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美英金融监管变革对比

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本轮国际金融危机爆发以来,学界和业界对于导致危机的原因及防范危机的措施提出了各种意见和建议。其中经常被提到的一个重要因素是西方大型金融机构规模过大,涉猎业务种类过于复杂,造成“大而不倒”的道德风险。为解决“大而不倒”的问题,西方国家对银行现有经营模式进行了深刻反思,对上世纪90代初美国废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》、英国实施金融自由化等一系列法律政策进行了检讨,并提出了重大的结构化改革措施。政策导向从鼓励混业经营转而要求回归传统的分业经营,通过重构防火墙让银行的复杂结构简单化。在推进分业经营上,美国和英国分别出台了不同的改革措施。美国在2010年6月通过的《金融监管改革法案》(又称《多德—弗兰克法案》)中提出了沃尔克法则(Volckerrule),旨在禁止普通商业银行从事自营业务和运作对冲基金业务。英国在2011年9月份发布的独立银行委员会报告中提出了“圈护”法则(ring-fencerule),要求将吸收存款以及给个人和中小企业发放贷款等核心零售业务进行单独圈护。大体而言,美国方案是将投资银行业务和商业银行业务分开,英国法案是将零售业务和批发业务分开;美国方案禁止的业务范围少,但是要求隔离的程度高,英国方案禁止的业务范围多,但是要求隔离的程度相对较低;美国方案要求存贷业务和自营业务必须由完全不同的机构从事,英国方案要求零售业务由独立的子银行承担,但其剥离的批发业务仍可由集团内其他机构承接。尽管两种方案存在一定差异,但共同点都是通过构筑防火墙限制风险传递,便利风险处置,保护纳税人和广大储户的利益。

分业经营改革的总体背景

上世纪90年代以来,美国废除了执行长达60年之久的以规范分业经营为精神的《格拉斯—斯蒂格尔法案》,并以《金融现代化法案》取而代之,英国等欧洲国家也相继展开了金融自由化改革。一时间以混业经营为特征、以全能银行为口号的银行业务模式受到前所未有的推崇。银行提供的所谓“一站式”服务可以让客户在一家机构获得存款、贷款、汇兑、经纪、保险、资产管理、外汇交易等各种服务。传统的商业银行也开始不断涉足承销、经纪、交易和证券化等新兴业务。随着业务愈发复杂,银行规模不断扩大,与金融体系其他部分的关联性也明显增强。然而,本轮金融危机充分暴露了大型复杂金融机构的内在缺陷,彻底颠覆了人们以往对混业经营的盲目崇拜。混业经营模式在实践中主要存在三大缺点:一是造成“大而不倒”的道德风险,扭曲市场约束机制。危机发生之前,市场认为大型金融机构即便倒闭也会有政府救助,因此造成这类机构可以以更低的资本和更高的杠杆率从事高风险业务,脱离了市场的有效约束。二是所谓的业务多元化收益缺乏实证,并且资产的相关性往往带来更大风险。理论上讲,混业经营的一大优势是由于资产组合分散,收入来源分散,大型复杂金融机构的抗风险能力变得更强。但事实证明,由于其资产组合高度相关,且业务风险传染性更强,其遭受尾部事件打击而倒闭的几率反而更高。由于其关联性强,一旦倒闭给金融体系带来的负外部性增加,产生破坏性更大,也导致对其救助的成本明显提高。三是混业经营没有真正支持实体经济发展,银行交易业务的迅猛发展造成严重的金融虚拟化现象。据统计,在金融自由化发展的二十年内,实体经济的增长速度远远落后于金融资产的增长速度。英国金融资产与GDP的比例从2000年的3.25倍增加至2007年的5.2倍,美国各部门负债与GDP的比例从1990年的150%左右倍增至2007年的300%。金融危机前,全球场外金融衍生品名义本金的头寸高达全球GDP的12.5倍。混业经营造成银行业严重脱离实体经济,金融交易已经演变为炒作投机的金融游戏。在此背景下,理论界提出了两种截然不同的改革思路。一种思路是通过结构化约束重新回归狭义银行(narrowbanking)。狭义银行只能吸收零售存款,发放零售贷款和购买国债,因此可以明显降低杠杆率,减少资产负债期限错配,提高抗风险能力。另一种思路是不对商业模式作出结构化约束,而是通过资本约束提高对高风险业务的资本要求,让银行根据其资本状况自行选择组织架构。在实践中,由于金融市场和经济模式的发展,重新回归纯粹的狭义银行已不可能,但此次危机也证明,以市场为基础的资本约束暴露出市场机制的缺陷。因此,此次危机后的金融监管改革采取折衷方案,出台了结构化约束和资本要求相结合的一揽子措施。通过要求金融机构在不同性质业务之间设立防火墙,并且在此基础上提高审慎监管要求,实现简化银行结构、提高银行体系稳定性的目标。

美国的沃尔克法则

2010年美国国会通过的《多德—弗兰克法案》是针对美国金融危机的一揽子监管改革法案,也是美国近十年来最重大的金融立法,厚达上千页的法案涉及美国金融体制改革的方方面面,但其中经常被提到的一项重大举措就是所谓的沃尔克法则。该法则由前美联储主席保罗•沃尔克提出,核心是禁止受到联邦存款保险和联邦储备银行支持的金融机构从事自营业务和发起或拥有对冲基金或私募基金。沃尔克法则实施后,普通商业银行只能从事必要的做市业务,收入只能更多地依赖手续费和交易代理费用等,而不能再像以往依赖证券价格的短期波动获取巨额利润。沃尔克法则直指危机下美国银行体制暴露出的各种弊病。首先,从事商业银行和投资银行业务存在明显的利益冲突。银行往往会给其贷款的客户承销证券,由于对客户的资产负债状况十分了解,会存在内部人信息问题,损害一般投资者的利益。其次,对冲基金等业务风险极大,局部风险会拖垮整个集团。例如贝尔斯登倒闭就是由其旗下的两只对冲基金的巨额亏损所引发的。最后,银行在银行账户和交易账户之间的套利情况非常严重。由于交易账户的资本要求相对较低,银行将资产划入交易账户反而能够更加节约资本,更好地满足监管要求,因此纷纷追求做大交易业务,以此形成监管套利。尽管沃尔克法则表面上十分严厉,但是在院外集团的强大游说压力下,沃尔克法则从提出到成为正式法案被极大弱化,主要体现在以下三个方面:一是部分证券得到了豁免,比如银行仍然可以对美国国债、“两房”债券和市政债进行自营交易。此外,虽然银行不能从事自营类业务,但仍可以从事承销、做市、对冲、代理和证券化等各类业务,仍然可以继续其“发起—分销”的职能。二是对冲基金业务没有被完全禁止。银行还可以至多持有不超过核心一级资本3%的对冲基金头寸。三是过渡期非常长。2014年起才开始要求正式实施,而且美联储还可以给达标有困难的银行再延长3年,此外,对于2010年5月1日前买入的没有流动性的资产可以在2014年达标日之后给予长达5年的过渡期,因此银行将有充裕的时间进行调整。沃尔克法则的全面实施将面临很大的挑战。首先是自营业务范围难以界定。比如在有些对冲交易中,银行不会对单笔交易进行对冲,而是从整个资产组合层面进行对冲,自然也会有不完全对冲的剩余风险。从监管角度很难分辨这类对冲是合理对冲还是有意持有的头寸。此外,金融机构和监管当局对“自营”的解释也不尽相同,在实施时还需要进一步的细则予以规定。其次是法则实施会给部分公司融资带来额外的成本,因为银行不得再从事公司债券交易,就可能造成部分公司债券失去流动性,从而推高融资成本,给实体经济带来更多的负担。第三是会使系统性风险转移至影子银行体系。如高盛曾表示如果沃尔克法则给其带来巨大冲击,则有意选择放弃银行控股公司地位即脱离审慎监管范围而继续从事交易业务。第四是会给外国证券带来冲击。日本当局已经表示了美国实施沃尔克法则对日本债券市场冲击的担忧。由于沃尔克法则禁止在日本的美国银行从事日本债券的自营业务,这将缩小日本债券的投资者范围,给日本债券市场的流动性带来不利影响。因此日本已经致函美国监管当局,要求其认真研究国内法规对国际金融市场的影响,考虑扩大豁免证券的范围。

英国的圈护法则

2010年6月16日,英国财政大臣与商务大臣共同宣布成立英国银行业独立委员会,由前英格兰银行首席经济学家约翰•韦克斯爵士担任主席,其任务是制定一份详细的金融监管改革计划,以促进英国金融稳定,同时保持英国金融业在全球的竞争力。该委员会于2011年9月发布了最终报告,其中一项最引人注目的内容即对零售银行实施“圈护”法则。为保护为个人和中小企业提供服务的重要零售功能,该报告提出通过“圈护”将这部分功能与批发银行业务进行隔离。圈护并不要求全能银行彻底放弃批发银行业务,而是在内部设置严格的隔离机制,将二者相互分离。这一措施能实现对纳税人和公众的双重保护。一方面通过简化结构能有效提高大型金融机构风险处置的效率,弱化银行承担过度风险的动机,减少其对公共部门支持的依赖;另一方面,通过保护零售银行业务免受外部风险的冲击,切断金融风险的传递链条,保证其对个人和中小企业客户提供持续服务。按照圈护法则,受圈护的零售银行必须给英国的个人和中小企业提供存贷款服务,此外还可以给欧洲客户提供存款和支付服务,还可以给欧洲客户提供贷款,如按揭贷款、信用卡、贸易融资,还可以给集团内未受圈护的业务做代理,销售相关的投资产品等等。对于受圈护的银行,被禁止的业务包括不得给欧洲以外的客户提供服务,也不得给金融机构发放贷款,不得参与有市场风险资本要求的各项业务,其中包括任何类型的金融衍生品交易、投资股票、企业债、可转债和基金等,不得承销股票和债券,也不得参与证券化的发行、交易、借贷和做市,但可发行和持有本行的证券化产品。据估算,英国银行业约有1/6至1/3的资产将进入受圈护的范围,资产总额在1.1万亿~2.3万亿英镑,约占英国GDP的75%~160%。受圈护的银行由于具有系统重要性,因此其审慎性要求也有所提高。如果受圈护银行的风险加权资产占英国GDP的3%以下,则最低核心一级资本要求为7%,加上3.5%的带有损失吸收功能的自救债,吸收损失的能力至少达到10.5%,杠杆率至少为3%。而如果受圈护银行的风险加权资产占英国GDP超过3%,则资本要求大幅提高,最低核心一级资本为10%,加上带有损失吸收功能的自救债,吸收损失的能力至少达到17%,杠杆率至少为4.06%。此外,受圈护的银行必须与母公司的其他部分保持完全隔离。在法律上,受圈护的银行必须是独立的法人实体,具有独立的董事会和管理层;在监管上,受圈护的银行必须单独计算资本充足率、杠杆率、流动性等审慎指标;在运营上,受圈护的银行必须具有单独的运营后台,能随时与母公司其他部分脱离;在资金调配上,受圈护的银行在从母公司或兄弟公司获得资金时必须按市场价格支付成本,不得形成不当关联交易。虽然圈护法则在理论上能够有效保护零售银行业务,但在实施过程中同样将面临很大挑战。一是风险管理难度加大。由于受圈护的银行无法通过与其他银行的借贷和衍生品交易进行风险对冲,其风险对冲机制将完全依赖于集团内部的支持,给风险管理的灵活性带来很大挑战。二是区分业务类型不易。由于受圈护的银行不得从事衍生品和批发性业务,只有给零售业务提供的支持性业务可以得到豁免,但是支持性业务的概念存在模糊空间,无法准确定义业务的目的。三是集团内风险暴露提高。由于受圈护银行完全依赖集团内部机制对风险进行管理,集团内部的风险交叉暴露会大大提高,一旦出现风险,其对受圈护银行也可能带来较大影响。

总结

一般而言,适度混业经营可以带来多元化收益,如促进信息共享、扩展银行风险管理手段、提升银行对实体经济的支持能力等。但是此次危机的一个重要教训是多元化收益的实现依赖于监管政策的有效引导,而不是盲目的放松管制。实践证明,过度混业经营不但未能实现金融机构对实体经济的支持,反而给实体经济发展造成拖累。此次危机后美国和英国在控制混业经营,重塑分业经营方面推出了各自的防火墙方案,既注重防范风险传递也尽量保持一定的多元化收益,既提高金融机构稳定性也避免削弱美国和英国金融业的整体竞争力。近年来,我国银行业混业经营步伐加快,业务交叉增强,商业银行也纷纷涉足保险、信托、租赁、承销等新的业务,为避免重蹈西方混业经营覆辙,我国银行业也应借鉴国际金融监管改革的精神,控制混业经营的深度和广度,稳步建立符合我国银行业特点的防火墙机制,为银行业可持续发展奠定基础,为支持实体经济发展创造更加有利的条件。

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