小微金融与金融监管论文

一、秘鲁小微金融发展的特征

（一）服务对象范围广，普惠性与商业性共存1990年中期以后，秘鲁明确小额信贷专业机构、正规金融机构和其他金融公司均可以经营小微金融业务。不同的机构分别服务不同的客户群体，银行类及城市小微金融机构主要服务于城市小微企业和个体经营者，农村小微金融机构主要服务于农村地区的客户，而EDPYME由于可以跨省经营，且牌照具有全国性，所以服务对象更加灵活。同时，秘鲁的小微金融兼顾了“福利主义”和“制度主义”，既包括如孟加拉乡村银行强调扶贫解困，又能像玻利维亚阳光银行强调商业化经营，关注盈利和可持续发展。

（二）通过“业务下沉”和“转型升级”等多种模式开展小微金融服务一方面，秘鲁正规金融机构通过新设专属机构或业务单元等形式涉足低端市场，从事小微金融业务，称之为“业务下沉”。另一方面，有部分的非营利组织转型为受监管的正规银行类金融机构开展小微金融服务，称之为“转型升级”。例如秘鲁的MIBANCO，由非营利组织发展而来，现已成为专业提供小微金融服务的全功能银行。

（三）放宽资金来源，保障非存款类放贷组织的可持续发展小微金融机构的资金来源主要包括公众存款以及第三方贷款，其中公众存款约占全部资金来源的74.5%，是小微贷款的主要来源。EDPYME不能吸收公众存款，其资金来源主要包括本地商业银行贷款，以及秘鲁国家开发银行的贷款等。监管机构将EDPYME外部融入资金上限放宽到自有资本的10倍，并允许符合条件的EDPYME申请更换牌照，变为可吸收存款的金融公司，鼓励EDPYME不断完善经营能力，提高金融服务竞争力。

（四）利率自主定价，促进市场竞争和提高市场透明度秘鲁法律未对贷款的利率作强制性规定，允许小微金融机构自主决定利率水平。监管机构认为只要信息充分披露，客户可以自主选择合适的产品，人为限制利率会降低小额信贷的可获得性，利率通过市场竞争会降至合理水平。同时，由于小额信贷的利率高，但金额小、时间短等原因，能够很好地覆盖信贷风险和市场风险，而相比于高利贷市场，小微金融机构无疑具有较强的竞争力。

二、秘鲁小微金融的监管经验

（一）监管机构由于秘鲁小微金融市场上各类机构并存且相互竞争，因此秘鲁注重对产品和服务的监管，而不是机构本身的监管。秘鲁小微金融的监管部门是银行、保险与年金监管局（简称SBS）。同时，秘鲁还建立了较为完善的征信系统，有4家征信机构，其中3家为私有征信机构，另外1家国有征信机构设在SBS。国有征信机构的系统与秘鲁的身份证系统以及税务管理部门的系统相连，信用信息主要来源于一般金融机构、小微金融机构以及其他机构提供的债务信息。SBS信用系统针对一般债务人和特定债务人设立了两套不同的信用报告系统。设立于2001年的一般债务人信用报告系统记录了债务人的债务余额、信用额度、贷款转让情况以及担保情况。特定债务人是指非零售的信用组合占总信用组合25%以上的债务人，特定债务人信用报告系统设立于2012年，该系统非常详细地记录了那些特定债务人的信用情况，包括信用的设立与退出、风险模式、相关担保和转让情况。

（二）审慎监管内容

1.最低资本和资本充足率。秘鲁对小微金融机构的最低资本要求为27万美元，远远低于银行520万美元和金融公司260万美元的最低资本要求；资本充足率要求为9%，与银行要求一致。

2.不良贷款。秘鲁将逾期天数作为小微贷款分类的主要标准，分为8天以内、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5个等级。在客户不能按时偿还全部或部分贷款的当天，该笔小微贷款应立即被认定为不良贷款，而小微金融机构应将该笔贷款全部余额（而非仅发生拖欠的额度）记录为不良贷款，停止计算利率收入，为逾期贷款提足拨备，同时在不超过90天时间内，冲销已入账而未实际收到的利息收入，或者为这部分利息收入的逾期损失计提拨备。

3.贷款损失准备金和贷款冲销。根据不良贷款的5级分类，小微贷款的损失准备金比例分别是1%、5%、25%、60%和100%。在贷款确认为最高风险级别被计提100%准备金后，该笔贷款应该认定为完全损失并全额冲销。为了实现财务连续性，冲销的核准需要每月进行，贷款冲销后，应该将客户情况上报给SBS征信系统。

4.关联贷款。禁止小微金融机构为其董事、主要股东和管理层及其亲属提供贷款。对于雇员和小额股东，单一客户关联贷款占净资产的比重不得超过0.35%，而全部关联贷款总额不得超过净资产的37%。同时关联方不应在获得贷款的难易程度上有额外便利。

（三）非审慎监管内容为了规范小微金融机构的发展，SBS对小微金融机构的信贷业务准入、费用收取、信息披露、合同管理、防范过度负债、投诉处理等内容作了全面的规范。

三、秘鲁小微金融监管对我国的启示

（一）建立全面统一的行为监管制度目前我国发展小微金融业务的机构包括：正规金融机构、小额贷款公司、政府部门和非政府组织或国内公益组织等。与秘鲁类似，我国从事小微金融业务的机构中，既有存款类银行，也有小额贷款公司等非存款类放贷机构。但是与秘鲁不同的是，我国小微金融机构的监管体系相对复杂，包括人民银行、银监会、金融办、农工办、扶贫办等多个监管部门，由于秉持机构监管理念而非行为监管理念，对从事相同业务的不同类型的小微金融机构，监管标准差异很大。实践中，由于监管规则差异存在监管套利，大型正规银行和贷款公司等金融机构由于监管成本较高，其小微金融业务发展规模远低于农民资金互助社和小额贷款公司等非银行金融机构。另外我国部分监管部门实施监管的依据是规范性文件，没有法律授权，如农工办对农民资金互助社的监管尚无法可依。为统一监管标准，避免监管套利，促进公平竞争，我国应借鉴秘鲁的监管经验，从机构监管转向行为监管，以小微信贷业务为基点，构建与其业务特征相适应的法律和政策框架，并适用于从事该业务的各类机构。

（二）完善小微金融业务的非审慎监管内容

1.放松利率管制。目前我国金融机构的贷款利率已经放开，但是小额贷款公司等非存款类放贷组织仍然要遵守最高人民法院确立的4倍贷款利率上限，实践中小额贷款公司为了覆盖资金成本降低业务风险，只能发放单笔金额较大的贷款，最终导致“小贷不小”和“小贷不贷”等现象。为鼓励小额贷款公司发放小微单笔贷款，促进金融包容程度，促进市场公平竞争，发挥市场配置资源的决定性作用，我国可以借鉴秘鲁的成熟经验，放开小微金融机构利率管制，最终通过市场竞争利率会稳定在合理水平。

2.培育社会评级机构。完善的评级制度可以为差异化分类监管提供依据，我国可以借鉴秘鲁经验，培育发展社会第三方评级中介机构，不断完善小微金融机构注册设立程序和日常监测程序，建立系统性的小微金融机构评级标准。监管部门可以根据评级结果奖优罚劣实施差异化监管，提升监管效率、降低监管成本。

3.强化金融消费者权益保护。建立法律、行政法规、部门规章、监管指引相互配套、逐步细化的金融消费权益保护法律框架。推广实施合同概要说明表客户签字确认制度，有效解决信息不对称问题，保护客户知情权和决策权。加大合同签订各个环节的审查和监督力度，禁止小微金融机构滥用合同条款侵害客户权益。关注债务人过度负债风险，建立过度负债风险指标体系，要求小微金融机构在发放贷款前进行风险测评，杜绝发放掠夺性贷款。

4.加强征信系统的建设。根据我国《征信业管理条例》，从事信贷业务的机构应当按照规定向金融信用信息基础数据库提供信贷信息，目前央行征信中心正在允许小额贷款公司有序接入征信系统。但是实践中仍有一些小额贷款公司、农民资金互助社等放贷组织尚未与征信中心的数据库相连。同时我国征信行业还处于发展的初级阶段，许多私有征信企业的征信数据覆盖面和数据量还有待提高。建议进一步培育和鼓励征信行业发展，发挥我国互联网金融的后发优势，运用云计算、大数据技术开展征信服务。培育和鼓励社会主体依法建立征信机构，不断拓展征信系统覆盖范围，加强社会信用体系宣传教育，充分发挥征信制度对违约风险的约束作用。

（三）改进小微金融业务的审慎监管框架目前我国小微金融机构的监管框架以审慎监管为主，尤其是金融办、农工办等监管部门的监管框架，基本上是参照人民银行和银监会的银行审慎监管框架建立的，忽视了小微金融机构尤其是非吸收秘鲁小微金融监管实践对我国的启示存款类机构的特点，难以完全适用。因此，在监管框架上，我们应当针对小微金融机构的特征，对现有审慎监管框架进行适当调整。

1.寻找设置最低资本要求的平衡点。首先应根据市场中金融中介的经济规模设定最低资本要求，既要足以应付机构的启动成本和一定的损失准备，也要避免准入门槛过高限制充分竞争。尤其是对非吸收存款类的小微金融机构，资本金门槛不宜太高，避免资金闲置成本过高导致贷款大额化倾向突出。

2.推广运用合理的不良贷款分类标准和损失准备。我国一般对小微金融机构的不良贷款分类和损失准备的设定都是参照银行的五级分类来执行的，银行的标准建立在长期数据分析基础上，这对小微金融机构来说数据量不足而且程序过于复杂，小微金融机构很难掌握。可以借鉴秘鲁的做法，按照逾期贷款的天数对小微金融机构不良贷款分类、设置相应的贷款损失准备，并及时进行核销。

3.打破区域经营限制，促进市场有效竞争。出于防范风险、便利监管的考虑，目前我国的小额贷款公司、农民资金互助社等新型小微金融机构都是哪里审批哪里经营的审慎监管原则，如监管部门要求小额贷款公司只能在审批县域范围内经营，不能跨区域开展放贷业务。但随着互联网金融的发展，阿里小贷等线上跨区域发放贷款的小额贷款公司已经出现，并取得了很好的效果。从促进市场有效竞争，发挥市场配置资金作用考虑，我国应打破小微金融机构的区域经营限制。如允许小额贷款公司获得省级人民政府牌照在省内跨区域经营，鼓励符合条件的小贷公司跨省发放具有公益性和普惠性的小额贷款。

（四）拓宽非存款类小微金融机构的融资渠道，提升商业可持续性除了银行等正规金融机构外，小额贷款公司等其他小微金融机构都是禁止吸收公众存款的，同时由于自身的非金融机构属性限制，无法获得再贷款融资，导致商业模式难以持续。因此，我们应当借鉴秘鲁经验，采取多种方式拓宽非存款类小微金融机构的融资渠道。

1.鼓励符合条件的非存款类放贷机构向存款类金融机构转化。以小额贷款公司为例，虽然根据我国的规定，小额贷款公司符合一定的条件可以转制为村镇银行，但是现行村镇银行股权结构的制度设计对于小额贷款公司的投资者而言，将最多只能有10%的股份，这显然会严重影响小额贷款公司改制的积极性。建议应该借鉴秘鲁的经验，通过立法规定，只要达到一定的条件，小额贷款公司就可以改制为正规金融机构，且拥有绝对的控股权，从而能够通过吸收公众存款来拓展融资渠道。

2.扩大从银行融资规模。以小额贷款公司为例，我国《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司不得从两个以上的银行业金融机构融入资金，且从银行融入的资金不得超过其资本净额的50%。建议应放宽融资比例限制，将风险控制的主动权交给出借方银行，用市场规律影响小额贷款公司的融资规模，形成业绩越好融资越便利、业务发展越好的良性循环。

作者：周梅丽王佳顾陈杰单位：中国人民银行扬州市中心支行