以及监管实践和执法的一致性;另一方面建立在伙伴关系基础上,以增进各国监管者的相互信任,确保东道国监管者有合适的权力来制定有关金融稳定和消费者保护的政策,从而使跨境风险得到更有效的管理和防范。(三)建立银行业联盟,强化欧盟地区金融风险识别和处置的协调性与统一性。具体包括三方面内容:一是建立银行业单一监管机制(SSM),赋予欧央行银行监管职能。2014年11月4日,欧央行正式承担银行监管职能,直接监管120家重要性银行,这些银行的资产约占欧元区银行总资产的82%,而另外约3500家次重要性(lesssignificant)银行则授权各国监管当局监管。如果需要,欧央行也有权在任何时候对次重要性银行实施直接监管。SSM将银行监管从国家层面上升到了欧洲层面。此外,SSM在扩大欧央行监管范围的同时,进一步扩大了欧央行的监管权和调查权,赋予欧央行对银行的直接监管权,包括颁发和撤销银行牌照,收集银行信息,发布监管规定、指令或一般性指南,以及对银行机构的最终处罚权。同时,欧央行通过建立独立的监管架构和决策流程,从体系上将货币政策和银行监管职能严格分离,确保监管的独立性。二是建立单一处置机制(SRM),统一欧盟各国的银行处置规则。具体看,SRM通过“银行恢复和处置指令”(BRRD)统一规定了欧盟各国的银行处置规则。并通过设置“单一处置理事会(SRB)”和“单一处置基金(SRF)”实现统一的处置功能。其中,SRB是实施SRM参加国银行统一处置的单独机构。SRF作为SRM参加国银行处置资金,当出现偿付不足时,股东和债权人首先承担损失(即自救),仍不足的部分才可动用SRF。SRF的资金来源于向SRM参加国银行的预先收费,采取各国各自征收,然后逐步集中的方式,资金目标总额为参加国银行存款总额的1%(550亿欧元),并设定了8年的收费过渡期。三是修订存款保险计划(DGS),保障存款人权益和银行体系稳定。2014年4月,欧洲议会通过“存款保险计划指令”,新指令要求欧盟各国建立拥有存款保险基金的存款保险计划;继续维持储户受保护存款的上限为10万欧元,并且该存款不纳入银行“自救”范围(即该存款在任何情况下均受保护);存款保险基金预先向银行征收,目标是未来10年内达到受担保存款总额的0.8%;支付时限从目前的20个工作日逐步降至2024年的7个工作日。新指令自2014年7月2日开始生效,并要求各成员国在2015年7月3日前,将大部分条款纳入本国法律。

三、危机后欧洲金融监管体系的特点及启示

(一)明确宏观审慎管理主体,强化中央银行在维护金融稳定中的职责及工具。从危机后欧洲金融监管改革实践看,一是通过建立ESRB来强化宏观审慎管理,并明确欧央行在ESRB中的核心地位,如ESRB由欧央行行长担任董事会主席,欧央行负责秘书处的运行。二是从欧盟金融监管体系的运作来看,欧央行为欧洲系统风险委员会提供包括信息搜集分析和行政执行管理等多方面的支持,进而对欧盟整个金融系统履行宏观审慎管理。三是银行业联盟的框架下,欧央行正式承担银行监管职能,直接监管120家重要性银行。借鉴欧洲金融监管改革中关于明确中央银行的宏观审慎管理主体定位,并赋予充分履职手段的经验做法,明确我国中央银行宏观审慎管理职责,厘清独立工作的程序。同时,赋予中央银行对全球系统重要性银行和国内系统重要性银行开展现场评估、收集信息、风险提示和行政处罚的法定职责,以保障金融体系持续稳健运行。(二)强化金融监管协调机制特别是信息共享机制,打造宏观审慎管理与微观审慎监管协调发展的系统性风险防范和化解框架。从危机后欧洲金融监管改革实践看,一是建立强化宏观审慎管理和微观审慎监管的宏观分析信息交流与监管合作。如赋予宏观审慎管理机构从监管当局等渠道获取信息的法定权力,并确立了宏观审慎管理对微观审慎监管的建议和反馈机制。二是欧盟层面和各成员国层面的相互配合。如,建立由三个泛欧金融监管机构和各成员国监管当局共同组成的ESFS,有助于形成国家间金融监管的协同工作网,将欧盟层面的金融监管整体优势与各成员国监管当局在辖内微观审慎监管的专业技术结合起来,促进欧洲监管的统一与协调。建议加强我国信息共享功能,建立涵盖金融统计数据、监管数据、监管信息、交叉性金融业务等具有权威性、准确性的宏观审慎监管信息库。同时,注重加强与监管当局的协调,建立风险提示和反馈机制,促进风险监测、评估结果的运用。此外,注重加强中央银行与国际监管机构的协调合作,授权中央银行在国际金融监管协调合作和维护金融主权中发挥主导作用,防范国际金融风险溢出效应和新一轮国际金融监管规则变化对我国金融稳定的冲击和金融发展的不利影响。

参考文献

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作者:杨菡 单位:中国人民银行西安分行

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